目前中國勞動力市場存在著多重分割，使得勞動力流動受阻
改革開放以來，中國急劇的社會變遷和快速的城鎮化進程伴隨著人口流動布局、社會分層和勞動力市場結構的巨大變化。然而，目前中國勞動力市場存在著多重分割（城鄉分割、行業分割、地區分割），使得勞動力流動受阻。而勞動力市場分割和勞動力流動受阻的主要因素則主要在於兩項制度性因素：一是二元化的戶籍制度；二是多重分割的社會保障制度（城鄉分割、區域分割、人群分割）。因此，勞動力市場從分割走向全國統一的關鍵在於改革那些阻礙勞動力流動的制度性因素。故而，打破勞動力市場的多重分割，提高勞動力的流動性，從而完善勞動力市場，充分發揮市場配置勞動力資源的決定性作用，就需要政府從根本上深化改革二元化的戶籍制度和多重分割的社會保障制度，以進一步減少勞動力流動的政策性障礙。這對於當前中國應對經濟增速下滑，促進經濟社會協調發展，具有非常重要的意義。
中國當代戶籍制度的建立與發展經歷了以下幾個時期：一是計劃體制的弊端尚未顯化的時期（新中國成立初期至1957年）；二是計劃體制僵化、發展戰略失誤、政治運動頻繁的時期（1958—1978年）；三是市場化取向的改革時期（1979年至今）。
1984年是戶籍改革的一個轉折點，國家允許農民自帶口糧到集鎮落戶。1997年7月國務院批轉公安部《關於小城鎮戶籍制度改革試點方案》，標誌著小城鎮戶籍制度取得突破。2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，其中明確提議全國所有建制鎮在當地有固定住所、穩定的職業或生活來源的人員均可根據本人意願辦理城鎮常住戶口。2012年2月國務院辦公廳印發《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，要求對於戶口遷移政策實行分類，放鬆對落戶的要求，今後出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鈎。
在所有阻礙勞動力流動的因素中，尚未根本改革的戶籍制度是最為基本的制度約束。戶籍制度的弊端之一是阻礙了勞動力的自由流動，大量剩餘勞動力滯留在農村，致使城鎮化大大落後於工業化進程，其次阻礙了農村剩餘勞動力向城市轉移。
中國的戶籍制度是為了保證重工業發展戰略的實施而建立的，並一直延續至今。近些年來，雖然戶籍制度進行了很多改革。但是不同規模大小的城市，戶籍制度改革的力度與效果各不相同。以戶籍制度為依託的流動人口管理制度，以及一系列與戶口相關的社會福利制度造成流動人口的限制與排斥，容易導致農民工城市化進程的中斷，把農民工重新推向土地。
二元戶籍制度帶來的福利歧視，主要表現在子女入學、住房和城鄉社會保障的差異上。首先，戶籍制度導致沒有流入地戶口的流動人口子女們失去了正常接受義務教育的權利，使其很少能享受到城市的各種公共資源和福利。其次，沒有城市戶口，在城市獲得福利性住房幾乎是不可能的，城市住宅市場存在著對弱勢群體特別是非戶籍遷移農村人口的社會排斥。最後，二元戶籍制度形成了城鄉社會保障的差異，農村居民不能享受城市居民所能夠享受的各種社會保障，包括工傷保險、醫療保障、失業保險和最低生活保障及養老保障等。農民工在城市承擔著最髒、最累和危險性最大的工作，但是他們只能享受最低的待遇、最少的福利。
就業機會平等、同工同酬，是市場經濟對勞動力市場的基本要求。農村戶籍者向城鎮勞動力市場的大規模流動，對提高勞動力資源市場配置效率、增加農民收入、減緩城鄉差距拉大速度、彌合城鄉二元結構，有著基礎性作用。但是二元戶籍制度不僅讓農民工受到農民這種身份的歧視，同時也會給他們在城市就業造成重重阻礙，如在工種及工資差異、就業機會上都有巨大的差異。首先，在城市勞動力市場上，外來勞動力一般並不能進入比較正規的部門，而大多數受僱於非國有經濟部門或城市的一些非正規部門，從事非熟練性的勞動。其次，二元戶籍制度使城鄉戶籍勞動力面臨不同的工資決定機制，城市工與農民工存在勞資關係的巨大差異。農村勞動力在城鎮地區的就業主要是以「農民工」的身份出現，其勞動條件和勞動收入都存在差異，即使做的是完全相同的工作，農民工所獲得的工資往往低於城鎮職工的工資。最後，城市居民維護既得利益，通過影響地方政府的政策制定過程，幫助形成了排斥外地農民工的歧視性就業政策，造成勞動力市場的分割。形成對農民工歧視的制度根基是戶籍制度，是造成城鄉對立和歧視的直接根源。
自1984年至今，中國戶籍制度在實踐中多次採取調整、補充等不同形式的微調措施，主要是在小城鎮放開戶籍管制、可以申請落戶，而在大城市特別是特大城市依然執行嚴格的戶籍制度，只是輔之以暫住證、人才居住證、社會關係落戶等制度以滿足人才及治安需要。各地戶籍制度實踐改革與調整過程中，出現了一些問題：一是在大城市放開戶籍管制在短期內會給城市帶來人口壓力；二是戶籍制度改革地區差異較大，小城鎮戶籍制度改革對東部地區城鎮化起到了一定的積極作用，而對廣大西部地區起到的效果十分有限；三是戶籍改革並非只是簡單落實城市戶口問題，要考慮到就業等一系列相關問題；四是戶籍制度導致戶口交易，一些地方政府通過變賣戶口獲得短期可觀收益，帶來了極壞的社會影響。
總之，原有的戶籍制度未能從本質上改變。由農村流向城鎮地區的人口遷移大潮已逐漸改變了中國傳統的城鄉二元社會結構，城鎮的農民工構成了一個介於農民和城裡人之間的新階層。近年來，農村勞動力人口向城市、特別是向沿海發達地區的城市流動的總體態勢沒有改變，而戶籍制度改革的滯後，以戶籍制度為基礎的城鄉身份隔離和社會排斥，使得農民工的邊緣化問題依然突出。因此，促進農民工在城鎮勞動力市場上的社會融入，需要深化改革城鄉二元戶籍制度，建立公平、開放、統一的勞動力市場。
戶籍制度改革的重點是按照權利與義務對等的原則，向非戶籍常住人口提供公共服務，將他們納入城鎮社會保險的覆蓋範圍，保障他們在勞動力市場上不受歧視地公平競爭和享受勞動保護的權益。一是打破勞動力市場的城鄉分割，建立城鄉統一的戶口登記制度。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。創新公共服務供給模式，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。二是打破勞動力市場的行業分割，鼓勵農村勞動力向城鎮非農產業轉移。對於具有穩定職業、合法穩定住所（含租賃）的人員及其共同居住的近親家屬等農業轉移人口要及時給予落戶。對於符合條件的外來人口，遵循自願原則，依法給予辦理落戶手續，享受市民待遇。對於暫不符合條件或暫時沒有意願申請落戶的外來人口，要為其提供勞動就業、醫療衛生、社會保障、子女教育等基本公共服務，使農業轉移人口真正實現市民化，離開土地的農民在城鎮能夠就業、創業、安居。三是打破勞動力市場的區域分割，推進以人為核心的城鎮化。進一步調整戶口遷移政策，全面放開建制鎮落戶限制。重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。
2014年7月國務院出臺《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，目標是要努力實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶，讓在城鎮就業居住的農業轉移人口和其他常住人口暫時沒有落戶的，能夠逐步享受當地的基本公共服務，嚴格控制特大城市人口規模，改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。
中國勞動力市場存在嚴重分割。在改革開放前，主要體現為城鄉勞動力市場分割。改革開放後，隨著市場經濟不斷發展和城鄉勞動力流動，中國城鄉勞動力市場分割有所減弱，但在城市勞動力市場裡卻形成新的複雜的市場分割。中國勞動力市場多重分割（包括城鄉分割、行業分割、地區分割）交織在一起，直接阻礙了勞動力的有效流動，造成勞動要素資源配置扭曲，對就業、收入、分配、經濟增長、社會公平等都有重要的影響，進而對勞動力遷移產生深層次的影響，阻礙經濟健康發展。
勞動力市場城鄉分割是指由於戶籍制度和戶籍制度衍生制度的存在，勞動力市場被分割為城鄉兩個不同特徵和運行規則的勞動力市場的一種現象。由於存在分割，農村勞動力市場的勞動者可以流向城市勞動力市場，但是很難融入。這些勞動者在就業、勞動報酬、社會保障、子女就業等方面待遇要低於從事同樣工作的城市戶籍勞動者。在整個勞動力資源配置扭曲中，城鄉勞動力配置扭曲是導致中國勞動力配置扭曲的主要因素。因此，降低和消除城鄉勞動力資源配置扭曲往往具有決定性的意義。
勞動力市場城鄉分割的出現有特殊的歷史原因。在計劃經濟模式下，勞動力資源作為一種基礎性資源由政府統一配置。政府實施了嚴格的戶籍制度，把勞動者隔離在農村和城市兩個不同的部門，勞動者部門之間的流動有極其嚴格的指標限制。戶籍制度安排造成了勞動力市場城鄉分割，兩個市場的勞動者在就業、報酬、社會保障方面都有很大的差別。改革開放後，市場經濟體制逐步取代了計劃經濟體制。農村勞動者可以自由進入城市勞動力市場，小城鎮戶口全面放開，不少省份開始實施居住地登記戶口制度，傳統的戶籍制度的地位逐漸被削弱。但是大中城市的戶口並沒有完全放開，而且城市戶口的放開並不意味著城鄉勞動力市場分割的消除。
勞動力市場城鄉分割阻礙農村勞動者向城市勞動力市場流動，這主要體現在三個方面：一是就業歧視。農村勞動者一般只能進入城市的非正規勞動力市場，很難進入正規勞動力市場。他們的工作條件差，穩定性也不強，工資低於城市勞動者，而且拖欠工資現象時有發生。二是身份約束。進城的農村勞動者在社會保障方面的待遇遠遠低於城市勞動者，身份約束使農村勞動者無法真正融入城市勞動力市場，只是過境的「候鳥」。三是子女教育。城市由於體制的弊端並不能為這些勞動者子女提供正規教育。目前有些大城市開始解決農民工子女教育問題，成效還不明朗。
隨著中國市場經濟發展和城鄉勞動力流動，中國勞動力市場出現了新的特點，即由原來簡單的城鄉勞動力市場分割逐漸演變為城鄉勞動力市場分割和城市內勞動力市場分割並存的局面；並且在這一發展過程中，城市內勞動力市場分割和配置扭曲程度呈現逐漸增強趨勢。因此，降低和消除城市內勞動力市場的勞動資源配置扭曲將是一個不得不認真對待的新問題。
自20世紀90年代中期以來，中國的勞動力市場發生了顯著的變化。一方面，隨著國有企業改革的逐步深化，非公有制經濟的快速發展，勞動力在不同所有制單位之間的流動性增強，勞動力市場的所有制分割在逐步弱化；另一方面，國家對大多數行業放鬆管制的同時，對一些關係國計民生的行業仍然實施全部或部分壟斷，以行業管理和維護市場秩序的名義限制非國有企業的進入，從而形成勞動力市場的行業分割。改革過程中，不同所有制部門之間的市場化進程並不同步，公共部門和國有集體企業可能受原有平均主義保護更多，而非國有部門的勞動者所處的勞動力市場環境更具競爭性。
因此，市場力量和行政權力的交互作用使得勞動力市場從傳統的所有制分割向行業分割演進，在開放產業形成競爭性勞動力市場的同時，壟斷產業形成了壟斷性勞動力市場。一方面，競爭性行業遵循市場規則運行，按照邊際成本原則決定勞動用工需求，工資分配市場化，勞動力可以自由進出市場；另一方面，壟斷性行業中基本上都是國有單位，幾乎很少受到非國有單位的競爭壓力，勞動力市場存在較大的進入壁壘，對外部勞動力存在一定程度的排斥性。這種由國家高度集中的行政權力和不徹底的所有制改革造成的勞動力市場行業分割，一方面改變了行業的運行環境和經營績效，另一方面也促成了不同行業的勞動用工制度和工資決定機制，擴大了收入差距，降低了資源配置效率。
隨著中國市場經濟自沿海向內地、向西部遞進推進和深化，相應地，中國勞動力資源配置扭曲程度也因其而呈現地區差別，即東部地區勞動力資源配置扭曲程度低於中部、中部地區又低於西部地區，因此，推行和深化市場經濟改革可以改善勞動力資源配置的扭曲。
勞動力市場分割意味著勞動力市場被劃分為兩個或者多個具有不同特徵或不同運行規則的市場，這些市場在工資決定機制、勞動保障及就業升遷等方面均存在明顯差異，勞動力難以在不同市場之間自由流動。勞動力市場分割一方面刺激了勞動力需求，另一方面卻抑制了勞動者進行人力資本積累的積極性，從而導致人力資源質量與將來的需求結構不匹配。
政府管制是政府基於公共利益或其他目的，依法對被管制者（包括個人和組織）的活動進行的限制。在世界主要經濟發達國家，政府對勞動力市場都存在或嚴或松的管制。與世界主要經濟發達國家相比，中國勞動力市場發育較晚，政府對勞動力市場的管制具有一般市場經濟國家的共性，也具有自身特殊性：一方面，勞動力市場的建立需要打破計劃經濟時期政府對勞動力資源的行政配置；另一方面，由於市場本身存在缺陷，政府有必要運用管制手段對勞動力市場進行幹預。
勞動力市場在資源配置中發揮決定性作用是以勞動力要素自由流動為基礎的。中國計劃經濟時期形成和確立的戶籍管理制度嚴格限制了勞動力的流動和就業，是勞動力市場發育過程中需要消除的重大障礙。大部分研究表明，戶籍制度限制了勞動力在部門間、地域上和所有制之間的流動，導致了勞動力市場的分割。
自改革開放以來，中國勞動力流動管制經歷了一個從控制流動、允許流動到控制盲目流動、規範流動進而公平流動的過程，而城市戶籍管制是流動勞動力面臨勞動就業、技能培訓、義務教育、社會保障等多方面差別和歧視的基礎。
對於勞動力流動管制的進一步改革，需在戶籍制度、社會保障等多方面去尋找突破口。由於除就業限制外，城市諸多社會福利的排他性質也是戶籍制度改革的重要障礙，因而，戶籍制度改革需要教育、就業、社會保障等相關配套改革的推進；其基本取向是逐步剝離附加在戶籍之上的種種福利，使戶籍管理功能回歸本位。改革的深化更需要地方政府職能的變革和突破。
中國勞動力市場存在著城鄉分割、行業分割、地區分割。勞動力人口流動受阻的制度性因素除二元戶籍制度之外，還有一個重要因素是社會保障制度的城鄉分割、區域分割、社會人群分割。
中國社會保障制度的城鄉分割是指城鄉居民因身份不同而擁有不同的社會保障制度，享受不同的保障待遇。自1949年以來，中國形成了城鄉分割的二元社會保障體制：城市形成了以就業為中心的、較為完整的社會保障體系，包括城市社會養老保險制度、城市職工基本醫療保險、城市社會救助、社會福利服務體系和其他各種社會保障制度；而農村則形成了以家庭保障為主、集體保障為輔的較低層次的生活保障體系，農村社會保障制度是改革開放以來進展緩慢的領域，尤其隨著20世紀90年代農村經濟的相對滑坡，以及大量農村勞動力外出打工，建立農村社會保障體系的工作進展緩慢。無論在社會保障的項目上還是在保障的水平上，城市和農村的社會保障具有巨大的差異，中國的社會保障制度在城市和鄉村之間有一條明顯的鴻溝。
1997年7月國務院發布26號文件《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》已經過去很多年了，1998年要求整合統一制度的限期3年時間也已結束，但該《決定》所要求的「四統一」（統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑使用資金）、基本養老保險運行「七統一」（統一個人帳戶規模、記帳利率、繳費基數、繳費比例、養老金計發辦法、過渡辦法、並軌時間），都還沒有在全國實現。
中國社會保障制度的區域分割是指中國各省、市、自治區甚至縣市各自形成各區域的社會保障制度。中國各地區的自然資源、天然環境各不相同，經濟基礎也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個地區的經濟發展水平，進而也決定著一個地區的資金籌措能力。統籌層次決定動員社會保障資金的伸縮能力，從一個側面也能反映社會保障制度的完善程度。目前中國社會保險費的統籌層次很低，雖然國家也要求各地區儘快實現省級統籌，但大部分地區落實到地市級統籌，還存在不少的縣級統籌。目前中國有2000多個統籌單位把守著中國養老、醫療等主要社會保險體制，各單位之間政策不統一，從而形成了中國社會保障制度的區域分割。
從制度上來解釋，這是由於當前中國還沒有形成全國統一的社會保障制度，社會保障資金的統籌層次低，社會保險費的徵繳和發放等各項具體措施規定還是由各地區根據本地區的經濟狀況、人口結構等因素來制定。從本質上看，這是發達地區保障發達地區，不發達地區保障不發達地區，富裕地區保障富裕地區，窮困地區保障窮困地區。
中國社會保障制度的社會人群分割是指不同的社會群體由於就業與否、就業所在的部門不同而帶來的不同身份的人員享有不同的社會保障制度。
一是城鎮企業職工與機關事業單位職工這一類群體。根據人力資源和社會保障部2015年5月公布的《2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2014年末全國參加基本養老保險人數為84232萬人；全國參加城鎮職工基本養老保險人數為34124萬人，其中，參保職工25531萬人，參保離退休人員8593萬人。雖然城鎮企業職工和機關事業單位職工同屬城市居民，不同於農村居民，但是城鎮企業職工的社會保障制度與機關事業單位職工的社會保障制度也不盡相同，尤其在養老保障制度方面，如其主管單位分別是勞動與社會保障部門、人事部門；基本養老模式分別是養老保險制度、養老金制度；資金來源分別是企業與個人繳納、財政繳款；財務模式分別是社會統籌與個人帳戶相結合、現收現付；政府責任分別是財政承擔最後「兜底」職責、財政承擔所有職責；受益模式分別是待遇確定型與繳費確定型、待遇確定型等等。2015年1月國務院出臺《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位工作人員養老保險制度實行社會統籌與個人帳戶相結合的基本養老保險制度，在參加基本養老保險的基礎上，建立職業年金制度，並於2014年10月1日起實施，這標誌著機關事業單位養老保險制度改革開始向城鎮企業養老保險制度靠攏，不同的是，前者要求建立職業年金制度，而後者卻是企業自願建立的企業年金制度。
二是農村居民與城鎮居民這一類群體。中國農民社會保險的負擔方式主要有家庭養老、土地保障、集體養老、社會救濟、個人商業保險養老、最低生活保障制度和新型農村社會養老保險。2014年2月，國務院發布了《關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，決定合併新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，統一覆蓋符合條件的城鄉居民；同時，人力資源和社會保障部還完善了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，積極推進城鄉居民養老保險制度的銜接、整合與一體化發展。根據人社部《2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2014年末城鄉居民基本養老保險參保人數50107萬人，比上年末增加357萬人；其中實際領取待遇人數14313萬人。
三是農民工群體。農民工是中國城鎮化、工業化的產物，是傳統戶籍制度與自由市場制度相結合的產物，在行業選擇上有比較自由的權利，可以到異地從事非農就業，但其政治屬性仍是農民。農民工現已經在規模上成為中國產業工人的一支主力軍，農民工為中國的工業建設、城鎮化建設、基礎設施建設做出了巨大的貢獻，但由於戶籍制度、就業環境，由於一些地方政府擔心實行農民工社會保障影響招商，一些企業不願由此提高成本等原因，農民工的社會保障覆蓋面很低。近年來，東南沿海各地開始重視農民工的社會保障制度，並做了一些有益的探索。根據人社部《2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2014年末參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為5472萬人，比上年末增加577萬人。
四是徵地農民群體。徵地農民也稱之為失地農民。失地農民主要集中在沿海和發達地區。許多專家估計，如果考慮違法佔用耕地，中國失地或部分失地農民的數量可能高達4000萬至5000萬人。目前對失地農民的安置有貨幣安置、就業安置、住房安置、劃地安置、社會保障等多種形式，但主要是貨幣安置。但貨幣化安置只能解決其近憂，卻難以解決其遠慮，因為在實行貨幣化安置後，失地農民自行解決養老、醫療、失業等社會保障。因此，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面小，保障水平低。
首先，中國社會保障制度的城鄉分割阻礙人口跨城鄉間的流動。中國城鄉社會保障制度在具體保障模式上存在著明顯的差異，尤其在社會保險的差距更大。從制度上講，中國社會保障制度的城鄉分割本身的制度安排在城市和鄉村之間設置了一條明顯的鴻溝，從而構成了人口跨城鄉流動的阻礙。正是由於這種制度層面上的原因，才導致中國城鄉社會保障制度在保障水平上存在著明顯的差距。據勞動和社會保障部《勞動和社會保障事業發展年度統計公報（1998—2003年）》，1999—2003年期間，全國人均社會保障支出623元，城鎮人均社會保障支出1843元，農村人均社會保障支出14.3元，城市人均享受的社會保障費約是佔農村人均的100多倍，兩者差距大大超過了世界上任何一個國家。因此，中國社會保障制度的城鄉分割在財富再分配層面上加劇了城鄉經濟的不平等，加劇了城鄉差距，從一定程度上講，這又是促進人口跨城鄉流動的驅動因素。
其次，中國社會保障制度的區域分割阻礙人口跨區域間的流動。從制度上講，中國社會保障制度的區域分割本身的制度安排就導致中國勞動力市場的分割，阻礙人口跨區域間的流動。例如，「地方統籌、地方管理」的基本養老保險制度下的區域分割現狀，不僅使各區域基本養老保險制度獨立運行、互不銜接，為區域之間的制度銜接整合設置了諸多障礙，使勞動者跨區域變換工作單位時難以接轉養老保險繳費關係，使個人帳戶的跨區域轉移成為一個難以操作的難點。中國社會保障制度的區域分割導致各區域的負擔不公平，加劇了地區差距，從一定程度上講，這又是促進人口跨區域流動的驅動因素，當然各區域經濟發展水平不同是主要驅動因素。
最後，中國社會保障制度的社會人群分割阻礙人口跨職業間的流動。從制度上講，由於不同社會人群擁有不同的社會保障制度，管理部門太多，政策差異太大，影響部分人員參加社會保障的積極性，影響了勞動力的跨職業的自由流動，因此，中國社會保障制度的社會人群分割本身的制度安排就阻礙了人口的跨職業間的流動。中國社會保障制度的社會人群分割，擴大了中國區域間的社會保障水平差距，使各區域之間的政府、企業、個人的負擔極不公平，加劇了社會人群之間的貧富差距。降低中國目前超過國際公認警戒線的基尼係數，縮小貧富差距，建立和諧社會，建立全國統一的勞動力市場，也勢必要打破這種社會人群分割的制度因素。
一是打破中國社會保障制度的城鄉分割和社會人群分割，建立廣覆蓋的社會保障制度。根據社會保險大數法則，參加保險的人數越多，覆蓋面越大，互濟功能就越大，抗禦風險的能力就越強。中國是一個人口大國，為了更好地發揮社會互濟功能，就必須建立廣覆蓋的社會保障制度，在實行全國統籌的基礎上，覆蓋社會的所有勞動者，包括城鄉和不同人群眾的勞動者；每一個勞動者都應該享受包括養老、醫療、生育、失業和工傷等在內的各項基本保險；而且除以就業人口為保障對象的社會保險外，再比如最低生活保障制度，也應覆蓋全社會所有成員。二是打破中國社會保障制度的區域分割，建立基本保障全國統籌的社會保障制度。提高統籌互濟水平，社會保障制度實行全國統籌的前提和基礎是社會保障資金在全國的統收統支。要實現基礎養老等保障的統收統支，應該建立一個強制性的、主要靠稅收維持的再分配系統。
作為社會保障制度改革的一項核心內容，養老保險制度的進一步深化改革尤為重要緊迫。一是中國養老保險制度的公平性問題，其主要表現是機關事業單位、城鎮企業、城鄉居民之間的養老保險待遇差別巨大，而其主要原因在於中國養老保險的統籌層次低，主要是市縣級地區統籌或省級統籌，還沒有實現基本養老保險的全國統籌，因此以降低社會保險繳費率為改革的突破口以加快推進基礎養老金全國統籌，以基礎養老金全國統籌促進養老保險公平發展，同時在過渡期內，實行中央與地方責任的分擔，「中央保基數，地方補差額」；對「已退休人員」和「老人」實行「老辦法」；對「中人」實行「新辦法」，全國統籌前的部分社會統籌繳費計入個人帳戶；對「新人」實行「新辦法」，對新人完全實行全國統籌後的養老金體制，由他們所在企業向全國統籌的國民養老金繳納相當於工資12%的基礎養老金繳費，並在退休後從國民養老金獲得平均替代率為40%的養老金。他們可以在不同地區和不同職業之間自由流動而不必由於這些空間流動或社會流動而失去自己在社會統籌養老金中的權益。他們個人還須繳納個人帳戶養老金，但是他們有更多的選擇權，他們還可自願參加企業年金或職業年金等第三支柱養老金並享受相應的稅收優惠。二是中國養老保險制度的效率性問題，其主要表現為養老保險個人帳戶空帳問題和保值增值問題。儘管養老金的絕對金額連年上漲，但退休後的相對收入水平卻在下降，養老金工資的替代率連年下滑。其中主要原因在於養老金的投資運營和保值增值問題，由於受到投資渠道的限制，養老金的收益情況確實不理想。隨著人口老齡化加劇，如果養老金投資運營繼續缺位，將對社保制度帶來極大的財務不可持續風險。因此，作為長期積累資金，個人帳戶基金必須要保值增值，拓寬個人帳戶投資渠道，加強個人帳戶養老基金投資運營監管，提高個人帳戶投資回報率，確保養老保險體系的可持續性發展。三是中國養老保險制度的可持續性問題，其主要表現為養老保險的隱性債務問題。而新中國建國初期國家實行低工資高積累的分配政策積累了數額龐大的國有資產，國有資本的部分積累來源於其對養老基金的歷史欠帳。因此，建議今後逐步擴大國企分紅的覆蓋面，逐步提高國企分紅的比例，逐步提高國企分紅用於民生的比例，逐步提高國企分紅用於養老基金的比例。（作者：肖嚴華，上海社會科學院經濟研究所副研究員）