全國人民代表大會常務委員會：
為了更好地推進我國義務教育的發展，全國人大常委會決定在今年9月至11月對義務教育法的實施情況進行檢查。張德江委員長對義務教育法執法檢查專門做出批示，指出「義務教育是提高全民族素質的基礎性工程。檢驗義務教育法的實施效果，關鍵看人民群眾關心的熱點問題是否解決，群眾是否滿意」。根據法律要求和當前義務教育發展的新形勢、新任務，這次執法檢查確立了四個重點：義務教育經費保障、管理及使用情況；農村教師隊伍建設情況；促進義務教育均衡發展情況；貫徹教育方針、實施素質教育，提高教育質量情況。
今年上半年，全國人大教科文衛委員會赴浙江、江西、四川、陝西，就開展義務教育法執法檢查進行工作調研。9月，檢查組召開第一次全體會議，聽取了教育部、發改委、財政部、人力資源和社會保障部、審計署關於貫徹實施義務教育法情況的匯報，國家民委、公安部、中編辦作了書面匯報。隨後，由嚴雋琪、艾力更 依明巴海、陳竺副委員長和我帶隊，教科文衛委員會主任委員、副主任委員任組長，分別到山西、吉林、河南、廣東、重慶、雲南、青海、新疆8省（自治區、直轄市）進行檢查。各檢查組聽取了省、市、縣政府及有關部門的匯報，召開24次校長、教師座談會，實地考察63所不同類型的義務教育階段學校。同時委託19個省（自治區、直轄市）人大常委會對本行政區域內義務教育法的實施情況進行檢查。
現在，我代表檢查組，將這次執法檢查的主要情況報告如下。
一、各級政府實施義務教育法的新進展和新成效
義務教育是民族振興、社會進步的重要基石，是提高國民素質、促進人的全面發展的重要途徑，寄託著億萬家庭對美好生活的期盼。2006年新修訂的義務教育法實施後，國務院和地方各級政府高度重視，把義務教育放在改善民生和加強社會建設的重要位置，出臺了一系列配套政策法規，建立起「國務院領導，省級政府統籌規劃實施，縣級政府為主管理」的管理體制，將義務教育全面納入公共財政保障，切實加大投入，義務教育事業取得了重大成就。2011年所有省（自治區、直轄市）通過了國家「普九」驗收，人口覆蓋率達到100％，全面普及了城鄉免費義務教育。2012年，九年義務教育鞏固率為91.8%。從整體上看，義務教育法的規定得到了較好落實，義務教育邁入了從「有學上」到「上好學」、從「兩基攻堅」 到「質量提高」的歷史發展新階段。
（一）經費保障政策成效顯著
義務教育經費投入大幅增加。2006年到2011年，全國財政性義務教育經費從3305億元增長到9739億元，年均增長24.1％；中央財政安排的義務教育專項轉移支付資金，從187.7億元增長到1140.5億元，年均增長43.5％；小學、初中生均公共財政公用經費分別從271元、378元增長到1366元、2045元，年均增長38.2％、40.1％。「十一五」期間財政性教育經費中,義務教育約佔53％，居於各級各類教育的首位。
農村義務教育經費保障機制有效實施。2006年到2011年，農村義務教育經費保障機制改革共投入資金約6000億元，為免除學生學雜費、免費提供教科書、補助家庭經濟困難寄宿生生活費、學校危房改造，提供了穩定可靠的資金來源。各級政府不斷完善改革措施，如國家規定對不足100人的村小和教學點按100人核定公用經費；新疆維吾爾自治區將小學、初中寄宿生生活補助標準提高到人均1250元、1500元。2011年在集中連片特困地區實施的營養改善計劃，已覆蓋13萬多所農村學校，惠及3000多萬農村學生。
義務教育辦學條件邁上新臺階。2009年到2012年實施的校舍安全工程，中央安排專項資金300億元，帶動地方投入3500多億元，對近14.1萬所中小學校、3.5億平方米校舍實施加固改造。2010年，啟動的農村薄弱學校改造計劃，有效改善了教學設備和生活服務設施。在中西部農村的許多地區，「最好的建築在學校，最美的環境在校園」得到群眾的公認。
（二）教師隊伍建設取得新進步
教職工編制管理制度逐步健全。北京、山西、遼寧、上海、山東、雲南、青海、海南等省市率先實行城市、縣鎮、農村統一的中小學教職工編制標準。安徽、湖南、重慶等地根據生源及當年在校生數，定期核定教職工編制。河北、四川、甘肅、青海等省對擠佔、挪用和截留教職工編制問題進行全面清理。江西、廣東等省建立了中小學編制年度報告制度。
教師工資待遇不斷提高。2009年，義務教育階段學校實施績效工資，覆蓋約1051萬在職教職工。抽樣調查顯示，績效工資實施後，城鎮、農村教師工資分別增長19％、34％。2013年起，中央財政對實施連片特困地區鄉村教師生活補貼的地方給予獎補，目前已有200多個縣得到了中央獎補資金支持。在中央財政支持下已建成20餘萬套農村教師周轉宿舍，重點改善特崗、支教、交流教師和離家較遠的寄宿制學校管理教師的生活條件。
教師補充、培訓機制進一步完善。2006年以來，農村義務教育階段學校特崗計劃共招聘36.1萬名特崗教師，留任率連續三年保持在87％以上，為農村學校輸送了一批緊缺學科教師。2007年以來，部屬師範大學共招收7萬多名免費師範生，近三年的畢業生90%到中西部地區中小學任教。全國先後有22個省（市、區）實行地方師範生免費教育。江西、湖南、廣西等地積極探索補充農村教師的新途徑，定向招生、定向就業，重點為農村小學、教學點培養一批紮根農村的本地教師。2010年啟動實施的中小學教師國家級培訓計劃，已培訓中小學教師493萬人，其中農村教師473萬人。
（三）均衡發展取得新進展
義務教育均衡發展推進機制開局良好。河北、福建、湖北、貴州、海南等省在與教育部籤署均衡發展備忘錄的基礎上，又與轄區內市、縣政府籤署責任書，建立起各級政府共同推進義務教育均衡發展機制。各地以標準化的教學設施、健康安全的生活條件、科學有序的管理制度為載體，因地制宜地推進學校標準化建設。全國縣域義務教育均衡發展督導評估認定工作已全面開展。
優質教育資源共享範圍持續擴大。各地通過學區管理、集團辦學、對口幫扶，一些地區因地制宜將更多的優質高中招生指標分配到初中，不斷擴大優質教育資源覆蓋範圍等措施，緩解初中擇校問題。優質學校帶動薄弱學校、城市支持農村、發達地區幫扶欠發達地區的城鄉一體化教育發展機制正在形成。
特殊群體平等接受教育的權利明顯改善。落實「以輸入地為主、以公辦學校為主」原則，推動進城務工人員隨遷子女在城市公平接受義務教育，2012年，在公辦學校就讀的已超過80％。各地把留守兒童工作納入地方經濟社會發展規劃，探索建立社會關愛服務機制，使學校成為留守兒童溫暖的家。中央支持新建、改擴建特殊教育學校1182所，加大對殘疾兒童少年入學的保障力度。邊遠山區、少數民族聚集區、邊境地區的義務教育有了長足發展。雲南省大力興建民族學校、邊境沿線學校，改善了這些學校的辦學條件。
（四）教育教學質量穩步提高
國務院各部委、各省（自治區、直轄市）政府認真貫徹黨的教育方針，不斷提高教育質量，促進學生德智體美全面發展。一是教育質量評價機制不斷改進。從品德、學業、身心、興趣等方面綜合考察學生素質和能力，改變長期以考分和升學率為主的評價導向。各地認真開展「減負萬裡行」活動，切實減輕學生課業負擔，創造快樂學習、幸福成長的良好環境。二是德育工作貫穿學生教育的全過程。堅持把立德樹人作為教育的根本任務，通過「我的中國夢」、「書香校園」等主題教育活動，將德育工作融入義務教育的各個環節。三是教育教學改革不斷深化。各地經過多年探索實踐，凝練出一批有特色的教育方法。一些學校各具特點的教學研討、高效課堂以及經典誦讀、陽光體育等活動，對全面提高教育質量起到了很好的作用。
二、面臨的主要問題和困難
近年來，貫徹義務教育法工作取得了新進展，但還存在一些困難和問題。
（一）義務教育經費保障水平有待進一步提高
近年來，中央和地方各級政府大幅度增加了義務教育投入，但基層仍反映經費不足、保障水平有待提高。一是在全國實現義務教育學校標準化，資金缺口很大。學校標準化建設包括用地、校舍、器材等硬體和師資、管理、教育教學等軟體。由於我國中小學校規模龐大、基礎薄弱，一些建設時間較早、不符合現行標準的校舍仍在使用，保障校舍安全工作任務繁重。特別值得注意的是，檢查組在地方了解到，在實施校舍安全工程時，一些地方政府以借貸方式籌集資金，在完成「普九」化債任務後又出現新的負債。從目前情況看，要全面推進學校標準化建設，還需要更大的投入，地方財政壓力很大。二是農村中小學生均公用經費標準偏低。雖然國家每年都在調整標準，2013年中西部地區已達到小學生均560元/年，初中生均760元/年，但由於物價上漲、辦學標準提高、支出範圍擴大等原因，學校仍反映難以滿足日益增長的辦學需求。地方政府反映，農村寄宿制學校由於運行成本高，公用經費入不敷出。三是一些寄宿制學校宿舍不足，食堂、廁所、飲用水等設施達不到標準。審計署2012年審計的27個省1185個縣的12533所寄宿制學校中，有13%的學校存在「大通鋪」或兩人一床現象。
（二）農村教師隊伍建設亟需加強
農村教師隊伍仍存在待遇不高、結構性短缺、隊伍不穩等問題。一是城鄉中小學教職工編制標準及管理機制仍需完善。在生源分散的山區、邊遠地區學校，如果按照生師比核定教職工數量，無法滿足教育教學實際需求。在管理上，一些地方未能根據城鄉學生變化數量及時調整編制。二是農村教師隊伍結構性矛盾仍較突出。學科結構不匹配，很多農村中小學缺少體育、音樂、美術、英語及信息技術教師。年齡結構失衡，一些邊遠貧困地區的農村學校多年未補充年輕的新教師，教師老齡化問題嚴重。三是邊遠艱苦地區教師職業吸引力不足，優秀教師派不進、留不住。一些地方雖然發放了艱苦邊遠地區農村中小學教師特殊津貼，但數額偏低，難以起到激勵作用。農村教師的工作、生活條件普遍較差，培訓機會少，發展缺乏後勁。在一些寄宿制學校，教師白天上課「當老師」，早晚值班「做父母」，長年超負荷工作，身心疲憊。一些邊遠、艱苦地區經常完不成教師招聘計劃。農村骨幹教師流失普遍，偏遠山區學校面臨著「後繼無師」的困境。四是一些地區還存在低薪聘用代課教師的現象。目前，全國有20多萬名代課教師，他們中的絕大多數工作在農村學校和教學點，工資收入水平低於在編教師，有的甚至不足在編教師工資收入水平的一半。
（三）義務教育在城鄉、區域、校際、群體之間仍不均衡
總體來看，教育均衡的現實與人民群眾的期待存在著強烈反差，一些熱點難點問題尚未能有效解決。從城鄉看，農村教育仍是短板。在生均經費方面，城鄉還有相當差距。2011年，普通小學的生均公共財政預算事業費支出，農村比城市(含縣城)少近700元；農村普通初中比城市(含縣城)少近900元。從區域看，中西部地區教育發展相對滯後。經濟發展的差距帶來教育投入的差距。2011年，普通小學、初中生均公共財政預算公用經費支出，最高省份超出最低省份9倍左右。從學校看，不同學校間水平相差較大。社會公認的重點學校長期積累的名牌效應仍然存在，學校之間在辦學條件、師資配備、教育質量、管理水平等方面的差距顯著。在一些大中城市，存在著招生不規範、擇校熱等問題，造成「不均衡——擇校——更嚴重的不均衡——更強烈的擇校」的惡性循環，引起群眾強烈不滿。從群體看，特殊群體教育保障水平還不高。進城務工人員隨遷子女義務教育還沒有全部納入輸入地的財政保障和教育發展規劃，隨遷子女平等接受義務教育還存在不少困難。由於父母不在身邊，親情和家庭教育的缺失，留守兒童在安全、學習、情感等方面還存在不少問題。特殊教育仍是薄弱環節，殘疾兒童義務教育入學率低於普通兒童，輟學率高於普通兒童。
近十年來，受城鎮化進程加快和撤鄉並鎮等因素影響，很多農村學生進城讀書。2012年到城區小學就讀的農村學生達到1035萬人，比上年增長11%。生源流動使城區出現校舍不足、師資緊張、大班額等問題。2012年，全國22%的城區小學，21%的鎮區小學班額在56人以上，影響了教育質量。在座談中，家長對大班額意見很大。
（四）實施素質教育面臨諸多挑戰
各級政府雖採取多種措施推進實施素質教育，但受到中高考升學壓力和教育資源配置不均衡等因素的影響，許多學校教育還存在著「重知識不重能力、重智育不重體育、重課堂不重課外」的現象。由於場地、設備缺乏和師資短缺等原因，一些學校難以開齊開足課程；學生學習負擔過重，休息和鍛鍊時間嚴重不足；青少年耐力、力量、速度等體能指標持續下降，視力不良率居高不下。這些問題如不切實解決，將嚴重影響青少年的健康成長，乃至影響國家和民族的未來。
（五）控輟保學任務依然艱巨
在中西部欠發達地區，尤其是邊遠、貧困及少數民族地區，農村初中輟學率較高，有的地區超過10%。初三學生流失嚴重，初中生外出務工現象時有發生。輟學的主要原因有：極少數是因貧輟學；多數是學生隨家長工作地區變化而流動，未能及時轉學；一些地區在學校布局調整後，低年級學生因上學路途遠而輟學；再就是一些學生家長認為繼續讓子女讀書升學不如早務工賺錢；一些學校教學水平低，學生因厭學而輟學。還有一種「隱性輟學」，學生經常曠課，雖有學籍卻不在學校上學，僅僅是在時間上度過了九年。此外，有的地區普九質量不高，學生達不到初中畢業應有的學業標準，應當引起重視。檢查中了解到，有的縣六年級學生的學業考核及格人數不足一半，九年級學生及格人數不到五分之一 。
三、對下一步貫徹義務教育法的建議
在已實現全面「普九」的新形勢下，各級政府始終應當把貫徹義務教育法作為一項事關民生的重要工作，緊密結合國家經濟社會發展大局，加強教育領域綜合改革，積極應對推進城鎮化進程帶來的機遇和挑戰，回應群眾對公平且有質量的義務教育的更高期盼，力求在重點領域和關鍵環節取得重要進展。針對這次執法檢查存在的問題，檢查組提出以下建議：
（一）進一步增強全社會貫徹義務教育法的意識
義務教育是法律規定的，所有適齡兒童少年必須接受的教育。要繼續開展義務教育法學習宣傳活動，為貫徹法律營造良好輿論氛圍。一要強調保證學生就近免試入學是政府的法定職責。督促地方政府要依法科學合理地設置學校，合理規劃學校的服務半徑和辦學規模，保障適齡兒童少年就近免試入學，這是保證義務教育法順利實施的必要條件。國務院教育督導機構應就一些大中城市群眾反映強烈的擇校問題進行專項督導檢查，並督促當地政府制定相應的限期整改措施。二要強調讓子女接受義務教育是家長的法定義務。接受義務教育對兒童少年來說，既是權利，也是義務。對家長來說，不僅僅是把孩子送進學校，並保證其完成九年義務教育，還有言傳身教、生活照顧、親情關懷和安全保護的責任。對沒有盡到責任的家長，要督促改正。三要強調學校和社會的責任。學校要加強管理，改進教育，對學習困難的學生，要想方設法幫其克服困難，完成學業。社會組織也應當為兒童少年接受義務教育創造良好環境。
（二）提高義務教育經費保障水平
義務教育法規定，國家將義務教育全面納入財政保障範圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障。當前，儘管財政支出面臨的壓力很大,但各級政府仍應優先保障義務教育，健全各級政府義務教育經費分擔機制，進一步明晰中央和地方的教育事權和財政支出責任。一是要保證學校標準化建設資金。按照「保基本、補短板」的要求，加大學校標準化建設投入力度，保證學校基本辦學條件。二是提高生均公用經費標準。應綜合考慮經濟社會發展水平、財力可能、物價變化、辦學實際需求等多種因素，建立生均公用經費穩定增長機制，促進中小學可持續發展。國務院要督促各地統籌研究寄宿制學校生均公用經費標準，加大對農村寄宿制學校的支持力度，確保其正常運轉。三是適時調整義務教育經費投入結構。在繼續加大投入改善辦學條件的基礎上，逐步由過去重視硬體建設轉移到重視軟實力建設，加大對教師培訓、課程開發等方面的支持力度。四是切實加強經費使用管理。國務院相關部門要指導和督促地方合理安排預算，嚴格執行預算。加強對經費使用的監督檢查，逐步建立從中央到地方、從預算編制到決算全過程的義務教育經費管理使用信息公開及監督機制。
（三）紮實推進農村教師隊伍建設
義務教育法對教師的資格、待遇、培訓等作出專門規定。要努力造就高素質專業化的農村教師隊伍，為農村教育的改革發展提供強有力的保障。一是全面提高教師思想政治素質，構建師德建設長效機制。建立健全教育、宣傳、考核、監督與獎懲相結合的師德建設工作機制，加強教師職業理想和職業道德教育。加強完善學生、家長和社會參與的師德監督機制。二是儘快出臺城鄉統一的教職工編制標準，切實保證農村學校需求。對寄宿制中小學、民族地區雙語學校、村小及教學點實施特殊師資配備政策。按照國家基礎教育課程改革要求，加快補足配齊農村體育、音樂、美術、英語、信息技術、科學課程等緊缺學科教師。三是制定優惠政策，吸引優秀人才到農村任教。逐步提高邊遠貧困地區義務教育學校教師補助津貼標準。建議國務院研究一師一校教學點教師的待遇問題，制定相關政策，改善其工作生活條件。繼續實施邊遠艱苦地區農村學校教師周轉宿舍建設工程。四是完善農村中小學教師補充和培養機制。著重加強農村緊缺薄弱學科課程教師、民族地區雙語教師和特殊教育師資培訓，並重視提高雙語教材的編寫水平及相應教學模式的研究探討。鼓勵支持地方結合實際實施並推行「代償制」模式的師範生免費教育制度，為農村學校定向培養補充「下得去、留得住、幹得好」的高素質教師。五是促進區域內師資均衡配置。推進縣域內校長教師輪崗交流制度化、常態化，使校長教師能夠在城鄉學校之間、優質學校和薄弱學校之間有序流動，從而達到解決擇校、提升辦學水平和教育質量、促進教育公平的目標。
（四）結合城鎮化建設推動義務教育均衡發展
「促進義務教育均衡發展」是義務教育法的明確要求。當前我國正處於城鎮化快速發展階段，應在研究分析學齡人口變化、人口流動等因素的基礎上，科學規劃，合理布局，統籌區域、城鄉義務教育資源均衡配置。一是完善辦學標準。要根據教育事業發展規律，研究確定學校規模，指導地方制定適合與其經濟社會發展水平相適應的辦學標準。堅持均衡配置義務教育資源，防止建設超標準豪華學校。二是科學調整學校布局。農村學校布局調整要嚴格執行撤併程序，辦好必要的村小和教學點。要督促地方政府關注城區學校建設，依照「城鄉發展一體化」的理念，根據學齡人口的增加，建設新校，擴建老校，切實化解大班額等問題。三是保障特殊群體平等接受教育權利。儘快建成全國統一的中小學生電子學籍信息管理系統，確保教育部門和學校能準確掌握學生流動的真實情況，為學生入學、轉學提供便利，為科學配置資源提供數據支撐。要保障進城務工人員隨遷子女與城鎮戶籍的適齡少年兒童享有同等待遇，建立健全農村留守兒童關愛服務體系。儘快啟動特殊教育提升計劃，為殘疾兒童少年提供更多更好的受教育機會。四是下決心治理大中城市擇校、亂收費現象。要創新工作方式方法，以銳意改革、迎難而上的精神，把治理擇校、亂收費作為教育部門貫徹黨的群眾路線、加強作風建設的重要工作來抓，讓人民群眾切實感覺到義務教育的公平公正。
（五）建立健全有利於全面貫徹教育方針的工作機制
義務教育法規定，義務教育要貫徹教育方針，實施素質教育，提高教育質量。積極推進中小學教育質量綜合評價改革，切實扭轉單純以學生學業考試成績和學校升學率評價中小學教育質量的傾向。義務教育階段要堅持立德樹人，增強學生社會責任感、創新精神、實踐能力，使學生在品德、智力、體質等方面全面發展。要高度重視青少年體育課和課外鍛鍊，使兒童少年在增長知識、培養品德的同時，身心健康、體魄強健、意志堅強、充滿活力。學校要保證學生體育鍛鍊時間，把體育課真正還給孩子。
全面貫徹義務教育法是一項重大而長期的任務，也是深化教育領域改革的重要內容。我國已經實現全面「普九」這一世紀工程，成就舉世矚目，但必須認識到，鞏固「普九」成果、提高義務教育質量難度更大，面臨的形勢更為複雜。我們要在以習近平同志為總書記的黨中央堅強領導下，積極進取，紮實工作，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，為實現億萬兒童少年的人生夢想、實現中華民族偉大復興的「中國夢」作出新的貢獻！
以上報告，請審議。
(來源:中國人大網)