作者 | 楊子榮 中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員
來源 | 《中國外匯》2019年第17期
要點
面對美國 「匯率操縱」的指控及其可能帶來的進一步金融制裁措施，中國應沉著應對、擴大開放，尋求國際共識。
2019年8月5日，人民幣兌美元匯率「破7」。當日，美國財政部將中國列為「匯率操縱國」。歷史上，美國曾經將韓國、中國臺灣和中國大陸列為過「匯率操縱國」，但本次美國指控中國為「匯率操縱國」明顯與過去不一樣。它毫不掩飾地違背現有的國際規則和美國國內法律標準，帶有濃厚的大國單邊主義和保護主義色彩，以及川普政府的特色；同時，它又發生在當今世界最大的兩個經濟體之間，不僅會影響兩國貿易爭端的走向，也會影響世界局勢。
美國指控他國「匯率操縱」的歷史
歷史上，美國曾將韓國、中國臺灣和中國大陸列入過「匯率操縱國」。韓國在1988年10月、1989年4月和1989年10月，三次被美國列為「匯率操縱國」，1990年被移出。中國臺灣在1988年10月、1989年4月、1992年5月和12月，四次美國被列入「匯率操縱國」，1993年被移出。中國大陸在1992年至1994年共五次被美國列入「匯率操縱國」，1994年12月被移出。此後二十多年，美國再未將任何國家列為「匯率操縱國」，但多個與美國存在較大貿易順差的經濟體被美國列入監測名單。
美國將他國列為「匯率操縱國」主要源於雙邊貿易逆差，並意圖迫使對方通過匯率升值或匯率改革來主動減少對美貿易順差。20世紀八十年代以來，美國經常帳戶開始出現持續逆差。1988年，美國經常帳戶逆差佔GDP比重達2.31%。為了緩解自身的貿易逆差，美國先後將對其存在較大貿易順差的多個經濟體列為「匯率操縱國」，迫使對方主動減少對美貿易順差。1988年10月至1989年10月，韓元兌美元累計升值5.4%，韓國對美出口大幅下滑。1990年，韓國經常項目出現逆差，美國遂將韓國移出「匯率操縱國」。1988年10月至1992年12月，新臺幣兌美元累計升值12.3%，中國臺灣對美出口增速快速下滑，對美貿易順差也從1988年的104.6億美元下降至1993年的68.6億美元。1993年，美國將中國臺灣移出「匯率操縱國」。與韓國和中國臺灣不同，美國對中國大陸的主要訴求在於外匯管制。1994年，中國實行有管理的浮動匯率制度改革，並取消了外匯留成，改為結售匯制度，美國遂將中國移出「匯率操縱國」。
美國關於「匯率操縱國」判斷的標準一直在不斷調整。1988年，美國通過《綜合貿易和競爭力法案》，要求財政部每半年向國會提交關於國際經濟和匯率政策的報告，並判定是否有國家通過操縱匯率來獲取不公平競爭優勢。該法案關於「匯率操縱國」的判斷標準主要有兩方面：一是是否擁有實質性的全球經常帳戶盈餘，二是是否與美國有顯著的雙邊貿易順差。《2015年貿易便利化和貿易執法法案》明確了美國財政部有監控貿易夥伴匯率的責任，在1988年法案的基礎上新增了「在外匯市場上進行持續單邊幹預」，並進一步明確了「匯率操縱國」的認定標準：（1）對美國有顯著的貿易順差，在200億美元以上；（2）存在實質性的經常帳戶盈餘，餘額佔GDP2%以上；（3）在外匯市場上進行持續的單邊幹預，在近12個月中有6個月以上進行了持續的購匯，金額超過GDP的2%。
美國指控中國為「匯率操縱國」，
這次不一樣
2019年8月1日，中美在上海進行第十二輪雙邊經貿磋商未果，雙方約定9月在美國舉行下一輪談判。隨即川普在毫無徵兆的情況下，聲稱將於9月1日起對價值3000億美元的中國商品加徵10%的關稅。人民幣兌美元匯率因此承壓，並於8月5日跌破心理關口「7」，單日貶值幅度為1.6%。當日，美國財政部將中國列為「匯率操縱國」。僅憑人民幣單日匯率的降幅來判定中國為「匯率操縱國」，顯得主觀且帶有明顯的政治目的性。橫向來看，8月5日人民幣匯率下降幅度遠小於2008年以來日、韓、英三國貨幣兌美元單日最大降幅，三國匯率單日最大降幅分別為5.66%、10.8%和8.81%；縱向來看，2015年「8·11」匯改後人民幣兌美元單日貶值幅度達到1.86%，也高於2019年8月5日的降幅。
與上世紀八九十年代，美國將韓國、中國臺灣和中國大陸列為「匯率操縱國」相比，這次具有明顯不一樣的特徵。
一是這次所謂「匯率操縱」發生在當今世界最大的兩個經濟體之間，不僅會影響兩國貿易爭端走向，也會影響世界局勢。與韓國、中國臺灣和上世紀的中國大陸不同，當今的中國已是世界第二大經濟體，美國將中國列為「匯率操縱國」及其隨後可能帶來的系列制裁措施，不僅會使得中美兩國貿易談判前景更加黯淡，也給正在朝著不穩定方向裂變的世界局勢增加了不確定因素。美國對華強徵關稅的頻繁加碼與反覆無常、以及漸行漸近的金融制裁等，在打擊中國出口和經濟增長的同時，也使得美國經濟更加脆弱與危險，同時導致全球金融市場劇烈動蕩。對此，美國負有不可推卸的責任。
二是美國公然違背現有的國際規則和美國國內法律標準，將中國列為「匯率操縱國」，對二戰後構建的國別爭端調節機制具有極大的破壞作用。美國在解決國別爭端或本國貿易逆差問題時，一向有單邊主義傾向，但如此公然同時違背現有的國際規則和美國國內法律標準的並不多見。作為匯率操縱的權威管轄機構，IMF在2019年8月9日發布的中國年度第四條款磋商報告，重申2018年中國經常帳戶順差下降，人民幣匯率水平與經濟基本面基本相符。換一個角度，即便從美國國內關於「匯率操縱國」的最新判定標準來看，中國也不符合經常帳戶盈餘佔GDP2%以上和持續的外匯單邊幹預兩個條件。美國對二戰後構建的國別爭端調節機制的公然破壞，對其他國家產生了極為惡劣的示範效應，可能導致國際競爭進入無規則狀態。
三是美國意圖通過極限施壓，迫使中國在貿易談判中做出更大讓步，但恐難如願。20世紀八九十年代，美國通過將韓國、中國臺灣和中國大陸列為「匯率操縱國」後，都實現了其利益訴求，韓國和中國臺灣對美貿易順差大幅下降，中國大陸也實行了匯率改革。本次美國將中國列為「匯率操縱國」，意圖通過極限施壓迫使中國在貿易談判中做出更大的讓步，但結果恐難如願。理由有二：其一，美國公然對國際規則和其國內法律標準的違背，讓人無法接受其單邊主義和霸凌主義行徑；其二，中國是世界第二大經濟體，產業基礎門類齊全，經濟縱深廣，經濟韌性強，中華民族偉大復興的願景也使得民族力量凝聚，擁有長期應對貿易摩擦的經濟實力與政治基礎。
最後，不排除這一次美國採取進一步金融制裁手段的可能。此前，美國將韓國、中國臺灣和中國大陸列為「匯率操縱國」後，由於利益訴求得到滿足，並未採取進一步的制裁措施；而本次，美國極限施壓策略恐難達到其目的，因此，美國有可能會採取進一步的制裁措施。根據《2015年貿易便利化和貿易執法法案》，當一國被列為「匯率操縱國」一年後，若美國財政部認為該國的匯率和貿易順差問題仍未解決，美國總統有權採取禁止美國海外私人公司對該國任何項目提供融資等在內的進一步制裁措施。根據美國對外金融制裁的歷史和中美貿易摩擦中已顯現出的金融制裁縮影，未來美國很可能會根據需要，針對中國特定人群與機構採取罰款、資產凍結以及業務禁止等金融制裁措施，極端情況下，不排除會限制部分中資企業使用美國掌控的美元跨境支付通道等。
沉著應對、擴大開放，
尋求國際共識
美國將中國列為「匯率操縱國」意在「一箭三雕」，既通過極限施壓迫使中國讓步，又為對華強徵關稅尋找其國內立法的「依據」，同時打開進一步制裁中國的空間。面對美國的「匯率操縱」指控及其可能帶來的進一步金融制裁措施，中國可從以下幾個方面做好應對。
第一，堅定不移地根據自己的節奏擴大對外開放和匯率市場化改革。對外開放是中國經濟發展的內在要求，也是中國走向世界的必要步驟。中國政府可以根據自己的國情與節奏，堅持持續擴大開放的既定方針不動搖。中國經濟的韌性和潛力為人民幣匯率穩定提供了堅實的基礎，短期的外部擾動不會影響人民幣匯率的基本穩定，中國應保持定力，增強匯率彈性和雙邊波動，穩步推進匯率市場化改革。
第二，預判美國可能進一步採取的制裁措施，豐富自身政策工具庫，提前做好預案。一方面，川普政府的特色在於打破了大國政治與外交的傳統規則與模式，致力於出奇制勝。但萬變不離其宗，應緊抓其核心利益和基本訴求。另一方面，無論是貿易制裁還是金融制裁，都有歷史可以借鑑，關鍵在於應根據美國可能採取的各種制裁措施，豐富自己的政策工具庫，根據可能出現的不同情形做好預案，不打無準備之戰。
第三，加強與其他國家的經貿合作，共同應對美國的保護主義和單邊主義。在當前貿易保護主義和單邊主義抬頭的背景下，WTO自由貿易談判受阻，中國應加強與其他國家的經貿合作，尤其是加速以RECP為代表的區域經濟一體化進程，維持和促進區域內的經濟共同繁榮。此外，在美元本位國際貨幣體系下，美國擁有超然不對稱的金融制裁權力。美國運用其全球金融網絡系統和「長臂管轄」，頻繁打擊自己的合法競爭對手，嚴重侵犯了其他國家的經濟安全與發展權力。中國可以加強與其他國家的金融合作，共建更加合理公平的國際貨幣體系與國際金融規則。例如，中國應加強與歐洲國家的聯繫與對接，共同建立新的國際支付清算體系。
第四，拋棄幻想，不懼競爭，正確認知對手與自己，慎言中美脫鉤。中美是競爭而非敵對關係，中美同時擁有巨大的利益分歧和共同點，美國對華政策也並非鐵板一塊。良性的中美關係是世界穩定的基石，而利益掛鈎是中美關係的壓艙石。保證核心科技自主研發是大國安全的必然要求，但不應盲目鼓動中美脫鉤。中國應正確認知對手與自己，拋棄幻想、不懼競爭，在立足發展國內經濟的同時，逐漸適應大國競爭的常態。
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（責任編輯：李顯傑 ）