關於《中華人民共和國農民專業合作經濟組織法（草案）》的說明——2006年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上全國人大農業與農村委員會副主任委員 李春亭
全國人民代表大會常務委員會：
根據十屆全國人大常委會立法規劃的安排，由全國人大農業與農村委員會牽頭組織「農民專業合作經濟組織法」的起草工作。2003年12月起，農委組織中央有關部門、一些專家學者，著手起草工作。經過多次基層調研、反覆研討，在總結我國農民專業合作經濟組織發展經驗的基礎上，結合借鑑國外有關合作社立法和發展的經驗，先後多次徵求中央和國務院有關部門、各省級人大農委和一些院校、專家學者的意見，並認真研究了本屆以來全國人大代表提出的相關議案，徵求了這些議案領銜代表的意見，農委還4次召開全體會議研究、審議起草工作。經過反覆論證、多次修改，形成了《中華人民共和國農民專業合作經濟組織法(草案)》(以下簡稱草案)。2006年3月1日農委第十五次全體會議審議並原則通過了草案。現對草案說明如下。
一、關於本法的立法必要性
20世紀80年代，我國農村確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，農民獲得了生產經營自主權，成為獨立的財產主體和市場主體，極大地解放了農村生產力。但是，隨著經濟社會快速發展、市場競爭日趨激烈，小規模家庭經營的弱點也逐漸顯現。如何提高家庭經營抗禦自然風險和市場風險的能力，將小規模的分散經營與國內、國際大市場對接，是我國加快農業與農村經濟發展的重要問題。面對這個問題，廣大農民群眾在家庭承包經營的基礎上，創辦了多種形式的農民專業合作經濟組織，並使其成為農業產業化經營的重要組織載體。黨和國家從農民專業合作經濟組織一出現，就為其發展提供了寬鬆的政策環境，各級黨委、政府也為支持其發展，組織各有關部門和單位做了大量的指導、扶持、服務工作。
二十多年的發展實踐證明，農民專業合作經濟組織是解決「三農」問題的一個重要途徑，它可以提高農業生產和農民進入市場的組織化程度，有利於推進農業產業化經營和農業結構調整，穩定地增加農民收入，也為落實國家對農業的支持保護政策提供了一個嶄新的渠道。
由於沒有統一的法律制度規範，又由於各地方經濟社會發展水平的差異，農民專業合作經濟組織在發展中呈現出組織形式、運行機制、發展模式的多樣性。儘管如此，從它出現時起，就一直鮮明地體現著「民辦、民管、 民受益」的原則特徵，成為城鄉市場上一個非常活躍的新型的經濟組織。隨著農民專業合作經濟組織的不斷發展，實踐中也暴露出一些問題和困難，迫切需要國家採取法律和政策措施，加以解決。一是，農民專業合作經濟組織的法律地位不明確。目前，沒有一部法律、行政法規明確農民專業合作經濟組織可以獲得法人地位，直接導致這種組織無法登記，已經在一定程度上影響了這種組織正常經營活動的進行。二是，由於沒有基本的法律規範，許多組織內部運行機制不健全，不能真正實行民主管理，不利於保護農民成員的民主權利和經濟利益。
十六屆三中全會指出：支持農民按照自願、民主的原則，發展多種形式的農村專業合作組織。2006年中央「一號文件」也明確提出，要「積極引導和支持農民發展各類專業合作組織，加快立法進程」。因此，通過立法，明確農民專業合作經濟組織的市場主體地位，保護農民的利益，支持和引導其健康發展，是非常必要的。
二、關於立法的指導思想和基本原則
起草農民專業合作經濟組織法的指導思想是，堅持以鄧小平理論、「三個代表」重要思想和黨的十六大、十六屆三中、四中、五中全會精神為指導，從維護廣大農民的根本利益出發，從農民專業合作經濟組織發展的實際情況和需要出發，支持農民按照自願、民主的原則，成立多種形式的專業合作經濟組織，從而提高農業生產和農民進入市場的組織化程度，提高農業產業化經營的水平，增加農民收入，促進農村經濟社會和諧發展，推進社會主義新農村建設。
根據上述指導思想，起草工作遵循的基本原則是：首先，要以黨和國家有關「三農」問題的基本方針和政策為指導，保證農民專業合作經濟組織沿著正確的方向發展。第二，要符合建立社會主義市場經濟體制的改革方向，遵循市場經濟規律發展農民專業合作經濟組織。第三，要尊重農民的自主權，堅持以農民為主體發展專業合作經濟組織。政府在農民專業合作經濟組織的發展中的職責主要是指導、扶持、服務。第四，要立足於中國的實際，借鑑國際經驗和合作社理論，但是不照搬。第五，要考慮農民專業合作經濟組織發展的階段性，規範要適度，在發展中規範，有利於促進發展。
三、幾個主要問題的說明
(一)關於本法的調整對象和名稱
我國的農民專業合作經濟組織形式多樣，發展程度不一，這是起步階段的特點。立法要促進其發展，就要有包容性，要承認現實存在的多種形式的農民專業合作經濟組織，並進行適度規範、有效引導。本法的調整對象應當體現：第一，主要由享有農村土地承包經營權的農民組成；第二，圍繞某類農產品或者某類服務而組織起來，實現成員共同的經濟目的；第三，是遵循合作社的一般原則而成立的互助性經濟組織。因此，草案規定，「農民專業合作經濟組織是在家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者、同類農業生產經營服務的提供者和利用者，自願聯合、民主管理的互助性經濟組織」。這個規定，充分考慮了近年來農民專業合作經濟組織在農業產業化經營中發展的現實情況，強調要以農產品或者生產服務為紐帶；同時，借鑑了國際上關於合作社的定義和原則的主流論述。為了進一步說明本法的調整範圍不包括農村集體經濟組織和農村合作金融組織，草案又規定了農民專業合作經濟組織的服務內容，「農民專業合作經濟組織以成員為主要服務對象，提供產前、產中、產後的技術、信息、生產資料購買和農產品的銷售、加工、運輸、貯藏等服務」。
在黨和國家現行政策中所指的農民合作組織，除屬於草案規定的農民專業合作經濟組織以外，還包括社會團體法人類型的組織，如只從事專業的技術、信息等服務活動，不從事營利性經營活動的農業生產技術協會和農產品行業協會。但是，本法調整的是只限於符合本法設定條件的農民專業合作經濟組織，對於社會團體法人類型的農民合作組織，仍應依據其他相關法律、行政法規進行調整。
關於本法的名稱。在中央批准的本屆全國人大的立法規劃中本法原稱「農民合作經濟組織法」。草案起草過程中，對本法名稱的確定一直有多種意見，主要有「農民專業合作組織法」、「農民專業合作經濟組織法」、「農村合作經濟組織法」、「農民專業合作社法」、「農產品合作社法」等。農委認為，法律名稱應當與調整對象一致，因此，將本法名稱確定為「農民專業合作經濟組織法」。
(二)關於農民專業合作經濟組織的法人地位
農民專業合作經濟組織是農村實行家庭承包經營體制後出現的一種農業生產經營組織，從其組織特徵看，既不同於以公司為代表的企業法人，也不同於社會團體法人，也不是個人合夥或者合夥企業，是一種全新的經濟組織形態。為保證農民專業合作經濟組織生產經營活動的順利進行，合法權益得到更有力的保護，基層幹部群眾迫切希望法律明確賦予農民專業合作經濟組織法人地位。
按照本法的規定，現實中大多數農民專業合作經濟組織可以符合《民法通則》規定的法人的四個基本要件，即①依法成立；②有必要的財產或者經費；③有自己的名稱、組織機構和場所；④能夠獨立承擔民事責任。因此，草案規定，「農民專業合作經濟組織依照本法登記，取得法人資格。」
需要說明的是，草案起草之初曾設想將農民專業合作經濟組織的法人類型規定為「合作社法人」，以期使農民專業合作經濟組織取得獨特的區別於其他組織的法人地位。在徵求意見過程中，有關部門提出，設立專門的合作社法人需要修改《民法通則》有關法人的規定，建議還是在《民法通則》現有法人規定的框架內解決問題。經過組織專家論證，草案作了第4條第1款的規定。
(三)關於財產權制度
完善的財產權制度是農民專業合作經濟組織持續、健康發展的關鍵，是農民專業合作經濟組織及其成員合法權益的重要保障。為調動廣大農民組織起來的積極性，維護農民成員的合法權益，促進社會資本投入農民專業合作經濟組織，草案作了一系列的規定。主要是：農民專業合作經濟組織對成員出資、公積金、國家財政直接補助、社會捐贈及其他合法收益，享有佔有、使用和處分的權利，並以前述財產對債務承擔責任。同時，農民專業合作經濟組織應當通過為每個成員設立成員帳戶的方式，明確成員的財產權利，並以此作為成員參與分配、承擔責任和成員資格終止時財產處理的依據。
盈餘分配方式的不同是農民專業合作經濟組織與其他經濟組織的重要區別。為了體現合作社盈餘按交易量返還的基本原則，又保護一般成員和出資較多成員兩個方面的積極性，草案規定，「經成員(代表)大會決議，可分配盈餘按照下列順序返還給成員：(一)按成員與本組織的交易量(額)比例返還，返還總額不得低於可分配盈餘的百分之五十；(二)按交易量(額)返還後的剩餘部分，以成員帳戶中記載的出資和公積金份額比例返還給本組織成員。本組織接受國家財政直接補助和社會捐贈形成的財產，應當按照成員數量平均，作為比例返還的依據。」
由於合作社獨特的財產權制度和分配製度，為了加強合作社的籌資能力，各國合作社法都非常重視社員對合作社的出資以及追加出資的義務。但是，由於我國各地經濟發展的不平衡，以及農民專業合作經濟組織的業務特點和現階段出資成員與非出資成員並存的實際情況，一律要求農民加入專業合作經濟組織時必須出資或者必須出法定數額的資金，不符合目前發展的現實。所以，草案未規定農民專業合作經濟組織的法定最低出資額及出資方式，而是將決定權交由章程規定。
為了提高農民專業合作經濟組織承擔債務的能力，借鑑一些國家和地區合作社法的規定，以及我國一些農民專業合作經濟組織的做法，草案規定，農民專業合作經濟組織除以其全部資產對債務承擔責任外，還可以根據章程約定承諾承擔保證責任。
(四)關於保證農民成員的主體地位
社會各方面力量的積極參與使農民專業合作經濟組織獲得了較快的發展。在允許多種力量參與興辦的同時，要保證農民成員真正成為本組織的主人，有效地表達自己的意願，防止他人利用、操縱農民專業合作經濟組織。草案從保證農民成員的數量和保證農民成員對組織的民主管理兩個方面作了規定。
首先，保證農民成員的數量。設立農民專業合作經濟組織，「成員不少於五人，其中依法享有農村土地承包經營權或者從事捕撈生產經營的農村集體經濟組織的成員至少佔成員總數的百分之八十」。「成員總數二十人以下的，法人成員不得超過一人；成員總數超過二十人的，法人成員不得超過成員總數的百分之五」。
其次，保證農民成員對組織的民主管理。農民專業合作經濟組織實行民主管理的實質是，由成員通過民主程序，直接控制本組織的生產經營活動。草案規定，「農民專業合作經濟組織實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權」。為更好地保護農民成員的權利，草案還規定，設立成員代表大會的農民專業合作經濟組織，代表以受成員書面委託的表決意見和表決權數行使表決權。同時，為了保護貢獻較大的成員的積極性，草案規定，出資額或者交易量(額)較大的成員可以依據章程享有受限制的附加表決權。
(五)合併、分立、解散、破產和清算
為維護市場交易秩序穩定，保障農民專業合作經濟組織成員及其交易對象的合法權益，草案專門設置了合併、分立、解散、破產、清算一章。根據農民專業合作經濟組織的自身特點和發展初期的情況，本著便捷、迅速、有效的原則，對其合併、分立的條件、程序和責任承擔，解散、破產和清算的條件、程序和責任承擔作了相應的規定。另外，農民專業合作經濟組織作為民事法律主體的一種，關於其破產的有關規定，草案未規定的，仍適用民事訴訟法以及有關企業破產的法律規定。
(六)關於政府的扶持
為了明確國家扶持農民專業合作經濟組織的基本政策，為其發展創造良好的政策環境，草案規定，「國家通過財政支持、稅收優惠、金融扶持以及產業政策引導、科技和人才支撐等措施，促進農民專業合作經濟組織的發展」。草案專門設置了「扶持政策」一章，就產業政策、財政扶持、稅收優惠等問題作出專門規定。
我國的農民專業合作經濟組織還處於發展的初始階段，政策、法律和各項制度還不完善，需要政府的相關行政主管部門，在充分尊重農民專業合作經濟組織經營自主權的基礎上，做好引導興辦、扶持發展、保護權益等方面的工作，採取多種方式為農民專業合作經濟組織發展做好服務。目前，農業部、財政部、國家發改委、國家稅務總局等多個部門，以及中華全國供銷合作總社、中國科學技術協會，通過多種渠道、採取多種方式參與到引導、扶持農民專業合作經濟組織發展的工作中，取得了良好的效果。為了充分利用現有的組織資源，調動各方面的積極性，草案規定，「各級人民政府應當組織有關部門依照本法規定及各自職責，對農民專業合作經濟組織進行指導、扶持和服務。」
除上述幾個主要問題外，草案還對農民專業合作經濟組織的設立和登記、成員、組織機構、財務等問題作出了具體規定。
四、關於本法實施前的準備工作
考慮到本法是在農民專業合作經濟組織發展的初始階段起草制定，調整對象的規定體現了最大的包容性，遵循的是適度規範的原則，所以本法的順利實施還需要大量的配套工作。為了保證本法能夠達到預期的目的，促進農民專業合作經濟組織發展，規範其內部運行機制，保護成員利益，農委建議國務院應當組織有關部門儘早開始著手為本法的實施抓緊做好準備工作，如有關示範章程的修改，有關登記規則和財務會計制度的起草制定，有關扶持政策的落實措施，有關農民專業合作經濟組織的組織與制度建設的宣傳與培訓等。中華全國供銷合作總社與中國科學技術協會也應當在自己的系統內部做好與本法實施有關的相應準備工作。
《中華人民共和國農民專業合作經濟組織法(草案)》和以上說明是否妥當，請審議。