摘要：進入21世紀以來，以網際網路技術為核心的新技術革命的演進為全球經濟發展注入了新的動力，其影響逐漸過渡到社會、政治和文化領域，重塑了政府與企業、政府與個人、企業與個人間的關係，給數字經濟、政府行為、政企關係、國家安全等領域帶來風險與挑戰。面對這些風險與挑戰，政府治理體系應切實執行好頂層設計，推動基於新技術環境的服務型政府建設，創新新技術企業與政府間的合作，加強相關立法與監管改革等。
關鍵詞：新技術革命；工業革命4.0；國家治理；數字經濟
作者簡介：陽軍，中國社會科學院政治學研究所副研究員，中國社會科學院「一帶一路」研究中心特約研究員。樊鵬，中國社會科學院政治學研究所研究員、教授，中國政治學會理事，中國行政管理學會理事。
一、引言
進入21世紀以來，信息科學技術突飛猛進，新技術不斷出現，AI技術不斷發展，新的信息平臺不斷改變人們的信息獲取和交流方式。這些新技術的不斷發展，促使新的工業革命即第四次工業革命的到來，也稱為工業革命4.0、新技術革命或新一輪技術革命。
從人類社會的前三次工業革命來看，每一次工業革命都推動了生產力的巨大發展，也促使經濟社會結構發生深刻變革。比如第一次工業革命起源地英國，因工業革命的發生，不僅在國內形成了全新的政治體系和社會形態，而且利用工業革命的巨大推動力在全球範圍內建立起了優勢地位。但是綜合前三次工業革命來看，技術革命、工業革命與社會和政治層面的革命性變革並非同時發生的，例如第三次新技術革命的路線是「從科學革命到技術革命再到社會革命，最後才到產業革命」。
與前三次工業革命相比，新一輪技術革命的特點不僅在於新興顛覆科技的廣泛運用，而且體現在技術革命、產業革命與社會革命乃至政治領域深刻變革的迅疾性與共時性。科學革命與技術革命幾乎同時發生，隨之而來的是社會革命和產業變革。新技術革命不僅給普通民眾的生活方式和消費方式帶來深刻影響，而且給一個國家的經濟社會結構、政治權力的運行方式、基層社會的治理都將帶來革命性影響。
在我國持續推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，需充分利用新技術革命的契機，革新治理體系，提升治理能力，同時圍繞新技術革命可能產生的風險因素，制定製度規則，加強技術監管，化解風險挑戰。
二、新技術革命深刻影響經濟社會
2013年是第四次工業革命的開局之年，以德國推出「工業4.0」為標誌。之所以稱為「工業4.0」，是因為德國認為迄今為止人類已經經歷了三次工業革命：18世紀末引入機械製造設備的「工業1.0」，20世紀初以電氣化為基礎導入大規模生產方式的「工業2.0」，始於２０世紀７０年代建立在IT技術和信息化之上的「工業3.0」。而支撐「工業4.0」的則是物聯網技術和製造業服務化傾向的興起。丁純、李君揚：《德國「工業4.0」:內容、動因與前景及其啟示》，《德國研究》2014年第4期，第49~66頁。德國「工業4.0」強調通過網絡與信息物理生產系統的融合來改變當前的工業生產與服務模式。物聯網、信息通信技術以及大數據分析等相關技術是「工業4.0」的基礎。它意在將傳統工業生產與現代信息技術相結合，將集中式控制向分散式增強型控制的基本模式轉變，並最終實現工廠智能化、生產智能化。陳志文：《「工業4.0」在德國:從概念走向現實》，《世界科學》2014年第5期，第6~13頁。緊隨其後的是2015年中國推出的「中國製造2025」以及日本推出的「機器人新戰略」。
新技術革命是以新型信息通信技術為核心，以新能源技術為動力支撐，以新型製造技術為標誌的技術創新集群，對現有的生產組織進行改進，資本循環階段的成本降低，資本的總周轉時間大大縮短，實現了速度更快、成本更低的大規模定製生產。王亞玄：《論新技術革命的實質——基於新熊彼特和馬克思理論的綜合》，《政治經濟學評論》2016年第4期，第173頁。同時新技術革命所帶來的創新使得物理空間、網絡空間和生物空間三者融合更加充分。薛瀾：《第四次工業革命將給我們帶來什麼？》，《金融經濟》2018年第13期，第21~22頁。新技術革命引起了以相應的技術經濟範式為基礎的企業競爭範式的全面轉變，它將推動超競爭環境成為新常態，競爭理念由傳統的零和博弈競爭轉變為基於共享價值的競爭與合作，競爭方式將由原來的個體間競爭、供應鏈和價值鏈間競爭轉變為商業生態圈間競爭。同時，競爭所依賴的戰略性資源構成、核心能力與動態能力將發生新的變化。新技術革命推動訂單贏得因素由傳統的價格和質量轉向速度、服務和參與，即競爭重點由成本競爭、質量競爭向時間競爭、服務競爭和基於用戶參與的競爭轉變。肖紅軍：《共享價值、商業生態圈與企業競爭範式轉變》，《改革》2015年第7期，第129~141頁。在技術和創新先行優勢引領下，新的行業巨頭和獨角獸企業不斷湧現，如臉書（Facebook）、推特（Twitter）等。
隨著新技術革命的廣泛影響，全球經濟轉型大大提速，數字經濟在國家經濟結構中的地位迅速提升。新技術革命主要聚焦在交互、數位化、智能決策、區塊鏈、3D列印技術應用。這些技術快速應用於生產生活中，尤其是數位化給經濟帶來了新的增長動力，成為新的經濟增長極。新技術革命提升了產業效率，解放了勞動力，有效緩解了勞動力供給不足的問題。參見〔德〕克勞斯·施瓦布：《第四次工業革命：轉型的力量》，中信出版社，2016年；〔德〕克勞斯·施瓦布、〔澳〕尼古拉斯·戴維斯：《第四次工業革命》，中信出版社，2018年。
新技術的發展推動經濟結構轉型，數字經濟大放異彩，甚至在全球經濟整體下行的情況下，數字經濟實現了逆勢增長。從全球範圍來看，數字經濟仍將保持高速增長，成為驅動全球經濟發展的重要增長點。根據統計，2018年，全球有38個國家數字經濟增速明顯高於同期GDP增速，其中愛爾蘭增速最高，為19.5%。在產業數位化方面，2018年，德國產業數位化佔數字經濟比重達90%，超過80%的國家。服務業在產業數位化發展中獨佔鰲頭，2018年，服務業數字經濟佔比超過50%的國家有英國、德國、美國。工業數字經濟也快速發展，2018年，工業數字經濟佔比超過30%的國家有韓國、德國、美國、英國等。根據預測，2021年全球數字經濟規模將達到45萬億美元，佔GDP的比重約為50%。
在中國，新技術革命帶動的數字經濟的規模也不斷攀升，佔GDP的比例從2008年的15.2%上升到2011年的20.3%、2014年的26%、2016年的30.3%，再上升到2018年的34.8%。2016—2018年，中國數字經濟增速連續三年排名世界第一。增長率2016年為21.51%，2017年為20.35%，2018年為17.65%。2018年我國數字經濟規模達31.3萬億元，GDP增長貢獻率達67.9%，同比提升12.9%，在全球處於領先位置。2019年數字經濟增速達15.6%。數字經濟已經成為我國經濟轉型中實現高質量發展的關鍵力量。
憑藉著新技術帶來的支付方面的技術優勢，電子支付已經十分普遍，且有著龐大的用戶群體。比如，有公開數據顯示，淘寶網有活躍用戶數近6億。2018年，中國的行動支付業務量快速增長，網上支付業務570.13億筆，金額2126.30萬億元，同比分別增長17.36%和2.47%。其中，天貓2018財年成交超過4.82萬億。
新技術公司以各種形式吸收了大量從業人員，2018年網際網路從業人數達到1677萬人。網絡銷售平臺淘寶中的店鋪數量超過千萬，天貓店鋪數量超過20萬。騰訊目前員工數超過5萬人，阿里巴巴集團員工數量近9萬人。阿里新零售生態創造3600多萬個就業崗位。
三、新技術革命給國家治理
帶來挑戰與風險每一次技術革命在給經濟社會帶來巨大變化的同時，也給國家治理體系和治理能力帶來新的挑戰，提出新的要求，新一輪技術革命也不例外。在信息化時代，信息傳播速度加快，傳統管理模式受到挑戰，政府的快速響應能力受到挑戰，政府管理的不確定性和風險點也在不斷增加。政府在治理體系和治理能力現代化的過程中，需要主動適應經濟結構變化，革新服務模式，重塑國家與社會的關係，消除國家安全層面可能出現的潛在風險，以積極主動的姿態推進服務型政府建設。
第一，新技術革命給經濟治理帶來新的挑戰。第四次工業革命對經濟最直接的影響就是數字經濟規模不斷擴大，智能化生產規模越來越大，同時給數字經濟治理帶來許多新問題。首先，經濟發展不平等加劇。在數字經濟發展初期，傳統要素（人口紅利等）作用明顯，普及率和滲透率的快速提升激活數字經濟潛力，促進相關產業的高速增長。但從長期看，電信基礎設施、數位技術研發及相關配套政策等數字資源稟賦依賴政府投入、國家幹預和產業扶持特徵顯著。相對的，發達經濟體和發展中經濟體在資本和技術方面的顯著差異，導致廣大發展中經濟體在推進數字經濟時的相對劣勢被放大。
其次，部分國家制度壟斷優勢加劇。發達經濟體憑藉數字經濟規則建立制度壟斷新優勢。歐美等發達經濟體在雙邊、區域和跨區域經貿協定中強勢引入具有約束力的新一代數字經濟相關條款，加劇了全球數字經濟治理中的「中心—外圍」格局及分化趨勢，藉此獲得制度壟斷新優勢。
最後，數字戰略競爭成為地緣政治經濟變動新誘因。一國的技術創新程度與水平，在很大程度上決定其在國際上的競爭力與地位。在數字經濟領域，當前國際制度競爭前沿是以5G技術為代表的標準之爭。為爭奪技術制高點，美國等部分國家不惜以國家強制手段壓制其他國家技術應用與發展。
第二，新技術革命對行政體制和政府治理方式提出新的考驗。首先，政府治理面臨更為複雜的社會現象和社會問題。網際網路及信息技術、人工智慧、區塊鏈技術迅速發展，在帶來方便的同時，催生了諸多新事物新現象，一些負面事物也隨之出現，如網絡詐騙等利用新技術犯罪現象屢有發生。面對這些新問題，政府作為治理主體，部門多元化的特點可能導致職能界定模糊、治理責任分散，這些都需要政府通過完善內部運行機制來解決。
其次，新技術革命對政府治理方式提出了新的要求。新技術革命的發展要求政府及工作人員提高新技術運用能力，綜合運用智能化信息系統，推動新技術應用與政府治理的有機結合，整合社會資源，提高綜合協調與公共服務的能力和水平。例如政府通過對電子政務平臺功能的利用，將智能化自動化輔助應答系統與人工應答相結合，可以解決部分群體的線上服務需求。
最後，新技術革命還對傳統行政體製造成衝擊。從橫向看，新技術革命對當前行政體制下的部門分工和合作的要求提高，一方面要求部門分工更加專業，運用大數據提高部門工作效率，另一方面，一些綜合性矛盾和難題的出現，又要求部門協作能力更加突出，比如部門間數據共享、多部門綜合研判等。從縱向來看，新技術的發展衝擊了原有行政體制的等級制度，大數據、網際網路的扁平化、去中心化特點與政府組織的層級化、中心化有所衝突，行政體制的結構受到了挑戰。
第三，新技術革命對社會安全和公共安全造成潛在挑戰。網際網路領域中發展不平衡、規則不健全、秩序不合理、世界範圍內侵害個人隱私、侵犯智慧財產權、網絡犯罪、網絡監聽、網絡攻擊、網絡恐怖主義等鐘聲：《共同推進網絡空間全球治理》，《人民日報》2019年10月23日，第03版。活動廣泛存在，都是給國家安全和穩定帶來隱患的新因素。網絡信息魚龍混雜以及信息推送中定向推送技術的運用，使得用戶對信息真假識別難度較大，且經過長時間的同類新聞轟炸後，用戶判斷力也可能出現偏差，容易被網絡輿論所左右，從而造成影響較大的網絡輿論事件，而網絡輿論事件的發酵，最終會傳導到政府層面，從而增加政府的工作壓力。
隨著新技術的發展，特別是網際網路技術的發展，傳統的國別和領土空間被突破。尤其是新媒體的發展，使得全球聯繫和互動更加緊密，國際傳播無國界的趨勢明顯增強。比如人工智慧應用於深度偽造技術，給國家間的政治抹黑、軍事欺騙、經濟犯罪甚至恐怖主義行動等提供了新工具，從而給政治安全、經濟安全、社會安全、國民安全等國家安全領域帶來了諸多風險。不僅如此，新技術的發展已成為國家間博弈的籌碼。中國新技術的迅速發展，尤其是華為所掌握的領先的5G技術專利，受到以美國為首的西方國家以國家安全為由的百般阻撓和打擊。而在我國核心行業(如能源、金融、電信等基礎設施領域)，IBM、Oracle、EMC(IOE)分別佔據了小型機、資料庫、存儲產品的市場壟斷地位，這對我國的數據安全乃至國家安全都造成了極大威脅。
新技術加快了信息傳播速度，革新了信息傳播方式，對意識形態安全更是造成了巨大挑戰。全球多樣的社會思潮和多元文化通過網際網路迅速傳播，各種非主流的意識形態與難以辨別的虛假信息、謊言交織在一起，對主流意識形態造成了衝擊。一些境外資本和社會資本利用網絡平臺的輿論動員功能干擾主流意識形態，容易帶來資本操控輿論的風險。各種錯誤觀點和不良思潮藉助網絡「登臺亮相」，各種噪聲雜音和虛假信息藉助網絡傳播擴散，容易造成網民思想混亂，侵蝕社會思想根基。甚至西方敵對勢力可以憑藉網絡技術優勢，向世界推銷其價值標準，利用新技術開展政治動員，煽動敵對情緒，鼓動集體行動，進而引發政治動蕩。比如「阿拉伯之春」就充分利用了新媒體在政治動員和集體行動中的催化劑作用。在某些關鍵進程中，社交媒體促進和加速了社會革命。
當然，此次新技術革命帶來的革命性變化遠不止上述領域，還有很多領域亟待探索，例如醫療技術、基因技術，等等。
四、新技術革命推動國家治理
體系適應性變革新技術革命帶來的衝擊是全方位的。新技術革命顛覆了傳統國家理論，包括暴力、戰爭、疆域等。。面對新技術革命帶來的風險與挑戰，必須在頂層設計的框架下，堅持推進服務型政府建設，推進新的政企合作模式，加強相關立法和監管改革。
第一，堅持秩序構建和治理模型的頂層設計探索與完善。國家在政策和立法層面高度重視新技術在國家治理領域的運用。從2017年《政府工作報告》明確提出「促進數字經濟加快成長」，到黨的十九大報告提出「加快發展先進位造業，推動網際網路、大數據、人工智慧和實體經濟深度融合」，習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。再到2019年《政府工作報告》提出「壯大數字經濟」，數字經濟在國家經濟中的地位越來越重要。2019年10月24日，在中共中央政治局第十八次集體學習中，習近平總書記對「發展區塊鏈技術的重要意義、發展方向等作出深刻闡釋，並對區塊鏈技術的發展作出重要部署」。通過「國家戰略規劃與治理策略的統一」與「治理的價值、制度與技術的統一」相結合，建立起協調的政治制度體系、高效的公共服務體系和適應的社會保障體系，從而從制度、文化和技術等方面全面提升國家治理能力和完善治理體系。
第二，推動基於新技術環境的服務型政府建設。新技術革命是當代政府治理變革的重要推動力。大數據與新智能技術驅動新一輪政府治理變革。新技術革命不僅改變了生產、管理體系，顛覆了幾乎所有行業，深刻改變了社會資源的配置方式和社會組織的運行模式，而且在政府監管、公共服務、國家權力運行以及國家社會關係等各方面，都不同程度地對國家治理施加重要影響。樊鵬：《利維坦遭遇獨角獸:新技術的政治影響》，《文化縱橫》2018年第4期，第134~141頁。在新的環境下，社會需要新型服務，我們應該充分發揮好新技術的優勢，利用新技術推進政府改革，改善政府回應，立足於「治道變革」，著眼於確保政府回應性與回應力的「制度化的保證」，形成有效的政府回應體制或機制。
技術治理超越外部協同和內部整合的治理模式，表現為政府創製「數字公民」和「數字疆域」，社會化讀取基層、可視化精準管理，從模糊走向清晰治理。它源於技治理性的政治動力、數據驅動的簡化機制和權威動員的協同體系，展現了中國國家治理現代化的效能性、獨特性和新方向。應充分利用新技術的優勢，讓信息多跑路，讓群眾少跑路；利用大數據及網絡技術對營商環境的流程進行優化，通過梳理和優化辦事流程，減少材料的重複提供，將以前需要在現場辦事窗口辦理的業務轉變為利用網際網路不見面進行辦理，通過多部門信息共享等手段提升辦事效率，滿足群眾對政府工作透明度的要求。在公共安全管理方面，比如人臉識別技術、虹膜識別技術和指紋識別技術等的應用，在提升管理效率、保障安全等方面具有重要作用。例如，在2020年6月的北京市新冠肺炎疫情防控中，大數據在精準判斷病毒源出現地點，追蹤密切接觸者等方面，給防疫政策的制定提供了重要的數據支撐。在提升管理效率、精準管理方面，大數據在快速有效控制疫情中發揮了重要作用。
第三，優化新技術企業與政府間的合作協同。在此次新技術革命中，技術被一些新技術公司所掌握。政府要改進和提升其服務水平，僅僅依靠自身現有的技術水平遠遠不夠。這主要是因為，與政府相比，新技術公司中資本更具推動力和影響力。這就導致政府在技術層面處於後進狀態，要趕上先進的企業是很困難的事。外部壓力使得政府不得不與新技術公司中的巨頭進行合作。以「12306」網站的建設為例，雖然政府為了提升網站售票能力，解決春節期間購票難的問題，曾多次對網站進行優化，但是效果一直不佳，受到社會和民眾的詬病。而在和阿里公司合作採用雲技術之後，網站的承載能力明顯提升。
應推動政府與新技術企業深度合作，使數位技術在國家治理、社會治理中發揮更大作用。新技術企業有龐大的用戶群、海量的數據，且在人工智慧技術、雲計算能力等方面優勢明顯，資源整合方面的能力在一定程度上具有超越政府部門的可能。新技術企業的有效參與，能夠最大限度地優化資源配置，在幫助政府搜集、發布信息，物流的高效配送等方面發揮較大作用。政府部門應建立與數字平臺企業的合作機制，利用新技術企業的技術、數據、用戶等資源優勢，充分發揮人工智慧、大數據、智慧城市等現代信息技術在政府決策評估、社會風險防治、社會治理決策等方面的作用，通過政企合作，助力建設數字城市、智慧城市、數字鄉村。通過政企合作，建立自下而上的信息收集、分析等機制，從而使決策層能夠更及時地收集相關信息，推動依靠經驗決策向依靠大數據決策轉變，並調動社會各界參與重大社會事件決策，從而大幅度提升社會治理的智能化水平。
第四，加強相關立法與監管改革。大數據技術作為嶄新的治理方式和治理工具，並不能直接滿足國家治理和社會治理轉型的多元目標，針對國家治理和社會治理任務的轉變，政府除了要運用好大數據技術維度上的優勢，還需要理念與認知轉變、法律制度完善和權力結構體系改革等配套條件。例如，充分利用人工智慧的發展升級將影響國家治理信息基礎的完整性、準確性、新鮮性和國家治理政策制定的科學性、政策執行的有效性、政策評估的準確性以及國家治理央地、部門、政社之間的協同性。在1998年就有學者前瞻性地提出了「無政府治理方式可能成為新的治理方式」，雖然這並未完全成為現實，但我們今天面臨的也是新的治理挑戰。在新的歷史條件下，需要有新的治理模式——制定科學、技術、風險和環境的綜合政策方針。
傳統的監管方式已難以解決當前出現的問題，需要跨行業、跨區域進行聯合執法，聯合監管。這就需要從頂層推進監管改革，保障監管工作的順利推進。要實現這一目標，就需要加強相關立法與監管改革。在這個過程中，應充分吸收新技術企業、相關法律專家以及社會公眾的意見建議，填補相關領域中法律的缺失與空白。同時，在監管上，也應與時俱進，充分認識到新技術革命帶來的差異與變化。
五、結語
無論如何，新的時代已經到來，新技術革命已經深刻影響著經濟社會與生活，新技術也成為影響國家安全與穩定的雙刃劍。在國家治理領域，新技術的發展和運用存在巨大的不確定性，新技術革命的推廣和應用也可能對社會穩定構成威脅，甚至帶來「社會秩序海嘯」，這些都需要系統地去防範，智慧地去化解。要在國家治理現代化背景下去思考當代與未來貫通的「長期性」，避免盲目的「技術樂觀主義」，擯棄「算法決定論」與「數據決定論」，走向新技術革命與國家治理的「良性互構」。我們必須積極適應新技術革命所帶來的各種機遇與挑戰，對新技術革命可能帶來的正面和負面影響進行分析，趨利避害。釐清新技術革命對國家治理的風險與挑戰，在國家治理體系和治理能力現代化過程中借力打力，充分利用新技術革命的優秀成果，應對新技術給政治、經濟、社會等各個領域帶來的挑戰和衝擊。（注釋略）