政協協商參與基層治理的理論與實踐探索

政協協商參與基層治理的

理論與實踐探索

甘肅省政協機關

《政協協商與基層治理》課題組

摘要：人民政協的發展歷程、組織特徵與制度優勢都使得它具有引領基層協商民主，進而提升基層治理效能的獨特潛質。同時，從新時代背景下人民政協頂層設計的現實依據出發，協商作為人民政協主責主業對於推進中國特色的社會主義民主政治建設、加快國家治理體系和治理能力現代化以及完善新型政黨制度都具有不可或缺的重要意義。但就當前現狀而言，人民政協通過協商民主機制參與基層治理還處於探索與實驗階段，相對成熟和有效的機制尚不多見。基於此，提出政協引領基層協商民主的主導原則、工作機制與協商程序，並就政協協商參與基層治理的保障措施與新時代政協協商的戰略價值與推進重點做出研判。

關鍵詞：人民政協；協商民主；基層治理

黨的十八大以來，黨中央對於人民政協的定位與作用，做出了新時代背景下的全新解讀：明確指出人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，將人民政協視為國家治理體系的重要組成部分。2019年10月7日，中共中央出臺《關於新時代加強和改進人民政協工作的意見》明確指出要探索政協協商同社會治理相結合的新形式，拓展政協協商參與面，擴大界別群眾工作覆蓋面。2019年11月6日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，明確指出要「完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則，優化界別設置，健全發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制」。上述頂層設計為這為探索政協協商參與基層治理指明了方向，明確了路徑。

一、政協協商參與基層治理的理論基礎與現實依據

就人民政協參與基層治理的理論基礎而言，人民政協的發展歷程、組織特徵與制度優勢都使得它具有引領基層協商民主，進而提升基層治理效能的獨特潛質。首先，人民政協秉承了中國傳統文化中的「和合思想」與中國共產黨長期以來秉持的「統一戰線」理論價值，這種在思想價值層面的組織文化特徵為人民政協通過協商民主參與基層治理奠定了良好的社會認同基礎；其次，人民政協在界別設置、政協委員產生機制上的廣泛性與靈活性，相較於人民代表大會而言，其對社會利益結構與價值觀念變化的反應更加敏感、也更加及時。這一制度特徵，使人民政協具有天然的推進協商民主的制度環境。

同時，從新時代背景下人民政協頂層設計的現實依據出發，協商作為人民政協主責主業對於推進中國特色的社會主義民主政治建設、加快國家治理體系和治理能力現代化以及完善新型政黨制度都具有不可或缺的重要意義。一是政協協商具有凝聚共識的獨特優勢，它不僅可以完善基層民主形式，實現黨對基層的領導，而且可以有效地化解基層利益矛盾，提升基層治理效能，是推進社會主義民主建設的必然要求；二是當前政協協商已成為我國公共決策中的重要一環，顯著提升了國家治理體系的吸納能力、科學決策能力和政策執行能力，它與黨的全面領導、人大立法監督和政府行政執行共同構成了現代國家治理結構體系，這就決定了將協商作為人民政協主責主業是完善國家治理體系的需要，滿足了國家治理能力現代化的需要。三是人民政協作為新型政黨制度運行的重要平臺，有責任將協商民主機制貫徹於中國共產黨與各民主黨派之間，以及各民主黨派之間的合作共事之中，在堅持和完善新型政黨制度的同時，更好地實現黨對新型政黨制度的領導。

二、政協協商參與基層治理的實踐探索

就實踐層面而言，對政協協商參與基層治理的典型案例做出歸納、分析與比較，在此基礎上總結出政協協商參與基層治理的基本原則。經過文本案例的比較分析與課題組赴甘肅省內相關市、縣以及湖南、廣東兩省的實地調研。初步得出如下結論：首先，就全國範圍而言，人民政協通過協商民主機制參與基層治理還處於探索與實驗階段，相對成熟和有效的機制尚不多見，政協協商參與基層治理大部分停留在政協委員以個人身份參與地方黨委、政府、人大的相關治理環節；其次，縣（區）級政協，作為人民政協的基層機構，在基層治理中以本級機構為主，獨立開展的基層治理相關活動較少，沒能充分發揮基層政協在界別、團體、黨派協商層面的優勢，基層政協在地方治理中的獨立性相對不足，目前其發揮作用的機制仍然以政協「嵌入」黨委、政府治理環節、協同配合為主；最後，就目前人民政協參與基層治理的效果而言，與「把人民政協政治協商作為重要環節納入決策程序」尚有較大距離，要實現「會同政府、政協制定實施協商年度工作計劃，對明確規定需要協商的事項必須經協商後提交決策實施」的目標，亟需建立機制予以完善。

基於以上理論分析與實地調研，提出以下政協引領基層協商民主的協商原則、工作機制與協商程序。

（一）協商原則

1.堅持黨的領導。做好人民政協協商民主工作最根本的就是要堅持和爭取黨的領導，讓黨賦予使命職能，提供後盾保障，只有這樣才能搭建政協穩定權威的協商平臺，制定有序、高效的運行機制，推進政協協商民主深入開展。

2．依法協商。依法協商要求一切協商活動必須在憲法法律框架內進行。各方協商代表要理性表達利益訴求，以法律法規為準繩，協商過程要公平公正，協商結果要合理合法。

3．公開透明。公開透明是政協協商民主的典型特徵，必須貫穿於協商民主全過程，要使協商過程的各個環節公開透明，信息對稱，提高政協協商的公信力；

4．協商於決策之前和決策實施之中。要堅持協商於決策之前和決策實施之中，堅持「不協商、不決策、不實施」，充分聽取各方意見建議，尋求最大公約數。

（二）工作機制

一是在市級層面成立由市委主要負責同志任第一組長，市政協主席任組長，有關部門主要負責人為成員的市委基層協商民主工作領導小組。二是在縣級層面成立相應的組織領導機構，確保基層協商民主規範有序開展；三是在鄉鎮（街道）層面成立委員工作小組，由鄉鎮黨委（街道黨工委）副書記兼任組長，從市和縣（區）政協委員中選派精幹的同志擔任副組長；四是村（社區）組建協商議事會，由黨組織書記兼任協商機構負責人，使黨的領導充分體現在協商的各個程序、環節當中；五是市、縣（區）政協委員下沉到鄉鎮（街道）、村（社區）協商議事會中，積極參與並指導基層協商民主工作。綜上，要在基層協商民主推進中，努力形成黨委領導、政協主抓、部門協同、委員牽頭、多方協商的工作局面。

（三）協商程序

1．確定協商議題。協商議題主要來自六個方面。一是黨委政府委託交辦的議題；二是黨委、政府、政協共同商議的議題；三是向下級政協機構徵集到的議題；四是政協委員提議的議題；五是政協社情民意信息反映比較集中的社會熱點焦點議題；六是政協官方網站徵集到的議題。政協協商民主的選題要從國情省情市情縣情實際出發，緊扣黨政中心工作，優先選擇群眾關心，黨政重視的議題。根據匯總分級後的議題，協商領導小組綜合相關方面意見後，提出選題建議，報政協主席會議審定，不涉及保密信息的議題，應於專題調研前30日在政協官方網站或其他媒體公示公布。

2．確定協商代表。協商代表的選取應根據議題需要，堅持人民當家作主、多元化、利益相關、政協特色的原則，保證協商的正當性、合法性。一般應包括：黨政及司法機構代表、政協委員以及利益攸關方代表。協商代表的選拔要嚴格按照能力素質等資格要求，根據議題需要，確定代表人數，嚴格篩選，寧缺毋濫，以保證協商質量和成效。黨政司法機構的代表，由相關單位直接委派。政協委員代表可以根據議題內容提前指定或徵集委員報名參與。利益攸關方代表主要由利益群體協商推薦產生。代表初步名單產生後，由協商領導小組審定，並在專題調研前20天在政協官方網站或其他媒體公示。

3．確定協商規則。為保證協商過程的公平性，避免因信息不對稱、協商代表社會地位不同導致發言機會和話語權不同，需要在會議召開前制定清晰有效的議事規則，經協商代表同意後作為會議必須遵循的制度。一是發言要聚焦主題；二是主持人要保持中立；三是文明有序發言；四是限時限次，機會均等；五是條理清晰、觀點明確；六是協商後投票表決。

4.召開協商會議。會場儘量以圓桌會議方式布置，以體現政協協商的平等性、開放性。首先由主持人宣讀議事規則，然後按照議事規則進行發言討論，工作人員要隨時記錄代表們的發言內容，及時歸納提煉發言要點，經代表籤字確認無異議後形成書面意見，匯總整理後，提交協商代表表決。

三、政協協商參與基層治理的保障措施

第一，加強黨的領導是保證政協參與基層治理方向正確、效果顯著的根本前提。在具體工作中，要將加強黨的領導內化於進一步完善政協委員的遴選與管理機制、提高基層政協協商民主能力兩個層面。

第二，要想進一步保證政協協商民主在基層治理中發揮更好的效能，必須進一步明確政協協商參與國家治理的法理依據和具體制度。特別是要在《憲法》中明確政協在國家治理體系中的定位與功能、以立法的形式明確政協協商民主在社會主義協商民主體系中的地位，並建立重大事項須經政協協商的清單式管理制度，同時進一步規範和完善政協協商的程序與規則。

第三，要從政協與基層多元治理主體的協同機制、政協參與基層治理在組織內部的保障機制、基層政協的信息公開與運行機制以及基層政協與黨委、政府工作的銜接機制四個層面入手，構建政協協商民主參與基層治理的長效機制。

第四，構建政協協商參與基層治理的效能評價體系，為人民政協參與基層治理提供強有力的「抓手」。以政協協商參與基層治理效能持續提升為目標，採用第三方評估方式，通過德爾菲法和主成分分析法遴選評價指標，基於360度評價法確定評價主體與評價對象，制定評價結果運用方式，並建立「評價-反饋-整改」的效能改進機制，從而形成一個科學、公正、兼具操作性的效能評價體系。

四、政協協商在新時代的戰略價值與推進重點

第一，立足於中國共產黨執政的合法性，人民政協廣泛的代表性與更具包容性的整合功能，在很大程度上可以避免因政黨制度的主體結構與社會結構不相適應而帶來的利益表達不均衡問題，這對於社會主義民主目標的實現具有不可或缺的重大意義。要以全新的視野來看待人民政協在國家治理體系中的作用，在新時代不能僅僅將人民政協局限於「統一戰線組織」，應將人民政協視為國家治理體系中的戰略性結構和組成部分。

第二，在當前我國政治制度框架內，人民政協在完善地方公共決策程序與民主監督層面成為國家治理體系與治理能力現代化的戰略性結構。依託人民政協的協商民主平臺，落實「協商於決策之前和決策實施之中的」機制，將成為基層治理走向法治化的重要環節。新時代的人民政協將在公共決策和民主監督中發揮越來越重要的作用，成為國家治理體系中具有戰略意義的結構之一。

第三，人民政協通過協商民主機制參與基層治理，對社會主義協商民主體系的全面發展具有重要的價值引領和榜樣示範作用。相比而言，從協商的規範性來講政協協商無論是形式上還是程序上都優於其他協商渠道；同時，政協協商更具有廣泛性，從而能真正做到協商民主。

第四，基於當前政協委員的產生方式與自身組織結構特徵，依託政協內部各個界別開展協商民主，應成為政協參與基層治理的主要途徑。綜合考慮人民政協與黨委、政府、人大在組織形態與結構上的差異，其最大的組織結構特徵在於其內部各個界別的存在，也是其相對於黨委、政府、人大的組織結構優勢所在，在政協協商參與基層治理的過程中，政協各個界別應成為建立機制的重要載體。

第五，構建政協協商參與基層治理的效能評價體系，在指標體系的設定與評價對象的選取上，應超越以往政協組織聚焦於政協委員個體履職式的內部考核模式，通過多元視角對政協參與基層治理效能進行全方位評價。其最終目標應定位於準確診斷政協參與基層治理的效能現況與問題，從而提出更加可行的整改方案和措施。

註：本文根據《政協協商與基層治理》研究報告主要內容與觀點整理撰寫。

執筆人

蘭州大學管理學院：戴巍、孫斐、楊亮軍、霍春龍、郭晟豪、何文盛；甘肅省政協研究室：楊維軍、王廣慶

來源：《甘肅政協》

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原標題：《政協協商參與基層治理的理論與實踐探索》

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