宋代處於中國封建社會的轉型時期,政治上高度集權,經濟上空前繁榮,但是由於宋廷實施「不抑兼併」、「不設田制」的政策,使得土地兼併十分激烈,人民賦役繁重,生活困苦,貧富負擔嚴重不均,此外,自然災害發生的頻度也是空前的。
據鄧雲特《中國荒政史》統計,宋代統治487年間,全國僅水旱蝗雪等自然災害就近900次,「兩宋災害頻度之密,蓋與唐代相若,而其強度與廣度則更過之,災異頻數,不可勝紀」,各種自然災害,不僅危及人民生命財產的安全,而且嚴重影響社會環境的安定,社會矛盾尖銳複雜。為了維護統治利益,保證社會再生產的正常運行,兩宋時期的統治者對荒政問題給予了高度重視。宋史曰:「宋之為治,一本與仁厚,凡振貧恤患之意,視前代尤為切至」。
1 、宋代著名思想家的荒政思想
所謂荒政就是救濟饑荒的法令、制度、政策以及措施的統稱,從更廣泛的層面上講,還應該包括救濟災荒的實踐活動、思想見解和具體辦法等。在農業生產或社會生產主要部門的封建社會,年歲的豐歉對社會經濟具有極大的影響。兩宋思想家們對救荒問題都有精闢闡述,北宋的王安石、範仲淹以及南宋的董煟和朱熹是其中的代表人物,它們在荒政思想與實踐方面都有很多建樹。
王安石的救荒思想主要包括以下幾個方面內容:第一,「天變不足畏」和「資之天地」的唯物主義災害觀。鼓勵人們戰勝困難,解決實際問題。第二,把「治國」和「養民」結合起來考慮。他已經注意到統治者如果任意刻剝百姓,不顧人民的死活,僅在荒年搞一些有名無實的救災,封建統治是不可能得到鞏固的,建議朝廷「思所以富民化俗之道,以興起太平」。第三,治荒重在治本,「夫水旱者,天時之常有也。
食廩財用者,國家常不足也。以不足之用,以御常有之水旱,未見到能濟焉」。提出農田水利法,主張興修水利,以發展農業生產,這樣可以收到既防災又賑災的雙重效果。第四,儲備調劑思想,以經濟方法解決豐災年間的糧食分配不均問題,「廣常儲備以待百姓兇荒」。提出「賑貧之、抑兼併、廣儲備以備百姓兇荒」的常平新法和「貸谷與民,立息以償」的青苗法等。
北宋的範仲淹任杭州知府期間,正逢浙江大災,他摒棄被人們信奉不疑的節儉消費觀,利用當地民俗喜好賽舟,並且篤信佛教的特點,「宴遊興造」舉辦龍舟大賽,鼓勵寺廟大興土木,結果使當地就業增加,社會穩定,出現了災荒之年「兩浙唯杭州晏然」的局面。範仲淹鼓勵消費以賑濟災民的思想與先秦《管子·侈糜篇》中提倡厚葬的思想十分契合,人民可以「相食」「相利」通過財富的流動使人民相互為用、相互為養。
董煟是南宋寧宗紹熙五年進士,在浙江瑞安縣任知縣期間正值荒年,他提出了一系列的荒政措施,並寫成《救荒活民書》。該書是中國歷史上第一部關於荒政的專著,它集歷代荒政之大成,內容豐富,是總結前人救荒經驗之作,全書共3卷,上卷是「考古以證今」,選取歷代有關荒政和救荒的實例,按時間順序排列,同時以「煟曰」的形式提出自己的見解和主張;中卷是「條例今日救荒之策」,總結了大量救荒的辦法,也提出了自己的觀點;
下卷是「備述本朝名臣閒士之所議論」,搜集了宋朝不少人對荒政、救荒的討論文章,有較高的針對性和實用價值。該書主要的救荒措施包括:第一,5種救濟方法為主,多種輔助方法相結合的全方位救荒思想。在他所歸納的救荒措施中,論述最多的是常平倉、義倉、勸分、禁遏糴、不抑價5條,對於這5條救荒之策,董煟指出:「常平以賑糶,義倉以賑濟,不足則勸分於有力之家,又遏糴有禁,抑價有禁」。
其餘包括檢旱、減租、貸種、遺使、馳禁、鬻爵、度僧、優農、治盜、捕蝗、和糴、存恤流民、勸種二麥、通融有無、借貸內庫等15種方法,可以根據具體情況採用。第二,行政管理思想。他認為在救荒過程中各級官吏都應該各負其責、各司其職,並且根據救荒責任者的不同等級,總結出一套各級責任者對災荒的不同職責。第三,區域間相互救濟思想。「有無相濟,真救援之良法」,因為災荒的發生一般都是局部性的,不受災的畢竟佔大部分,所以加強區域間的相互救援工作是十分必要和可行的。第四,預先救濟思想,藏糧於民。
賑災重在備荒,救荒用的糧食如果藏於官吏的話,難免移用,甚至故意積而不發,利用災情妄作威福,所以必須藏於民,才能真正起到救濟的作用。第五,及時救荒思想。強調救荒的重要性及其社會作用,要求統治者關心民間疾苦,克服救荒中的弊病,使得發生災荒時饑民流離失所,受凍挨餓,甚至起而為盜。第六,重民厚下。反對脫離民眾的思想。他主張統治者要「厚下」恤民,以「仁政」減災,要求統治者採取正確的救荒策略, 不能單純依靠行政強制手段進行救助。
朱熹不僅是南宋時期著名的理學大師,其荒政思想也是中國古代荒政思想的重要組成部分。第一,禳弭救荒思想。即感召和氣,以致風穰,包括各種祭祀活動,希望通過對某種超自然力量的祈求,減少和消除災害。第二,安民、恤民思想。提出「蠲閣、賑血本是一事」,主張減免苛捐雜稅,以備災荒。第三,為民、惠民思想。減少救災運作環節,不但有利於節省時間而且有利於調動獻助者的積極性,以籌集更多的救災錢物。第四,救荒貴在及時的思想。政府推行荒政如果貽誤時機,救荒緩慢,則費用高,成效小。第五,貧富相恤的思想。啟動和建立完備的民間救濟機制。
2、荒政的特點和存在的問題
救災思想內容豐富,措施全面具體在賑濟方面有賑谷、賑錢、賑粥、工賑等;蠲免方面有免賦、免稅、免役、免積欠、緩徵等;倉儲方面有義倉、常平倉、廣穗倉、豐儲倉等;調粟救濟方面有平糶、移民就粟;借貸方面有貸糧、貸種、貸牛等;養恤方面有居養、贖子、葬死;勸分方面有入粟拜爵、度僧、募富民出錢等。這些既包括事先防範之策,又有事後救濟之法,時至今天,有許多思想仍可以利用和借鑑。特別是董煟提出的5種主要方法以及15種輔助方法,雖然都是總結前人的救災經驗之談,但是他進行了綜合而系統地闡述,並且根據各種救災方法的不同作用、施行對象以及具體實施方法等作了詳細地分析,朱熹對於社會倉穀米借貸的條件,支貸的對象對及支貸的時間都有嚴格的規定,其條制清楚,責任分明,可行性很強。倉儲制度完善,種類繁多設倉積穀是防災備荒的積極措施,宋代的倉儲制度非常完備,除了官倉外,還有常平倉、義倉和社倉等。常平倉由官司紳籌設,依戶口的多少,留取上供錢,大州1萬～2萬貫、小州1千～2千貫不等,作為常平粟糴本,由各州轉運史直接負責,無災荒時將糧食收糴,遇到荒年則減價出售,在調劑市場價格和救濟災民方面該倉的作用是不可低估的。北宋的義倉是歷史的上的首創,初期的糧食來源於官收的春秋二稅,每石另收1鬥倉儲,以後又改為使上三等戶輸粟,不久又有所改變,但義倉一直在,管理義倉一般為地方豪紳。義倉放米是無償的救濟,而要「每石取息二鬥」,待「息米及十倍,即以本米還官,倉專以息米斂散,每石止收耗米三千」。
南宋時社倉興起,在諸多種類的社倉中以朱熹所辦的最有名,宋代以前的賑災糧倉基本上都是設在州縣城邑,災荒之年得益的只是城鎮居民,而「朱子社倉」設在農村,藏糧於民,官督民辦,就近賑濟災民,這無疑是中國古代荒政史上的一大創舉。糧源主要是將官府常平倉暫借作為倉本,但是官吏不得幹涉使用。除此之外,惠民倉、廣穗倉、豐儲倉、平糴倉的廣泛建立也進一步完善了兩宋的倉儲制度。
救災措施以經濟手段為主,日趨市場化封建官府作為一種權力機構,在管理經濟中總是傾向於用權力代替經濟手段,在商品經濟有了較多發展的情況下,官府管理同經濟自身要求的不適應性就更多、更明顯地顯露出來。北宋中期特別是熙豐變法開始以後,在救災過程中出現了較多的經濟性措施,主要是指利用價格槓桿,以供求關係為依託,符合市場規律的賑濟方式。如王安石在熙豐變法中將傳統的常平倉以無償出糶為主改為青苗借貸,國家從中取息,這一做法體現了國家不再單純以行政性手段來實現救災,而是在經濟事物中的作用發生了一定的變化,具有了參與經營的性質。朱熹的社倉法吸納了青苗法的某些因素,並且採用了一個全新的視角。社倉法在乾道四年創立,也取20%的利率,這和青苗法相同,但社倉法「小飢則馳半息,大飢則盡蠲之」,和青苗法中國家不顧農民的實際情況強行收取利息不同。實踐證明,在封建商品經濟有了一定發展的社會歷史條件下,運用經濟手段,通過貸放收息積累社倉基金,比單純依靠行政命令,由政府徵義倉或常平稅有很大的優越性。
一個地方發生災荒後,周邊地區為了防止商人轉販到災荒地區牟取厚利,或者擔心糧食出境過多造成該地糧荒,往往禁止商人糴買糧食,稱為遏糴。到了宋代,許多有識之士認識到糧食自由流動不僅可以接濟他處和該地的災民,而且也不會造成糧食緊張的狀況,董煟主張禁遏糴的目的正是掃除市場商人自由地「循環販運」糧食的障礙,而不抑價更顯然是利用糧食價格高低來指導糧食商品的流動方向。
宋宇宗時接伴史彭龜年指出:商旅聞此,必會方舟而下,不特移粟之惠可以救民,而鹽課必增,亦以利國,事莫便於此者」。隨著商人實力的不斷增強,招商賑濟的作用日見突出,宋廷明確規定:「對販往災荒地區的物品,尤其是糧食,給予商稅的優惠,以鼓勵商人積極向災荒地區販運糧食物品」。
2.4救濟主體豐富,呈現社會化趨勢南宋以後,由於政府財政拮据,對社會的控制力下降,民間賑災的作用日漸增大。隨著商人力量的崛起,主張商人參與救荒的思想逐漸增多。宋朝荒政中有「勸分」一法,即勸富民無償出粟賑濟災民,或減價出糶所積米谷以惠貧者。朝廷給以官職作為獎賞,富民以自己的財力為朝廷效勞換取官職,如「撫州趙富翁,家饒於財,常以名不掛士版為慊。因歲飢,官委賑濟,當受賞」。
富民在災荒救濟中提供了大量的物資,在救災物資的調劑、物價的平抑、災民的安置等方面也起到了不可或缺的作用。另外,民間各種救濟設施和救濟事項普遍增多,富民直接參與了政府救災物資的收儲發放和倉儲的管理與運作。如朱子社倉法,其糧源來自於政府鼓勵下的富戶義捐和豐年社民的自行自願積累。實行自下而上的改革措施,社民選舉出品行端正的人為社首和社副作為責任人,接受每一個社民的監督,政府和官吏不得插手社倉事宜,免除了「吏緣為奸」之弊。
可以看出,富民在社會的災荒救濟中發揮著重要的作用,已經逐漸取代了政府的職能,成為救災的主角,特別是在鄉村社會救濟中成為中堅力量。富民參與救濟雖然與宋代政府的財政狀況有關,但是本質上卻是商品經濟發展、民間社會力量興起和壯大的結果,富民參與社會的災荒救濟,自願主動者居多,但是在個別省份也不免有強制性的成分存在。如政府強制幹預出糶價格、出糶數量,甚至對於不願意出糶者給予懲罰,不過這只是一個側面而已,從整體上說,兩宋時期民間自願勸分成分是不可低估的。
2.5在救災過程中依然存在諸多弊端宋代的救荒思想和措施是比較具體和完備的,但是在實施過程中弊端也不少,例如《宋史·真德秀傳》中記載:「江東旱蟥,廣德、太平為甚,以便宜發廩,太平州私創大斛,寧國府張忠恕私匿賑濟米,皆劾之」。這是一個懲治貪汙者的例子。
就賑濟而言,最為典型的是主持官吏從中貪汙舞弊,災民得不到實惠,受賑者往往是官吏、豪紳,真正受災之人卻得不到應有的救濟,至於在減免賦稅的年份,更容易滋生弊端,有的貪官謊報災情,騙取賑災物資,有的不法之徒根本不顧蠲免昭令,任意徵收苛捐雜稅,中飽私囊。
宋代的思想家對防災救濟問題的影響和解決方案進行了可貴地探索和分析,可以說這是我國歷史上荒政思想日臻成熟的時期,在該時代我國古代的災荒救濟有了重要發展和變化,其中有許多值得借鑑的寶貴經驗。
3、荒政中貪汙腐敗現象的原因分析
3.1懲治力度不足貪汙之風盛行不僅在於官吏惡劣的貪性,更重要的是懲貪之法不能有效的實行,法的作用降低了。太祖統一後,據說曾立誓約,不殺大臣,太宗也對臣下極寬。太祖、太宗依據「大度寬容」的方針,爭取到後周和南方各國的大批官員,成功地鞏固了國家的統一和中央集權制的統治。
真宗以下的皇帝,繼續標榜這個「祖宗舊法」,但逐漸流於對官員的放縱,除叛逆謀反罪外,各級官司吏犯罪只是貶職,俸祿照舊,罪大者也只是降級到「遠惡軍州」安置,但仍然作官食祿。趙翼在《廿二史札記》中評論說:「恩逮於百官者,唯恐其不足;財取於萬民者,不留其有餘」。所以,對於宋朝的各級官吏而言,貪汙腐敗的私人懲罰是非常輕的,為了使自身的利益最大化,就可能利用制度、法律、詔令的漏洞,徇私舞弊,巧取豪奪。
3.2社會經濟條件的限制所謂高薪養廉,後宋王朝多次增俸,經過多次調整,到南宋後期,中央官員的俸祿已經「七八倍」於北宋前期了,由此,宋代在歷朝各代中以厚祿而著稱,儘管如此,物價上漲,機構膨脹,見官迭出,官員欲望增長,厚俸依然無法養廉。而且在另傳統義利觀中,強調倫理對經濟活動的制約性。
「諱言財利」、「君子喻於義,小人喻於利」,所以從國君到地方官吏都要求不要重視國家經濟的發展,這對中國經濟發展起了很大的阻礙作用,官員的俸祿也就無法真正得到提高。此外,全國各地的地方大批吏員,沒有規定的俸祿,貪汙受賄,成為合法的收入。宋朝自上至下的大批官吏,遇事因循苟且,而又賄賂公行,侈靡腐化。
3.3監督檢查機制缺乏由於朝延缺乏有效的監督檢查機制,被發現的可能性很小,真宗以後,中央和地方官員加倍地剝削人民,生活極其奢靡腐敗。各級官吏總是「有祿肥妻子,無恩及吏民」,肆無忌憚地貪贓枉法,往往置法令規定於不顧,公然貪汙行賄,官僚結黨營私,賄賂公行。賑災的官員隨意利用賑災物資,甚至謊報和瞞報災情,恣意揮霍。
總結
宋代的荒政思想吸取了古代傳統的荒政思想的有益成果,既有繼承又有創新,雖然有弊端,但是成效顯著。據史料記載,宋代荒政的實施使大量的災民免於死亡,保存了勞動力,這對於以農業為本的封建社會無疑是非常重要的。此外,荒政中放貸和蠲免政策災民或多或少獲得了生產資料,減輕了負擔,有利於促進農業生產的恢復和發展,而其中存在的腐敗現象是一個複雜的社會問題,該現象的存在與當時政治、經濟、文化和制度等方面的不完善有很大的關係。
參考文獻
《宋史》《中國救荒史》