藏於老弄堂中的民宿引發鄰裡間矛盾，如何化解？住在老公房中的居民訴求，該怎樣解決？樓宇維修資金匱乏的難題，有何途徑破解……這兩年，黃浦區探索了「黨建+法治」的基層法治建設新模式，找到了破解這些大城市治理難題的「鑰匙」，打造出一個個可複製可推廣的法治實踐案例。
推動治理重心下移，快速解決社區難事
居民區黨總支將藏在居民區的小商鋪納入社區治理範圍，讓他們與居民在一個平臺上對話，協商解決了商居矛盾；社區流浪貓泛濫、影響小區環境，居民區黨總支組織引導居民共同參與討論，設立了「流浪貓群護認領」項目……如今，黃浦區各個社區正在「落地生根」的「零距離家園」建設，通過一系列制度創新，營造了社區共商共議、共治共享的氛圍。
黃浦新苑是一個大型商品房小區，自2006年起，就建立起「零距離家園理事會制度」，每月15日定期召開協商共治會議。他們的「零距離家園理事會」採取「6+X」模式，居民區黨總支、居委會、業委會、物業公司、社區民警、自治家園理事會等六方為常駐代表，固定參加會議；職能部門、駐區單位、社會組織代表等根據會議議題按需參會。大家在這個平臺上議大事、抓要事、解難事、辦急事，逐步形成了社區各方共商治理之策、共謀利民之事、共建和諧家園、打造法治街區的良好氛圍。
制度建設好不好，最終要看能否解決問題。南京東路街道雲中居民區轄區內，小餐飲店和居民矛盾突出，由居民區黨組織牽頭，將居委會、群眾骨幹、自治組織、社區單位、社會組織、行政部門、專業法律人士等納入「零距離家園理事會」，並由理事會搭平臺，建立了「商居睦鄰匯」，大家共商共議、共治共享，在這個平臺上依法依規依約有效化解商居矛盾。
居民區要辦事，過去存在叫不動職能部門的現象，「零距離家園」推動了治理重心下移，強化了行政力量支撐。在這個平臺上，街道及其下屬單位以及區職能部門派出機構，建立聯絡員制度，相關人員定期聯繫居民區，推動各類行政管理力量聚焦基層、服務基層，使各類矛盾、問題能及時在基層依法化解。基層治理、法治先行。
社區治理離不開職業化的社工隊伍，通過「零距離家園」建設，黃浦區的社工能力與水平得到了提高。黃浦區積極深化居委會「全崗通」，以「一口受理」為基礎，優化居委會服務模式，推動了居民區社工「一專多能、全崗都通」；啟動「黃浦計劃」，將通過三年時間，培養100名左右居民區治理骨幹和後備力量，形成示範效應，推動社工隊伍整體水平提升。
區地區辦負責人說，黃浦區將進一步深化居民自治，指導居民區用好「三會」制度和自下而上的自治議題、項目形成、實施機制，引導居民聚焦樓道整治、生活垃圾分類等文明城區創建和美麗家園建設的難點問題設計開展自治項目，並通過自治手段做好整治成果的鞏固維護。注重挖掘培養社區領袖、社區達人，通過成立一批自治組織，提升居民自治的組織化水平，共建「零距離家園」。
專家點評
鄒榮（華東政法大學社會治理研究院常務副院長）：
無論新老社區，都是有各種群體構成的，各方主體均有自己的利益訴求，利益訴求的差異性往往是導致不和諧甚至矛盾與糾紛的根源。如何協同各方利益主體和行動，尋求最大公約數是基礎。黃浦區的「零距離家園理事會」，十分有效地尋求著各群體利益的最大公約數。實踐證明，這是一個行之有效的社會治理機制，有潛力發展出基層法治建設的「上海模式」。
化解民宿發展矛盾，留住城市風景
南京東路街道地處上海市中心，集聚了眾多上海知名旅遊地標，吸引了大量中外遊客，一個新興行業——「小型住宿設施」租賃（以下簡稱「小型住宿」）行業在該地生根發芽、迅速發展。然而，一些小型住宿突破了原房屋權屬及周邊環境限制，引發諸多社區管理問題，整治過程中又存在認定標準、治理主體、處置流程等難點。南京東路街道按照《黃浦區關於小型住宿設施綜合治理執法方案指導意見》，結合街道轄區客觀實際，制定了《南東街道民宿整治七步工作法》，即通過發現問題、上門調查、確認違法、告知整改、聯勤聯治、匯總案卷、長期巡查七個步驟，對民宿整治進行了大膽有益的探索。
今年4月，街道網格中心接到居民投訴：鳳陽路上有處住房存在無證經營民宿、改變物業使用性質、私自搭建衛浴設施等現象，要求管理部門查處。
街道管理部門到現場查看後發現：該房屋屬二級舊裡、老式公房，室內存在私自搭建淋浴房的現象。經與房東及中介公司溝通，確認租客以日租形式租住，「非法民宿」的事實認定無誤。
起初，中介方對街道工作人員的來訪壓根不買帳。工作人員告知中介方：民宿經營需合規合法，室內搭建也觸犯了公房管理相關規定。一次次的溝通下，房東和中介方終於被工作人員有理有據的解釋說明說動。
見到房東和中介方思想有動搖，工作人員趁熱打鐵，牽頭各部門，對鳳陽路的民宿張貼《責令限期整改告知書》。房東及中介方看到整改告知書，更加意識到問題的嚴重性，在工作人員一波接一波的動員下，他們終於答應配合街道工作：協助拆除室內違章搭建的淋浴設施，並承諾徹底停止經營民宿，改成規範的長租。
街道在區拆違辦支持下，聯合轄內多部門開展聯勤聯動整治，對該處民宿室內淋浴房進行拆除。拆除後，街道市場監管所與居委會在居民區開展定期巡訪，杜絕非法經營戶「回潮」。
街道嚴格遵守對小型住宿設施的執法指導意見，結合轄區特點，充分發揮網格、居委、街道「三級工單」處置效能；充分做通被投訴人思想工作，在行政執法與群眾工作無縫銜接的齊抓共治格局中，從公房管理的角度尋找抓手，取得民宿整治新進展。今年上半年，街道共收到小型住宿投訴27起，已對其中6家小型住宿按照「七步工作法」開展了整治，成效顯著。
專家點評
劉建軍（復旦大學國際政治系主任、教授）：
經濟社會發展日新月異，新的治理空間與新的治理議題不斷出現，故基層社會治理經常出現「無法可依」和「權責不明」的尷尬局面。「小型住宿設施」七步工作法，體現了新時代政府治理所具有的主動性、整合性、無縫性的特點，也是駕馭和引領物權社會治理的新探索。
讓老百姓住得舒心安心有尊嚴
「『紅卡』（公房租賃憑證）哪能好跟人家『綠本本』（《房地產權證》）比，住在阿拉這種公房裡，要求不好忒高。」家住淮海中路上老舊公房小區的王阿婆，是眾多公房承租人的代表：住在讓人羨慕的市中心地段，僅需支付低廉的租金和物業費；但他們不是商品房業主，無權對小區公共事務、公共資源使用、物業公司進行監督管理。他們的訴求有沒有解決的渠道和平臺呢？
今年7月，瑞金二路街道探索公房小區法治化、精細化治理模式，構建了上海首個公房小區「治理共同體」自治家園項目，以《物權法》《民法總則》《物業管理條例》等法律為依據，賦予公房小區承租人更多管理參與權，引導其從社區治理的「旁觀者」變成「參與者」「監督者」，增強了居民群眾的獲得感和滿意度。
隸屬錦江居委的國泰公寓，有居民135戶、社區單位32家，隸屬雁蕩居委的福元小區，由南昌路74弄福壽坊和雁蕩路56弄元昌裡組成，共有居民252戶。兩小區都緊鄰淮海中路商圈，繁華的街區背後，是居民對解決停車亂象、樓道堆物、安全隱患、垃圾分類等問題的迫切期望。
作為公房所有權人，永業集團下屬上海市盧灣公房資產經營管理有限公司（以下簡稱「盧灣公房公司」）則長期以來面臨三大困境：聘請的物業公司因入不敷出管理難到位、居委會若要牽頭「名不正言不順」、公房承租人「百姓百條心」無法達成自治共識。
為緩解公房所有權人困境、培養公房承租人自治意識，瑞金二路街道會同永業集團在提高管控標準同時，積極引導公房承租人通過參與協商、參與決策的形式開展自治管理。
為使「自治家園」項目具有完善的法律支撐，街道聘請了金源方程律師事務所全程指導參與；街道黨工委充分發揮兩個小區黨總支的核心引領作用，廣泛宣傳、座談答疑，聽取居民和社區單位意見建議，引導民主協商，確保達成共識。
兩個小區至今已召開了12次工作會議，討論形成《章程》《議事規則》《選舉辦法》《發起人公告》等文件，並從法律層面確保這種授權合法合規。今年6月，兩個小區分別召開「議事大會」，選舉產生了第一屆執委會，新當選的公房承租人代表（含同住人），與盧灣公房公司派出的代表組成了自治家園「執委會」。至此，兩個小區的「管理人」由盧灣公房公司一家主體轉變為「盧灣公房公司+小區議事大會」兩家主體，「管理權」由盧灣公房公司適當讓渡給公房承租人。
盧灣公房公司還根據區住宅保障和房屋管理局制定的《黃浦區老舊住宅小區物業綜合管理實施意見（試行）》以及《瑞金二路街道環復興公園風貌區精細化管理工作標準》，有針對性地制定了符合瑞金街道區域特殊性及直管公房小區特點的物業服務標準，分別對物業服務中的保安、保潔、維修、綠化以及物業管理人員五個方面的日常工作，制定了具體的工作標準和要求。
「治理共同體」自治家園項目成立以來，兩個小區的物業綜合管理水平有了較大提高。
專家點評
劉平（上海市司法局一級巡視員、上海市行政法治研究所所長）：
瑞金二路街道對公房小區精細化、法治化治理模式探索，為老舊公房小區管理創新提供了可借鑑、可推廣範本，有利於黨建引領下「三駕馬車」的溝通協調，有利於提升公房小區居民參與小區管理的積極性，有利於提升物業管理服務水平。
引導業主眾籌，破解修繕資金之困
在徐家匯路550號寶鼎大廈工作的職工一直有個煩心事：高層商務樓宇外立面年久失修，近年牆磚頻頻脫落，砸壞過多輛停放車輛。路過的居民更是擔憂可能會發生人員安全問題。
整修大廈外立面，消除這一安全隱患，卻不那麼容易。根據《上海市住宅物業管理條例》相關規定，住宅樓宇設置有法定公共維修資金，可用於建築外立面修繕。然而，針對高層商務樓宇，目前尚無法律法規規範其公共維修資金的繳存、續繳及使用，尤其是不少早期建造的高層商務樓宇，存在未籌集首期維修資金或維修資金早已用完等問題。
其實，國內很多商用和民用樓宇都面臨外立面構件墜物、電梯「超齡服役」問題，卻因無公共維修資金、產權分散、業主委員會未建等問題，無法及時消除隱患。1998年竣工的寶鼎大廈就是如此：現有業主32戶，尚未成立業主委員會，亦無公共維修資金。去年起，打浦橋街道以寶鼎大廈為試點，積極破解樓宇修繕資金匱乏的窘境，走出一條以全體業主眾籌解決修繕資金的新路。
街道參照《上海市住宅物業管理條例》的規定，引導寶鼎大廈物業和業主，按照業主委員會的設立程序，在業主中推薦、遴選、成立5人組成的「大廈外立面修繕工作領導小組」。
小組代替業主委員會行使職責，研究確定眾籌分攤資金額、資金管理標準、修繕工程報價、施工單位招投標以及進行具體施工、竣工驗收、審價等全流程管理，過程全部對外公示。小組還牽頭組織大廈內全體業主進行了兩輪意見徵詢，得到了全體業主對修繕工程的認可。
推進過程卻是一波三折，但小組依法依規、陽光透明推進，取得了業主的理解。如，有業主發函給小組提出：對寶鼎大廈外牆維修一事不持異議，但外立面維修資金應從專項維修資金中列支，不足部分在經營收入中補充專項維修資金後列支。小組對寶鼎大廈「專項維修基金」的使用情況與現狀及時給予回應和答覆，並承諾該業主可以到小組處進一步了解、複印歷年維修基金審計報告等材料。由於該業主在接到小組「回函」後仍「緘默不言」，小組委託律師專門向該業主及承租人發出《律師函》，該業主終於意識到安全隱患的危害性和法律責任界定，心服口服地籤署了「同意承擔維修費用」的書面徵詢意見。
街道緊緊依靠樓宇物業管理單位，調動起全體高層商務樓宇業主參與自身安全管理的積極性，樓內業主共籌集修繕工程資金480餘萬元。今年2月底，寶鼎大廈外立面修繕工程完成，徹底消除了過往社區居民頭頂上的安全隱患。
專家點評
楊力（上海交大凱原法學院教授）：
商用和民用建築物的專用維修資金因諸種原因匱乏是全國性問題，涉及舊房維修改造、老房電梯加裝、社區基礎設施更新等一系列難題。該案例堅持問題導向，創新實踐路徑，通過引導成立業主專項工作領導小組，眾籌解決了樓宇修繕資金。
善用行政協商，解高空「拆違難」
打浦路339弄是一處商品房小區，10多年前有8戶居民在屋頂私搭了違建。在五裡橋街道的「無違」創建工作中，這一類型的違建拆除成了難點。
難在哪裡？街道負責人說，8戶居民對拆違具有較強牴觸情緒；他們的違建均有歷史沿革，也不是正在搭建的違法建築，不適用「快速拆除」的執法流程。但如果依照《行政強制法》的要求分別立案查處，執法成本高，也失去了處置的時效性。
面對這些難點，街道積極作為，以該小區為試點，探索出「行政協商促拆高空違建」的寶貴經驗。
在了解到違建具體情況後，街道確定處置此類違建的核心在於：明確執法標準。「對同一區域、同一類型的違法建築進行統一拆除，以公正執法來打消居民內心的疑慮。」
明確執法方向後，執法人員對房屋實施行政檢查，逐戶進行仔細勘察。但最初居民並不配合。在進行信息匯總研判後，執法人員調整了工作方式，運用先期電話調查結合下班後繼續實施入戶調查的方式，最終全部完成了對全部8戶居民涉案違建行為的首輪調查工作。
在約談調查中，執法人員了解到：8戶居民的搭建物兼具防雨漏水的功能。而居民們的首要顧慮是：拆除屋頂違建後，是否能及時修復屋頂，防止屋頂漏水對居民生活造成影響。
街道了解到，物業公司若要動用「小區維修基金」修復屋頂，需要經過業委會的審批流程，無法做到拆違和修復屋頂的緊密銜接。「儘管修復屋頂沒有涵蓋在政府拆違的職責範圍內，但這牽涉到居民的切身利益和拆違的配合程度，我們必須予以高度重視和切實解決」，街道負責人說。經過討論，街道「無違建居委（街道）創建工作領導小組」決定拿出拆違經費，對8戶居民的屋頂實施修復。
在解決首要訴求後，8戶居民又提出問題：做了屋頂修復後，後續的責任部門是誰？街道召開由8戶居民、城管中隊、管轄居委、物業公司、施工企業等五方參加的「專題商議會」。在會上，向居民明確了屋頂維保的責任部門和居民反映問題的渠道。
經過坦誠的交流溝通，8戶居民最終打消心中的顧慮，分別籤署了「政府幫助拆除違法建築委託書」，歷史遺留多年的違建終於被順利拆除。
專家點評
羅培新（上海市司法局副局長、法學教授）：
該案例善於運用「行政協商」和「行政指導」的非強制手段，拆除高空違建，既回應了居民關切，又為處置類似案例積累了寶貴經驗。這是一個善用法治思維、活用法律法規、減少對抗、促成理解的典型案例。