□ 法治日報全媒體記者 周芬棉
日前中國人民銀行發布《中國人民銀行法（修訂草案徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），擬建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，這意味著央行的職責範圍擴大，監管職權更大更多。
強化防範金融風險職能
《徵求意見稿》明確，立法的目的是為了保證國家貨幣政策和宏觀審慎政策的正確制定和執行。央行的職責就是制定和執行貨幣政策、宏觀審慎政策，防範和化解金融風險，維護金融穩定。
央行有關負責人稱，修訂人民銀行法有三方面原因：建設現代中央銀行制度的需要；防範化解系統性金融風險的需要；符合國際金融監管改革的趨勢。
中國政法大學法學教授劉少軍參與起草《徵求意見稿》，他認為這三方面原因中最重要的是防範系統性金融風險。
黨的十九大和第五次全國金融工作會議要求，堅決打好防範化解重大金融風險攻堅戰，十九屆四中全會明確提出要建設現代中央銀行制度。黨中央、國務院對央行履職提出新要求，強化宏觀審慎管理和系統性金融風險防範。因此，將防範系統性金融風險列為立法宗旨，有政策依據。
北京紫華律師事務所律師王帥認為，為應對金融發展及金融監管提出的新問題，央行事實上也在不斷地建立和完善我國的宏觀審慎制度體系。比如2017年，央行牽頭負責宏觀審慎政策和系統性金融風險防範；2019年，牽頭建立宏觀審慎管理框架，統籌監管系統重要金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施等職能，並批准設立宏觀審慎管理局。
大成律師事務所高級合伙人陳勝律師認為，從國際監管趨勢看，自2008年國際金融危機以來，各國開始重新審視中央銀行的職能，以建立宏觀審慎政策框架為主要目標，並從法律層面加以確立，以及防範金融體系順周期變化和風險跨機構、跨市場、跨部門、跨境傳遞帶來的系統性金融風險。
劉少軍進一步解釋說，目前英國、美國等國家雖然做法上稍有差別，但其中央銀行都強化了防範系統性金融風險的職能。
將金控公司納入監管
《徵求意見稿》第五條列舉了人民銀行的職責多達十九項。
劉少軍說，這些職責相比現在的人民銀行法規定的職責，變化很大，增加了許多與系統性風險防範和宏觀審慎監管的內容。
新增第四項「牽頭負責系統性金融風險防範和處置，組織實施存款保險制度，根據授權管理存款保險基金。」第七項「牽頭負責重要金融基礎設施建設規劃並統籌實施監管。」
《徵求意見稿》同時將金控公司納入職責範圍。
北京師範大學金融系教授賀力平認為，目前金控公司很多，有的是一些大型金融機構通過投資或設立其他跨行業金融機構而形成，也有一些非金融企業投資多家多類金融機構而形成。部分金融控股公司利用其對金融機構的控股地位和複雜股權結構而進行關聯交易，加之我國存在監管真空，部分機構規避監管尋求套利，導致經營風險增加，使金控公司成為風險聚集地，所以有必要將其納入防範系統性金融風險的規制範疇。
加大違法行為處罰力度
《徵求意見稿》共9章73條，包括總則、組織機構、人民幣、業務、監督管理職責、監督管理措施、財務會計、法律責任和附則。陳勝分析說，新增27條，從8個方面對其做了修訂。其中增加最多的是第五章。
劉少軍說，與職責範圍相對應，既然職責範圍增加許多與宏觀審慎、系統性風險防範相關的內容，監管職責隨之增多。《徵求意見稿》新增第五章監督管理職責一章。從第三十三條至第四十六條共十四條，涉及宏觀審慎管理、系統重要性金融機構監管、金融控股公司許可及監管、金融穩定、金融基礎設施監管、金融業關鍵信息基礎設施安全保護監督等。
除此之外，在這一章還將央行一直以來從事的業務納入監管範疇。如徵信市場和信用評級市場管理、金融消費者權益保護等。劉少軍說，同樣與職責範圍相對應的體現在第六章監督管理措施上。該章除明確央行具有檢查監督權、可採取現場檢查措施和非現場檢查措施外，還新增對未經許可設立金融控股公司的措施，對金融控股公司和使用銀行資金機構的監管措施。新增系統性金融風險處置。在履職手段上，《徵求意見稿》增加限期整改、整改承諾制度等。
同時針對金融市場違法成本低的問題，加大對金融違法行為的處罰力度。規定對情節嚴重的違法行為可以加重處罰，罰款上限提高至2000萬元；對負有直接責任的董高人員和其他直接責任人最高可處違法所得10倍或500萬元罰款，以孰高者為準。對取得央行行政許可的機構，可以責令停業整頓，暫扣或吊銷許可證，禁止董事、監事、高管一定期限直至終身禁入。
這意味著央行的職權更大，措施更硬了。相較於銀保監會和證監會，央行的職能屬於宏觀審慎，前者屬於微觀審慎。陳勝說，雖然兩者在定義上有區別，但無論是在法規內容還是在實際操作中，常出現難以界定的情況。如果沒有實際履行監管職責的經驗，在立法方面可能存在一定局限性。
劉少軍說，《徵求意見稿》順應現實需要，增加了宏觀審慎及風險防範的內容，但人民銀行固有的貨幣政策職能不變，為此建立的貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，對於有關貨幣政策的內容也有相應修改。比如主要是完善了貨幣政策工具箱，適度增加貨幣政策工具的靈活性，保證貨幣政策調控科學合理有效；在宏觀審慎方面，建立宏觀審慎政策框架，明確了宏觀審慎政策目標等。