董幼鴻:破解「鄰避」設施建設面臨的困境

原標題：破解「鄰避」設施建設面臨的困境

　　近年來，一系列「民眾都覺得需要，卻又不願意建在自家門口」的「鄰避」設施，紛紛因為設施周圍民眾的抗議而匆匆下馬。諸如廣東番禺和茂名的垃圾焚燒廠、廣東化州殯儀館、江蘇平望垃圾焚燒廠、上海松江垃圾焚燒發電廠等，尤其是今年5月份的杭州餘杭區中泰垃圾焚燒項目引起了近萬人的抗議，最後，演變成打砸暴力違法事件。政府不得不承諾在沒有獲得市民理解之前，一定不開工。這些民眾都需要的公益設施緣何引起民眾的普遍抗議，這就是當前各級政府普遍遇到的「鄰避」設施建設遇到前所未有的困境。如何破解「鄰避」設施建設面臨的困境成為對政府執政能力的重要考驗，也是政府治理能力現代化的重要標誌。要從源頭上破解「鄰避」設施建設的困境，推進具有「鄰避」效應的公益性項目順利實施，可以從以下幾方面著手。
　　優化「鄰避」設施決策模式。要從源頭上消除「鄰避」設施的外部性影響，實現利益受損民眾的利益補償，必須轉變政府的決策模式，使政府決策從自上而下的「決定—宣布—辯護」模式轉化為「參與—協商—共識」模式，充分吸納民意，增強決策過程中的民主性，減少決策帶來的風險和衝突。
　　提高「鄰避」設施決策的參與度，增強決策過程的透明度。提高決策參與度，可從四個層面著手：一是加大政府內部各相關部門之間的參與，便於決策出臺之前對敏感問題達成共識；二是拓展人大、政協的參與渠道，發揮體制內權力機關、諮詢機關的功能，發揮人大、政協與民眾之間橋梁紐帶作用；三是動員專家學者的參與，發揮專家學者在決策專業性問題方面的權威功能；四是充分吸納決策利益相關者的參與，讓其充分表達利益訴求，力爭與民眾就項目決策達成共識。
　　確保公共項目決策流程的規範性，提高決策方案的權威性和科學性。首先，確保項目決策的合法性和合理性。其次，做實重大工程項目社會穩定風險評估，從源頭上梳理決策的風險源，從而採取有效的防控措施，降低決策的風險。再次，從制度上規定，決策實施過程的監管，提高決策實施的透明度，消除民眾對決策實施過程的疑慮。最後，完善市民參與機制，動員全社會力量對決策實施過程進行監督。
　　完善利益補償機制，實現貨幣化和非貨幣化的利益補償。「鄰避」設施必然會帶來負外部效果，給周邊地區民眾利益帶來不同程度的損害。在「鄰避」設施建設中，根據「鄰避」設施可能產生利益損失的規律，探索各種利益補償的手段，建立「鄰避」設施建設的基金，確立貨幣與非貨幣兩大類補償方式，平衡各種主體的利益。貨幣補償可包括稅費減免、直接給付金錢、健康保險、其他經濟利益保障等；非貨幣補償方式可包括增加公益性設施、房屋置換與搬遷、醫療保健服務、房地產價格保證、就業提供、小區環境改善等其他公益性產品。因而，在現實利益損失補償中，當現金補償無法達成一致時，可以考慮採用非貨幣的補償方式或是一攬子補償組合，從而避免因談判僵化而導致「鄰避」衝突事件。
　　完善項目實施後的全過程監管，充分發揮社會和市場主體的作用。這需要從制度上明確規定，對實施項目實行全過程監管，確保項目實施的主體履行項目啟動時的標準要求，減少對周邊環境的影響，消除民眾對「鄰避」項目後顧之憂。
　　加大對「鄰避」設施本身的宣傳和科普教育，提高民眾對「鄰避」負效應的認知度。發揮專業人士和新聞媒體的作用，力爭將「鄰避」設施科學知識講清楚，用民眾能聽懂的語言，對普通民眾進行教育和引導，減少市民的從眾心理，提高民眾的科學素養，為順利推進公益性項目創造生態環境。
　　但與此同時，我們也應積極推進合法的重大公益性「鄰避」設施項目落地。從近年情況看，政府重大「鄰避」設施項目決策，一經抗議，政府便宣布項目停止，這種做法給民眾強烈的心理暗示，即激烈抗議，項目便會終止，因此這種做法表面上看化解了群體性事件，但實際上不僅沒有從根本上解決問題，反而給將來埋下了更大的困難。因而，經過法定程序和科學論證的重大公益性「鄰避」設施項目，在啟動了相應的補償機制前提下，為了保障大多數人的公共利益，可在法律框架裡採取必要的強制措施，積極推進公益性項目落地，破解城市快速發展中基礎設施建設的困境，提升政府公信力。