江蘇高郵交通運輸局盧德明整理
案例94：湖南省澧縣人民法院（2014）澧行初字第9號《甘某某訴被告澧縣縣鄉公路管理處道路交通行政強制措施案（對違章建築嚴格依照國家法律、法規所規定的程序，認真進行了勘驗和調查，程序合法）》
原告甘某某，男，漢族，湖南省澧縣人，個體工商戶，住澧縣澧澹鄉XX。
委託代理人楊某某，男，漢族，代理權限為特別授權。
委託代理人張業先，湖南澧州律師事務所律師，代理權限為特別授權。
被告澧縣縣鄉公路管理處，住所地澧縣澧陽鎮州后街*號。
法定代表人楊宇光，主任。
委託代理人劉某，澧縣縣鄉公路管理處工作人員，代理權限為特別授權。
委託代理人湯和平，湖南中鋒律師事務所律師，代理權限為一般授權。
原告甘某某訴澧縣縣鄉公路管理處道路交通行政強制措施一案，於2014年7月5日向本院提起行政訴訟。本院受理後，依法組成合議庭，於同年8月14日公開開庭進行了審理。原告甘某某及委託代理人楊某某、張業先，被告委託代理人劉傑、湯和平到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
2014年7月5日，被告澧縣縣鄉公路管理處作出了澧路政措施決定（2014）1號限期拆除違法建築決定書，認定原告甘某某在羊古一組的主體樓房前、臨公路X058的附屬屋在公路建築控制區內，違反了《中華人民共和國公路法》第五十六條第一款的禁止性規定，依照《中華人民共和國公路法》第八十一條、第八十二條之規定，限原告甘某某於2014年7月8日前自行拆除違法建築。
被告澧縣縣鄉公路管理處在法定期限內，向本院提交了如下證據和法律依據。
（一）主體資格及行政管理職權方面的證據。
1、《中華人民共和國公路法》；
2、澧編發（2013）8號文件；
3、澧縣縣鄉公路管理處組織機構代碼。
以上3份證據，欲證明被告澧縣縣鄉公路管理處具有行政管理方面的職能。
（二）被訴具體行政行為程序合法性的證據。
1、關於對甘某某違法建築的舉報；
立案審批表；
案件處理意見書；
重大案件集體討論紀錄；
限期拆除違法建築決定書；
文書送達回證；
文書送達現場照片2份；
實施行政強制保證申請書；
2014年6月13日，告知甘某某有陳述申辯權利的筆錄。
以上九份證據，欲證明被告澧縣縣鄉公路管理處具體行政行為程序合法。
（三）被訴具體行政行為認定事實的證據。
1、對甘某某詢問筆錄；
現場勘查圖（現場照片）；
黃維長詢問筆錄；
對戴世松詢問筆錄；
對甘正元詢問筆錄；
對徐述松詢問筆錄；
對甘運健詢問筆錄；
對龔道春詢問筆錄；
對龔元剛詢問筆錄；
對廖惠珍詢問筆錄；
勘驗筆錄；
現場勘驗圖；
現場照片3份；
羊多線行政等級變更說明，變更電子檔2份，地圖。
以上14份證據欲證明被告具體行政行為認定事實清楚。
被訴具體行政行為所適用的法律法規、規章及規範性文件。
1、《中華人民共和國公路法》；
2、中華人民共和國國務院頒布的《公路安全保護條例》；
3、《中華人民共和國公路管理條例》；
4、《中華人民共和國行政強制法》。
以上四部法律，欲證明被告具體行政行為適用法律正確。
原告甘某某訴稱：一、附屬房於1984年修建，並依法取得建設用地使用證。二、《中華人民共和國公路法》頒布於1997年7月3日，實施於2004年8月28日，原告修建房屋的行為在《中華人民共和國公路法》實施前。因此，澧縣縣鄉公路管理處的決定書核查認定事實和適用法律都是不成立的，故請求人民法院依法撤銷澧路政措施決定（2014）第1號限期拆除違法建築決定書。
原告為支持自己的主張，向本院提交了如下證據：
澧路政措施決定（2014）1號限期拆除違法建築決定書；
集體土地建設用地使用證；
房屋照片；
證人證言12份；
催告書和行政強制執行決定書。
以上五份證據欲證明原告附屬屋合法存在。
被告澧縣縣鄉公路管理處答辯：一、甘某某違法事實證據確鑿，根據現場勘驗及調查取證，足以認定原告的附屬房屋系1993年以後重建的；二、限期拆除決定書程序合法；三、限期拆除決定書適用法律正確，原告的附屬房屋自1993年後建成以來，違反了《中華人民共和國公路管理條例》和《中華人民共和國公路法》有關公路兩側禁止修建建築物的規定，根據從舊兼從輕的的法律適用原則，適用公路法並無不當。綜上所述，請求人民法院依法駁回原告甘某某的訴訟請求。
經庭審質證，原告對被告的（一）、（二）、（四）組證據及（三）組證據中的1、2、11、12、13沒有異議，以上證據來源合法，內容客觀真實，與本案具有關聯，本院予以確認。原告對被告（三）組證據中的3、4、5、6、7、8、9、10提出異議，認為該8份證人證言的調查人員不是被告單位的工作人員，而是交通運輸局的工作人員，執法人員不符合法律規定，同時認為證人應當出庭作證，且證人所證明的內容不真實。
本院認為，被告澧縣縣鄉公路管理處是澧縣交通運輸局下屬的具有行政職能的事業單位，交通運輸行政執法人員均由國家交通部統一頒發執法證件，上述8份證人證言的調查人員具備執法取證資格，該8份證據來源合法。另上述8份證人證言與原告方的證人證言關於附屬房屋於1993年後進行過翻建的內容大體一致，故對該8份證人證言本院依法予以採信。
被告對原告提交的證據1、2、3沒有異議，本院依法予以採信。對證據4、5，被告以原告逾期提交為由不予質證，本院認為證據應在規定的期限內提出，逾期舉證的，根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》，應視為放棄舉證權利，故原告提交的證據4、5本院不予採信。
在舉證期限內，原告向本院書面申請證人出庭作證，本院依法準許，並通知證人到庭作證，證人甘正井、肖宏桂、甘運莊作證稱，原告的附屬屋最初是1984年下半年修的，證人肖宏桂還證實附屬屋在主體房屋建成以後，曾經局部改建過，被告對三證人出庭作證的證據沒有異議，本院依法予以採信。
根據當事人舉證、質證和本院認證及庭審查明的情況，本院確認如下案件事實：
1984年下半年，原告甘某某在原澧縣澧澹鄉羊古一組羊多線以北修建了平房一棟，並在平房前西邊修了一附屬屋。1991年澧縣人民政府為原告甘某某頒發了澧集建（91）字第162349號集體土地建設用地使用證（未註明具體時間），批准用地面積233平方米，其中建築面積155平方米，並劃定了四至界限。1993年，原告甘某某在批准用地範圍內將原平房翻建成三間三層樓房，並隨後將附屬屋進行改建。改建的附屬屋距門前公路最近處5.4米，最遠處6.3米。原告甘某某門前公路羊多線（羊湖口——多安橋）原為省道1852線，1996年變更為鄉道Y064，2011年該線變更為縣道X058。2014年5月26日，澧縣人民政府澧浦街道辦事處向被告舉報，稱原告甘某某的附屬屋嚴重侵害路產路權，請求調查處理。被告於同年5月30日立案，隨即進行了調查、勘驗。同年6月13日告知了原告享有陳述申辯的權利。2014年7月5日，被告作出了澧路政措施決定（2014）1號限期拆除違法建築決定書，當日送達給原告甘某某，原告甘某某不服，直接向本院提起行政訴訟。
另查明，甘某某的附屬房屋已經在2014年7月9日被拆除。
本院認為：澧縣縣鄉公路管理處是法定的路政管理部門，對路產路權及交通安全具有管理和查處的行政職權。
甘某某的附屬屋是否屬於違法建築是本案爭議的焦點，所以確定該附屬屋修建時間及如何適用法律法規是本案的關鍵。該案訴爭之附屬屋前身修建於1984年，1991年甘某某取得集體土地使用證，1993年甘某某對原主體房屋進行重建，之後，甘某某對附屬房屋進行了改建。上述事實有被告所提交的證人證言證實，原告甘某某也在2014年6月13日的詢問筆錄當中予以了陳述，原告甘某某申請出庭作證的證人肖宏桂亦當庭證實該附屬屋在1993年以後、約6年以前進行過改建，另外，從雙方當事人質證時均無異議的附屬物照片來分析判斷，本院亦確認該訴爭房屋不是1984年的原始老房，綜上，該訴爭房屋應當確定為1993年之後進行了改建。
原告甘某某改建附屬房屋時，其屋前公路為省道1852線，按當時實施的《公路管理條例》之規定「在公路兩側修建永久性工程設施，其建築物邊緣與公路邊溝外緣的間距為國道不少於二十米、省道不少於十五米，縣道不少於十米，鄉道不少於五米」，原告甘某某的附屬屋建設在控制區內，屬於違法建築。2014年7月，被告縣鄉公路管理處作出澧路政措施決定（2014）1號限期拆除違法的決定書時，該公路已經變更為縣道X058，根據《公路法》第五十六條「禁止在公路兩側的建築控制區內修建建築屋和地面構築物」、《公路安全保護條例》第十條「……公路建築控制區的範圍，從公路用地外緣起向外的距離標準為：（一）國道不少於20米；（二）省道不少於15米；（三）縣道不少於10米；（四）鄉道不少於5米」的規定本案訴爭之附屬屋仍屬於違法建築。《公路管理條例》於1988年1月1日起施行，《公路法》於1998年1月1日起施行，2011年3月7日，國務院頒布《公路安全保護條例》，於同年7月1日起施行，並宣布廢止《公路管理條例》，縱觀以上法律法規之變遷，可知《公路安全保護條例》是《公路管理條例》的延續，《公路法》是《公路管理條例》的上位法，《公路法》的立法原意、以及對違法行為的查處與《公路管理條例》並無衝突，且《公路法》、《公路安全保護條例》規定對此類違法行為是可以處以罰款，而《公路管理條例》是應當並處罰款，可見，相較《公路管理條例》，《公路法》和《公路安全保護條例》的規定對違法當事人而言是有利的。因此，無論是按照上位法優先及從舊兼從輕的法律適用原則，還是因原告違法行為持續存在而適用現行法律法規，本案均應適用《公路法》和《公路安全保護條例》，雖然被告漏引了《公路安全保護條例》，但整體上對案件並無影響，故被告在法律適用上是正確的。
原告甘某某於1991年取得集體土地建設用地使用證，但持有土地建設使用證僅代表當事人取得了用地權利，進行房屋建設還必須符合其他相關法律的規定，本案中原告對附屬屋進行改建時，違反了當時的《公路管理條例》，且現在仍然不符合《公路安全保護條例》的規定，故原告甘某某以取得土地使用證的房屋不應定性為違章建築理由不充分，本院不予支持。
澧縣縣鄉公路管理處在辦理本案中，嚴格依照國家法律、法規所規定的程序，認真進行了勘驗和調查，並依法告知原告甘某某的陳述和申辯的權利，故其作出的具體行政行為程序合法。
綜上，澧縣縣鄉公路管理處作出的澧路政措施決定（2014）1號限期拆除違法建築決定的具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。據此，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決如下：
維持澧縣縣鄉公路管理處作出的澧路政措施決定（2014）1號限期拆除違法建築決定。
本案案件受理費50元，由甘某某交納。
如不服本判決，可自判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，並按對方當事人的人數提出副本，上訴於湖南省常德市中級人民法院。
【思考與啟發】
一、根據《立法法》相關規定，法律適用主要有 以下四大原則：
⑴ 上位法優於下位法。《立法法》第79條規定，法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高於地方性法規、規章。第80條規定，地方性法規的效力高於本級和下級地方
政府規章。省、自治區人民政府制定的規章的效力高於本行政區域內較大的市人民政府制定的規章。
⑵ 特殊法優於普通法。《立法法》第83條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。
⑶ 新法優於舊法。《立法法》第83條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
⑷ 一般不溯及既往。《立法法》第84條規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。
二、本案無論是按照上位法優先及從舊兼從輕的法律適用原則，還是因原告違法行為持續存在而適用現行法律法規，均應適用《公路法》和《公路安全保護條例》。
ID: A319925
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