1.社會治理理念提出的背景與目標
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》進一步認為，加強和創新社會治理是加強和改善黨的領導，實現「十三五」規劃提供堅強保證的重要抓手。
對於「社會治理」這一概念的運用，在認識上是經歷了一個過程的——黨的十八屆三中全會之前，我們主要使用的概念是「社會管理」，自十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》起，我們黨開始用「社會治理」這一概念來替換「社會管理」。社會管理變為社會治理並非簡單的「一字之變」，它反映了在治理主體、治理方式、治理範圍、治理重點等方面的明顯不同，是對改革開放和社會主義現代化建設新時期我們黨處理社會問題、解決社會矛盾所取得經驗的深刻總結，集中反映了以習近平同志為總書記的黨中央在我國社會建設方面取得的重要理論與實踐成果。
創新社會治理已經成為創新政府行為的一項十分重要的工作。2004年9月召開的黨的十六屆四中全會，首次提出要「建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。」2007年黨的十七大報告提出：「要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。」2010年，全國確定35個社會管理創新綜合試點，並制定了《全國社會管理創新綜合試點指導意見》。2012年11月，黨的十八大提出要「在改善民生和創新管理中加強社會建設」。2013年11月十八屆三中全會決定要求「創新社會治理體制」，並從改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面提出了原則性要求。2014年10月十八屆四中全會提出要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。 2015年11月召開的十八屆五中全會提出要加強和創新社會治理。建設平安中國，完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。「加強」「完善」「創新」社會治理越來越強化，理論研究越來越深入，治理思路越來越清晰，社會治理的內涵、外延、重點越來越明確，為實現社會治理的科學化打下了良好的基礎。
首先，加強和創新社會治理，必須牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的這個總要求。三個「最大限度」的總要求體現了兩層含義：一是要激發社會活力，二是要通過增加和諧因素和減少不和諧因素實現社會的安定有序。黨的十八屆三中全會指出，要「加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。」這是我們努力建立科學有效的社會治理體制機制的目標所在，是加強和創新社會治理的總任務總要求，是推進國家治理體系現代化的一個十分重要的內容。
其次，活力與秩序、發展與穩定，二者是辯證統一的關係，不可偏廢。在發展中保持穩定和穩定中保持發展的對立統一思想，應當成為我們創新社會治理、深化社會體制改革的一個基本原則。當前，我國加強和創新社會治理的一個主要問題，是沒有正確處理好激發社會活力與維護社會穩定的關係。當我們需要對穩定與發展進行取捨時，往往是重前者，輕後者，即關注穩定和秩序有餘，關注活力與發展不夠。因此，必須深刻認識到，維護社會穩定只是社會治理的一個方面，構建充滿活力、安定有序的社會才是社會治理的真正目的，兩者必須協同推進。簡而言之，社會治理的目標就是要實現穩定與活力之間的動態平衡。
2.當前我國社會治理領域面臨的問題與挑戰
中國經濟進入「新常態」，面臨著增長速度進入換擋期、結構調整進入陣痛期、前期刺激政策進入消化期。因而社會建設領域遇到的問題也會更多更複雜，維護社會的長治久安，加強和創新社會治理顯得十分緊迫和重要。
（一）社會問題多發頻發突發。每年一些地方出現的群體性事件是這一問題的集中體現，迫切要求創新社會治理。這一問題主要集中在人員待遇、土地徵用、工資福利、房屋拆遷、涉法涉訴等利益領域內。歸納起來主要有四類：一是反映分配關係的低收入群體和中高收入群體之間的矛盾，二是反映城鄉關係的農民與市民之間的矛盾，三是反映勞動關係的僱工與僱主之間的矛盾，四是反映黨群幹群關係的治理者與被治理者之間的矛盾。這四個方面在本質上是有聯繫的，共同預示著社會轉型期的問題多發、矛盾增加、風險積累。因此，關注社會安全，防範和化解社會風險，創新社會治理，建立新的社會運行秩序，已經成為轉型社會的重要議題。換而言之，是社會問題多發頻發倒逼社會治理創新。
（二）不斷增強的社會流動，在促進「單位人」向「社會人」「社區人」轉變的同時，對社會治理的重心提出了新要求。據有關統計，在城市就業總人口中，過去「單位人」佔95%以上，現在這個比例已經降到30%左右。2010-2015年，中國流動人口數量持續保持2億人以上，大量「單位人」已經向「社會人」轉變。社會流動的規模已經越來越大，跨地區的流動已經成為一種常態，社會成員從單位人到社會人、社區人的大轉變給社會治理帶來了很多新問題新難題，傳統社會治理模式和方法受到嚴重挑戰。
（三）社會階層結構的深刻變動。市場化取向的改革所催生的市場多元主體，在改變單一的所有制結構的同時，如何協調不同階層、不同利益群體的訴求，對社會治理提出了新要求。我們認為，當前推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要工作，就是對我國各階層的利益關係及其發展變化的趨勢作深入的調查研究。據此對原有的體制進行改革，儘早制訂出新政策、新措施，統籌協調好社會各階層的利益關係，逐步建立起適應社會主義市場經濟體制的利益分配體制機制。通過全面深化改革，努力協調好社會各階層之間的利益關係，構建一個人人享有改革「獲得感」的社會。
（四）傳統體制的慣性影響。突出地表現為一是觀念滯後、「本末」顛倒，社會治理的價值取向錯位。有些部門在履行社會治理職能時，其價值取向不是從「公民本位」「社會本位」「權益本位」的理念出發，而是從「官本位」「政府本位」出發，嚴重影響了政府社會治理職能的發揮。二是注重經濟增長，輕視社會發展。以GDP論英雄，導致社會發展與經濟發展很不協調，社會發展滯後於經濟發展至少十年以上。三是黨政不分，政社不分。改革開放前，我們在實踐中扭曲了馬克思主義國家觀，照搬照抄蘇聯模式，形成了「社會治理國家化」的治理體制，導致了政黨、國家和社會一體化的格局，導致黨對社會事務的治理太過集中又事無巨細。四是政府職能轉變不到位。應當承認，多年來政府改革取得了很大成績，政府職能有了很大轉變，服務意識有了很大增強，服務型政府建設正在繼續向前推進，但是需要改革的方面仍然很多。五是社會組織發育不夠，發揮作用的空間有待提升。截至2016年一季度，全國有業務主管部門並經過民政部門登記的社會組織有66.48萬個，其中社會團體32.9萬個，民辦非企業單位33.1萬個，基金會4841個。社會組織在社會治理和公共服務中初步發揮了重要作用，但從整體上看，發育還不夠成熟，主要表現在四個方面：第一，行政色彩濃厚，自主性不高。從我國現有的社會組織看，在社會上較有影響的社會組織，絕大多數是官辦、官管，或者是官辦程度較高。第二，組成結構不合理，功能發揮有待提高。當前我國社會組織發展很不平衡，互益性組織尤其是互益性經濟類組織，如行業協會、商會等發展較快，而公益性社會組織，如基金會、民辦非企業單位發展相對較慢。第三，社會組織法律法規體系不健全，目前還沒有一部《社會組織法》來規範和保護社會組織的活動。第四，認識不到位，對社會組織功能認識不足。
3.創新社會治理的基本思路和解決辦法
創新社會治理的基本思路應當是：必須著眼於維護最廣大人民根本利益，充分發揮多元主體在社會治理中的主導、協同、自治、自律、互律作用，整合社會治理資源，形成多元治理結構；要把德治和法治有機結合起來，讓法治在規範社會中起到越來越重要的作用；要讓各種有利於社會穩定、和諧社會生長的力量競相迸發，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序，國家安全和諧。
為此，要在路徑選擇和重點把握上解決好三個基本問題。
（一）社會治理治什麼：「兩平一調」
社會治理主要是黨委政府和各種社會組織為促進社會系統協調運轉，以法律、行政、道德等手段，對社會成員的行為進行規範，對社會公共事務進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。這樣做的目的，是滿足廣大社會成員的社會性需要，解決社會問題，化解社會風險，實現社會的安定有序和充滿活力。筆者對十多年來中央有關社會管理、社會治理的文獻和學術界的觀點作了一個系統的梳理，認為社會治理的內容可以歸納為三個方面，簡稱「兩平一調」，包括：一是社會治理的平臺建設，包括建立社會治理新格局新體制，建立和完善社會組織與社區平臺。二是平安建設，涵蓋社會治安、應急機制、國家安全建設等領域。三是協調好三個關係，即主導與主體、維穩與維權、法治與德治的關係。
根據大量的調研觀察，目前在各地的實際工作中，日常的社會治理主要是兩個方面，一是平安建設，二是保底工作。前者主要是政法委、公檢法和信訪部門在做；後者則主要由民政、社保等部門負責。作為相對獨立的社會治理體系，應該有更豐富的內涵，包括前面講的三個大的方面，具體內容可以隨情況的變化增加或減少，但大的框架應當相對固定。
（二）社會治理誰來治：多元主體治理
近代以來，國外理論界對治理主體的認識經歷了三個階段。第一階段是二戰後，受凱恩斯主義和福利國家思潮的影響，公共行政理論佔據了主流，政府對社會政策等一系列事務大包大攬。第二階段是20世紀80年代後，以借鑑企業治理經驗為特徵的新公共治理理論大行其道。美國學者蓋布勒和奧斯本在《重塑政府》一書中提出，政府的職能是掌舵，而不是划槳，即許多政府職責可以通過合同外包出去。第三階段是21世紀初，新公共服務理論興起，該理論的代表作——登哈特的《新公共服務》一書中提出，政府的職責是服務，而不是掌舵，政府要儘量滿足公民個性化的需求，而不是替民做主。以上這些觀點對我們理解中國特色社會治理新格局新體制具有啟發意義。
黨的十八大報告提出，要「加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制」，這一表述十分清楚地表明了治理的主體是多元主體，與傳統的高度集權的社會治理體制的最大差別是強調社會協同、公眾參與和法制建設，這一點的落實將極大地改變國家與社會的關係，向著「小政府、大社會」邁出實質性的步伐。黨委要「抓大」，主要是「抬頭看路」，做好社會治理的價值理念、戰略規劃以及制度建設等頂層設計。政府負責，主要是做「服務」，要按照轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能的要求，健全政府職責體系，強化社會治理職能，努力建設服務型政府，提供更多更好的公共服務，滿足公民多元化的需求。社會協同，重點是發揮好工青婦等群眾組織、基層群眾性自治組織、社會組織等的協同作用，形成黨委政府與社會力量互聯、互補、互動的社會治理和公共服務網絡。與政府相比，社會組織具有社會網絡和社會資本的天然優勢，它可以將觸角延伸到老百姓日常生活中，深入了解公民的個體訴求。公眾參與，主要是「自治」，沒有社會的自治，就不會有社會的善治。要廣泛動員組織群眾依法理性有序參與社會治理和公共服務，實現自我治理、自我服務、自我教育、自我發展。社會治理是全社會共同參與的治理，一定要調動每個公民的積極性，形成社會治理人人參與、和諧社會人人共享的良好局面。法治保障，主要是講手段，依法治國是我們的總要求，社會治理作為整個社會系統的一部分，同樣需要法治這一根本性的保障手段。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，從強調法治作用的角度，為規範、提升社會治理水平起到了巨大的促進作用。
（三）社會治理怎麼治：確立正確價值導向，多管齊下
1.創新社會治理理念，重點解決治理為了誰的問題。一要牢固樹立以人為本的觀念。社會治理說到底是對人的治理和服務，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。二要牢固樹立服務優先的觀念。鄧小平同志曾指出，「領導就是服務」。今天我們創新社會治理理念，尤其要牢記小平同志這句教誨。三要牢固樹立法治理念。黨的十八大報告提出要加快形成社會治理體制時，特別加上了「法治保障」這一條，說明了社會治理必須要依法治理，既要合情合理，又要合法。
2.強化政府在社會治理中的主導作用和服務功能，解決過度治理與治理空白的問題。所謂過度治理，就是對同一問題，眾多的社會治理主體都要去進行治理、體現自己的權威，結果是多頭治理、爭利越位、交叉錯位，被治理對象越治理越死，而當真正需要解決問題時，各治理主體又職責不清、扯皮推諉、互相內耗，有治理之名而沒有治理之實。老百姓常常說「九個大蓋帽管著一個破草帽」「九龍治水而水患不已」，講的就是這個道理。所謂治理空白就是該管的無人管、管不了，出現了盲點。政府要全心全意地提供公共服務，真正向服務型政府轉變。
3.建好社會組織平臺，積極培育和發展社會組織，解決社會治理無資源的問題。當前，我國不少社會組織面臨著資金短缺的困難，在這方面可採取的措施，一是政府委託經營，即政府變過去所有權與經營權合一為所有權與經營權分離，將國有的福利設施委託給民間經營者。上海浦東一些社會組織的成功運作，實際上就是政府委託經營的樣板。二是政府購買服務。「十三五」規劃指出：創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。三是政府補貼服務。這方面的思路主要是國家財政直接撥款給社會組織，幫助社會組織實現其功能的有效發揮。
4.建好社區平臺，健全新型社區治理和服務體制，進一步加強和完善基層社會治理和服務體系。黨的十八大報告對城鄉社區建設提出了新要求，就是要建立以社區黨組織領導為核心、居民自治為基礎、居民廣泛參與、各類社區組織互動合作的新型社區治理體制，切實提高社區治理水平。治理有序、服務完善、文明祥和，是對社區建設的總體要求。站在社區看社區，社區姓社名區，要使社區建設社會化；跳出社區看社區，社區姓區名社，要注意社區建設的整體性，發揮政府的統籌作用，一些社區無法解決的問題必須由政府來協調解決。
5.廣泛動員吸引民眾參與。加強和創新社會治理必須廣泛動員和組織公民依法理性有序參與社會治理，引導公民認識自己在享有權利的同時所應承擔的責任和義務，把權利、責任與義務統一起來。
加強和創新社會治理，根本的就是要建立以社會為本位、居民需求為導向的服務新理念，要創造活力與穩定之間的新平衡，要構建政府與社會合作共治的新關係。當前的主要任務就是要在創新社會治理體制的新要求下，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。
（謝志強，作者系中共中央黨校教授）