朝設置節度使是出於鞏固國防，防禦侵擾的需要，所以最初只置於周邊地區，內地則不置。由於節度使擁有大量軍隊，內地兵力相對寡弱，形成「外重內輕」的軍事布局。
安史之亂，朝廷一時無兵可御，遂使國家破敗，人民塗炭。安史之亂平定後，地方勢力增強，朝廷控制力削弱，內地藩鎮林立，軍閥割據。如何處理藩鎮問題，成為唐廷後期的主要難題。
一、唐代節度使的設立
自唐太宗平定突厥後，唐朝邊境一度無大的侵擾威脅。高宗中期以來，局勢有所變化，西部及西南部受吐蕃嚴重威脅，北部又重受突厥威脅，東北部的契丹、奚、室韋、靺鞨等少數族政權也經常襲擾邊境。隨著唐朝疆土的擴大，邊防線也越來越長，尤其是自關隴到西域一線，一旦發生戰事，唐廷長途調兵運糧，困難很大。
為了彌補這種不足，劃分若干軍事區域，增加邊防駐軍，延長屯戍時間，勢在必行。軍隊長期屯駐，其長官亦得久任，節度使就是在這種歷史背景下產生的。
唐朝地方行政實行州縣（或郡縣）兩級制。在其初年，凡重要州鎮，分置大總管或總管，主管軍事。武德七年（624 年)，改大總管為大都督，總管為都督，設大都督府、都督府，總管數州或數十州軍事。「永徽已後，除都督帶使持節，即是節度使；不帶節者，不是節度使」。即是說從唐高宗時起，已有類似節度使之官，並逐漸形成節度使這一名稱。
正式以節度使名官則是後來的事。儀鳳二年（677 年)，唐高宗命劉仁軌為洮河（今青海樂都）鎮守使，率大軍屯駐，以御吐蕃。在此之前，凡有戰事，徵集軍隊，臨時命將，戰後，兵歸諸衛，將則還朝，不長期屯駐某一地區。唐朝從劉仁軌起，開始了大將握重兵長期屯駐邊地之先例。
唐睿宗景雲元年（710年），以幽州（治今北京西南）鎮守經略節度大使薛訥為左武衛大將軍兼幽州都督。景雲二年，又以賀拔延嗣為涼州（治今甘肅武威）都督、充河西節度使，節度使之名至此正式確立。
唐玄宗開元以後，西、北部沿邊重要軍事要地，幾乎都陸續設置了節度使。節度使往往還兼任其所轄地區的經略、支度、營田、轉運、監牧諸使。開元二十年（732年），幽州節度使開始兼領河北採訪處置使。於是,節度使的權力日重,轄區內的民政、財權、司法、監察等各種事務，也逐漸由節度使掌管。節度使凌駕於州郡之上，唐朝的地方行政區劃實際上已由兩級制變成三級制了。
天寶元年（742年)，唐朝沿邊共設置了 10 個經略、節度使，列表如下：
二、「外重內輕」軍事布局的形成
唐初，分關中（指函谷關以西，秦嶺以北，隴關以東的今陝西關中盆地）為12道，每道為一軍，共12軍，軍有將、副各一人，分統諸車騎府、驃騎府，督率 20 萬府兵且耕且戰。貞觀十年（636 年)，分天下為10 道，按照「居重馭輕」的原則部署軍事力量，所謂「舉關中之眾，以臨四方」。這種內重外輕的局勢對唐前期的鞏固和加強朝廷集權，起到了有利的作用。
自從府兵制破壞以後，京師宿衛不得不靠招募而來的彍騎充任，開元中張說曾募到 12 萬人，此後，逐年減少，到天寶元年（742年），只有6萬人左右。在關中兵力日益衰弱的同時，唐朝邊防兵力卻不斷增強，使當時的軍事布局發生了很大的變化。
唐玄宗在經過開元初年的勵精圖治後，至開元中期國力有所增強，「明皇蔽於吞滅四夷,欲求一切之功」。窮兵黷武的思想大大地膨脹起來，為了擴充疆土，耀武異域，便不斷加強邊防兵力。在天寶元年，沿邊 10 個節度使、經略使共計統兵 49 萬，馬 8 萬匹，和關中兵力形成鮮明對照。
沿邊節度使在開始設置時，也只是「專膺一面之寄」，沒有兼統數道的。唐玄宗一味貪求邊功，為了取得更大的戰果，開始增加節帥所統兵力。開元二十九年（741 年)，蓋嘉運任河西、隴右節度使，兵力達 14.8 萬人；牛仙客為朔方、河東節度使，兩鎮合兵達 11.97 萬人；天寶五載（746 年)，王忠嗣以河西、隴右節度使，兼知朔方、河東節度事，四鎮合兵達 26.77 萬人之多，史稱忠嗣「杖四節，控制萬裡，天下勁兵重鎮，皆在掌握」。
天寶十載，安祿山兼任範陽、平盧、河東節度使，三鎮合兵為 18. 39 萬人，佔唐邊兵總數 49 萬人的五分之二左右。
唐玄宗還改變了建唐以來邊帥不久任的制度，常常十數年不易其人。如朔方節度使王晙，自先天元年（712 年）至開元九年（721年)，前後居鎮10年；隴右節度使郭知運，自開元二年（714年）至開元九年，前後居鎮 8 年；幽州節度使張守珪，自開元二十年（732年）至開元二十八年，前後居鎮8年；平盧節度使安祿山，自天寶元年（742年）任節度使，至天寶十四載，前後達 14年之久。由於節帥久任一方，戍卒又變為長徵健兒，長期歸節帥統率，其權力自然日益膨脹起來。
唐朝腹心地區不僅兵力數量少，而且戰鬥力很弱，京師所募彍騎,「皆市井負販、無賴子弟,未嘗習兵」。朝廷平時不重視對他們的軍事訓練，後來遇到戰事，自然一觸即潰。內地其他地區，由於承平日久,也都兵備鬆弛,「百姓累世不識兵革」,有些州縣基本無可用之兵。唐玄宗後期的這種軍事布局，本身就潛伏著很大的危機。