我們大部分中國人的認知是，皇帝不是應該高高在上嗎？皇帝說的話，大臣們不是只能照辦嗎？皇帝不就是政府的首腦嗎？其實不是這樣的，為了說明白這些問題，我們要從漢代的政府組織說起。漢朝是承襲了整個秦朝的制度，又因為秦朝存在的時間比較短，所以我們可以把漢朝的制度看作是我們中國統一以後，進入帝國時代的制度源頭。
漢代的政府組織分成了皇室和朝廷。皇室的代表是皇帝，同時也是國家元首。皇帝有一個自己的秘書處，在當時叫做六尚，分別是：尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚書。這六尚前面五個都是負責皇室的飲食起居的，最後一個尚書則是負責掌管皇帝的文書的。
朝廷分為了中央政府和地方政府。在中央，漢代實行的是三公九卿制。所謂三公指的就是：丞相、御史大夫、太尉。
丞相要負責部署、開展政府工作，所以丞相有一個龐大的秘書團隊。這個秘書團隊共有十三個部門，這十三個部門在當時被稱作「十三曹」，一個「曹」等於現在的一個「司」。這十三曹分別是：西曹、東曹、戶曹、奏曹、詞曹、法曹、尉曹、賊曹、決曹、兵曹、金曹、倉曹、黃閣。
這十三個機關合成一個丞相直轄的辦公廳。單看這十三曹的名稱就可以想見當時全國的政務都是匯集到丞相這裡，而並不是送到皇帝那。皇帝只有一個籠統的尚書處、而且漢代的尚書僅僅只有四人。由此可以看出，在漢代一切實際事權，照法理該在相府而不在皇室。丞相是漢代政府的真正領袖。