劉焱
全國政協委員，北京師範大學教育學部教授
辦好學前教育，實現幼有所育，是黨的十九大做出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程。發展普惠性學前教育，建設普惠性學前教育公共服務體系，是新時代我國學前教育發展的重要任務。自 2010 年至今，在黨中央國務院的部署下，教育部聯合相關部門推動各地連續實施三期學前教育行動計劃，實施多個國家級學前教育重大項目。與 2009 年相比，我國學前教育在十年間取得了舉世矚目的發展成就。但是，我國普惠性學前教育公共服務體系建設還面臨諸多困難和挑戰，困擾人民群眾的「入園難」、「入園貴」問題還沒有獲得根本性解決。從供給側角度看，「入園難」、「入園貴」問題，實質是普惠性學前教育供需關係失調，供需矛盾突出，供給結構失調。
普惠性學前教育公共服務體系的建設，核心問題是滿足人民群眾對於普惠性學前教育的需要，根本問題是解決供給與需求相匹配的問題。要解決普惠性學前教育公共服務供給與需求相匹配的問題，必須大力發展普惠性幼兒園。
普惠性幼兒園，是普惠性學前教育公共服務的基本供給途徑。普惠性幼兒園是指向社會提供普惠性學前教育公共服務的幼兒園，其基本特徵是由政府舉辦或接受政府委託，獲得財政性教育經費支持、接受政府限價與監督管理、機構性質為非營利性的幼兒園，包括公辦幼兒園（含公辦性質幼兒園）和民辦普惠性幼兒園。國家學前教育三期行動計劃提出，到 2020 年，普惠性幼兒園佔比要達到80%，在普惠性幼兒園就讀的幼兒佔比要達到 85%。各地政府都在努力實現關於普惠性幼兒園發展的結構性指標。但是，目前仍然有許多體制機制問題制約普惠性幼兒園的發展。公辦幼兒園的發展與普惠性民辦幼兒園的發展所面臨的問題不同，破解問題的路徑對策也應不同。
一、公辦幼兒園發展：破解編制之困
公辦幼兒園是指「經各級人民政府批准設立和舉辦的、由國家財政性教育經費支持和保障的」幼兒園。公辦幼兒園是普惠性學前教育公共服務供給體系的支柱，對於兜底線、促公平、平抑幼兒園收費、引領幼兒園辦園方向、提供幼兒園保教質量具有重要意義。近年來，公辦幼兒園數量和在公辦幼兒園就讀的幼兒數量都有了顯著增長。但是，公辦幼兒園的發展仍然不能滿足人民群眾的需要，在相當多的地方，「入園難」主要表現為入公辦幼兒園難。當前公辦幼兒園教師編制嚴重不足，已經成為掣肘公辦幼兒園發展的主要因素。要確保 2020 年公辦幼兒園全國原則上達到 50%這一發展目標，必須破解公辦幼兒園編制之困。
公辦幼兒園教職工編制不僅是加強公辦幼兒園教師隊伍建設、提升教育質量的重要手段，也是教育財政性經費進入公辦幼兒園的重要渠道。當前，除極少數公辦幼兒園（如機關、企事業單位幼兒園等）因歷史原因保留了一些編制外，近年來大批新建公辦幼兒園都沒有專門的編制。許多地方的公辦幼兒園多年未核定編制或人員，且只出不進，編制缺口越來越大。各地為解決公辦幼兒園教師編制問題所採取的辦法主要是把政府機關、中小學富餘的編制調劑到幼兒園。但是，由調劑而來的編制數量極其有限，對於解決公辦幼兒園長期以來存在的嚴重的缺編情況無異於杯水車薪。在現有的編制核撥和管理使用的政策措施影響下，許多地方未能給公辦幼兒園補足配齊教職工尤其是專任教師。很多地方政府採用安排公益崗、勞務派遣和臨時聘用等方式補充幼兒園教職工（包括專任教師），造成非在編教師的工資遠低於在編教師，同工不同酬現象非常嚴重。相當多的幼兒園還需要自聘教職工，造成幼兒園運行經費不足，影響幼兒園教育質量的提升。
當前事業單位編制凍結，公辦幼兒園教職工編制問題在短期內很難獲得解決。2018年 11 月，中共中央、國務院《關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》提出，「各地要認真落實公辦園教師工資待遇保障政策，統籌工資收入政策、經費支出渠道，確保教師工資及時足額發放、同工同酬」。要大力發展公辦幼兒園，實現到 2020 年全國原則上公辦幼兒園佔比 50%的目標，必須破解編制之困，減綁「錢隨人走」，創新財政性經費投入機制。深圳市近年來用「以事定費」的財政經費投入方式，舉辦新型公辦幼兒園，為公辦幼兒園破解編制之困提供了很好的經驗。
二、普惠性民辦幼兒園發展：非營利制度建設為先
普惠性民辦幼兒園是我國普惠性學前教育公共服務供給體系的重要組成部分。在推進普惠性民辦幼兒園發展上普遍存在政府扶持不力的問題。各地對普惠性民辦幼兒園主要採取的是限價政策。但財政性經費投入非常有限，在資助的額度、內容等方面存在較大的隨意性和不穩定性，主要採取以獎代補、實物資助等資助形式，不能真正幫助普惠性民辦幼兒園解決運行經費不足的實際困難。政府對普惠性民辦幼兒園的扶持不到位，一方面可能是地方政府財力有限，「有心無力」；另一方面，是因為缺乏完善的非營利制度設計，政府「不敢作為」，擔心財政性經費在進入普惠性民辦幼兒園之後轉化為「紅利」進入私人腰包。
最近，陸續有地方政府出臺了關於普惠性民辦幼兒園的認定辦法，要求其登記性質為非營利性幼兒園。我國大多數民辦幼兒園是在民政部門登記的「民辦非企」，屬於「非營利性」機構。按照新版《民辦教育促進法》規定，非營利性幼兒園舉辦者不能從辦園收入中獲取「合理回報」。由於《民辦教育促進法》實施辦法尚未出臺，各地政府對普惠性民辦幼兒園的政策引導主要在收費標準，還沒有限制舉辦者分紅或獲取「合理回報」，導致很多普惠性民辦幼兒園舉辦者抱有「普惠」與「營利」兩種性質可以同時兼得的誤解或期盼。這種政策上的概念模糊，可能為新版《民辦教育促進法》實施方案頒布後普惠性幼兒園的發展埋下隱患。在新版《民辦教育促進法》的框架下，如何引導和支持非營利幼兒園進入普惠性幼兒園序列，向社會提供普惠性學前教育公共服務，是政府即將面臨的大考，也是亟待研究的問題。
「非營利」是普惠性學前教育公共服務的基本特徵。普惠性學前教育公共服務體系的建設，必須以非營利性學前教育公共服務供給制度為前提。「非營利」制度要求幼兒園舉辦者不以營利為目的，不能從辦園收入中獲取利潤，辦學所得只能用於幼兒園的發展，這是民辦幼兒園接受政府資金支持、變成普惠性幼兒園的先決條件。要建設普惠性學前教育公共服務體系，必須要有完備的非營利的制度設計，包括對非營利性幼兒園的免稅政策、政府投入資金的使用與監管、關聯交易的預防與懲處方法等。非營利制度將有利於解決政府公共財政資金進入普惠性民辦幼兒園的合法性問題以及資金使用的規範監管問題。應當積極探索普惠性民辦幼兒園的託管、經費和質量監管等方法，讓政府投入的每一分錢都能真正花到幼兒和教師身上。
三、普惠性幼兒園發展方向：一體化發展
讓孩子能夠接受安全有質量的學前教育，為終身發展奠定良好的基礎，是當前人民群眾對學前教育的期望。經過三期國家學前教育行動計劃的實施，幼兒園數量已經有較大規模的發展。在很多地方，「入園難」已經不是絕對的無園可上，而是質量好的幼兒園數量較少，不能滿足人民群眾送孩子進好幼兒園的需要。2019 年 1 月，國務院發文要求開展城鎮小區配套幼兒園治理工作，城鎮小區配套幼兒園必須辦成普惠性幼兒園，既可以辦成公辦幼兒園，也可以委託辦成普惠性民辦幼兒園。把城鎮小區配套幼兒園辦成普惠性幼兒園，符合廣大人民群眾的利益。但是，家長也很關心普惠性幼兒園尤其是小區配套幼兒園在轉成普惠性民辦幼兒園以後的辦園質量。
當前，普惠性幼兒園的教育質量在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園之間存在著較大的差距。公辦幼兒園由於有穩定的政府資金投入，近年來軟硬體方面都有較大的改善，教育質量不斷提高，且收費低、家長成本分擔比例較低。由於體制機制方面的原因，政府對普惠性民辦幼兒園的投入相對較少且不穩定；雖然限價，但是普惠性民辦幼兒園收費仍然要比公辦幼兒園高，意味著家長成本分擔比例也比較高。以北京市為例，公辦幼兒園實際年生均辦園成本大約在 2.5～3 萬元之間，家長月繳費 700～900 元，成本分擔比例在 30%左右；普惠性民辦幼兒園實際年生均辦園成本大約在2～2.3 萬元左右，家長月繳費 1 700～1 800 元，成本分擔比例大約在 85%左右。目前，各地普惠性民辦園主要以中低端幼兒園為主。在低收費、缺扶持的情況下，相當多的普惠性民辦園主要通過降低教師薪資待遇、擴大班級規模、壓縮玩具圖書購置費用和辦公經費等來降低運營成本，導致教育質量難以保障和提高。一些民辦幼兒園在轉成普惠園以後，為節約運營成本，往往會把英語、藝體類等原先吸引生源的特色課程減掉，導致家長認為民辦幼兒園轉成普惠性幼兒園會導致幼兒園教育質量下降。
在學前教育領域，發展更加公平更有質量的教育，主要應當體現在辦好每一所普惠性幼兒園，讓大部分幼兒能夠就近在家門口、交相同的費用，享受安全有質量的學前教育。辦園質量較高的公辦幼兒園收費長期偏低，辦園質量參差不齊的普惠性民辦幼兒園收費又相對較高，這種情況不解決，很難真正解決「入園難」、主要是「入公辦園難」的問題，也不能真正體現教育公平。
要解決普惠性幼兒園發展中的質量與家長成本分擔不匹配的問題，需要加強和完善普惠性學前教育公共服務的制度建設。除了前述的非營利制度建設以外，還要注重建設以教育公平為基礎的普惠性學前教育財政投入制度和成本分擔制度等。要改變長期以來存在的政府財政性資金只投向公辦幼兒園的做法，建立面向所有普惠性幼兒園的法治化、均等化的普惠性學前教育公共服務投入制度，一視同仁對待不同辦園性質的普惠性幼兒園，實現由「公辦幼兒園財政」向「普惠性學前教育財政」的轉變，努力辦好每一所普惠性幼兒園。從操作層面上來說，各地政府應當根據本地的實際情況，確定普惠性幼兒園的質量標準；以普惠性幼兒園質量標準為依據，核定普惠性幼兒園的生均辦園成本和收費標準，確保財政性教育經費投入和家長成本分擔的公平性，縮小和逐步消除公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在收費標準和辦園質量上明顯的園際差距，真正讓「教育發展成果更多更公平惠及全體人民」。
辦好學前教育，重點在辦好普惠性幼兒園。辦好普惠性幼兒園，關鍵在於使不同辦園體制的幼兒園（包括公辦幼兒園、公辦性質幼兒園和普惠性民辦幼兒園）在普惠性學前教育公共服務體系中共同發展，為廣大人民群眾提供安全優質、家長放心的普惠性學前教育公共服務。北京市學前教育發展規劃明確把「普惠」作為學前教育發展的基本方向，提出未來所有普惠性幼兒園都將逐漸實現「四同」，即質量相同、價格相同、補助相同、教師待遇相同。不同辦園體制普惠性幼兒園在我國普惠性學前教育公共服務體系框架內一體化發展，應當成為我國普惠性學前教育發展的基本方向。
來源：劉焱.普惠性幼兒園發展的路徑與方向[J].教育研究,2019,40(03):25-28.
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