改革開放40年，中國對外傳播事業經歷了一個漸入佳境的發展過程。本文以1978年至2019年中國對外傳播事業40年的傳播史為研究對象，全面梳理中國對外傳播主體、傳播平臺、傳播政策變遷的特徵和全貌，並在此基礎上就中國對外傳播的歷史進行階段分期及相關傳播理念勾勒概括，嘗試為下一步中國對外傳播理論與實踐的發展提供思路和借鑑。
自改革開放40年來，中國對外傳播政策、理論與實踐歷經了三次浪潮。第一次浪潮，以對外宣傳小組成立為起點，中國對外傳播事業開始逐漸恢復起來，組織上對外宣職能部門進行體制改革與業務重組，確定了以經濟建設為中心，服務國家發展與現代化建設的外宣思想路線，呈現出從「宣傳」向「傳播」的理念轉型。
第二次浪潮，以中國政府實施文化「走出去」戰略為起點，中國對外傳播主體多元化發展，媒體產業格局再升級，「央媒」在海外「搶灘登陸」後進一步縱向「深入」海外市場，在中央國際傳播規劃的指引下，逐漸向建成具有一定國際影響力的現代傳播體系發展；在新興信息傳播技術的影響下對外傳播話語邏輯與形態呈現出向「跨文化傳播」「精準傳播」理念過渡的趨勢。
第三次浪潮以2018年「三臺合一」為起點，媒體融合步入新階段，全媒體格局加速發展，「西強我弱」的國際傳播格局在世界傳媒秩序中逐步實現「局部破局」以及「於我向好」局面出現；但是，在中美貿易爭端和全球新興力量博弈形勢下，國際傳播已經事實性地超越信息傳遞和產業布局的初衷，正拉開全球性戰略傳播格局的重組生態下，全球政治、經濟和軍事力量重組的宏大序幕。
傳媒秩序是政治秩序的副產品。在國際形勢愈加複雜的背景下，中國國際傳播人肩上的擔子愈加多元和沉重。所謂以史為鑑，可以知興替。原本沉寂的史料，用今天的形勢和視野來看，其意義和價值或非同一般，其建構發展的歷程或更讓人沉思。
本文對於改革開放40年來中國外宣格局和實踐的梳理，意在回顧中反思，對比中借鑑，評述中建構，期冀有助於新一輪全球傳播格局博弈的中國道路思考以及國際傳播理論的建設。
一、中國對外傳播的第一次浪潮
（一）整改架構：從上到下對外宣職能部門進行體制改革與業務重組
首先，中國對外傳播40年的第一次浪潮，逐漸從「美蘇模式」中脫敏，初步形成了中國特色的「內宣—外宣」分立，黨政雙管體制。
新中國成立伊始，中國政府效仿「美國模式」在政務院框架下設立新聞總署，新聞總署中專門負責外宣工作的是國際新聞局，主要工作是編發外文新聞稿件、出版外文書刊和管理來華外國記者。1952年，國際新聞局改組為外文出版社，只保留了出版業務，行政上隸屬出版總署，業務上接受中宣部領導。涉外記者管理事務被歸入外交部情報司，新聞事務被併入新華社。
1955年，周恩來總理將外交部情報司改為新聞司，除了負責涉外記者的管理外，還負責對駐外使館的宣傳業務的審理。1956年，中共中央又受「蘇聯模式」的影響，決定把外文出版社從中宣部歸入對外聯絡部。也就是說，當時的中宣部負責管理「內宣」，中聯部負責管理「外宣」，外交部負責管理「外宣」的「外國人」和「大使館」，這種組織架構導致了新華社和廣播局等媒體單位出現了「政出多門」的局面，而同屬宣傳口的新華社、廣播局之間卻彼此孤立，缺乏業務交流。
為了加強中央對外宣工作的統一管理，1958年8月，中共中央頒發《關於調整和加強對外宣傳工作領導問題的報告》，報告決定一切外宣方針和政策統一由中央外事小組進行領導，外事小組和國務院外事辦公室下設對外文化聯絡委員會，簡稱外文委，成為外宣工作的統籌機構，負責統籌和協調人民日報社、新華社、廣播局、外交部等有關宣傳機構。
至此，外宣工作的管理由一個部級下屬機構升級為中央直轄的獨立機構。進入60年代，初具雛形的外宣組織框架受國際國內局勢的影響一度失效，「中央廣播局、新華社、人民日報社都貼出大字報，新聞宣傳工作瀕於停頓」。對外廣播充斥著「左」派思想，蘇聯領導人赫魯雪夫回憶當時偶然聽到的中國對外廣播的情況時談到，「一個女孩子操著蹩腳的俄語說了一通後，再由一個小夥子罵我們……這些中國廣播節目，都千篇一律地像念禱文似的重複毛的語錄！並順帶著對毛加以頌揚」。
受國內政治動蕩與外宣工作失利的影響，中國的外交關係與國際形象急劇惡化。1967年，中國與48個建交國中的近30個國家發生了外交糾紛，中國駐外領事館與外國駐華領事館數量銳減。70年代初期，宣傳機構如人民日報社、新華社、中央廣播局，繼續由「文革」小組掌控，而中共中央僑務委員會、國務院對外文化聯絡委員會、國務院外事辦公室中共中央外事小組被併入周恩來總理分管的外交部。外事機構與宣傳機構形成了「兩分天下」的局面。
1971年10月，中國恢復聯合國的合法地位，開始陸續與64個國家建立外交關係。「文革」結束後，政治氣候逐漸明朗，外宣機構開始恢復與調整。1977年10月，中共中央宣傳部恢復運行，中宣部設立了專門負責外宣的統籌機構——對外宣傳局。
上述進程都可視為中國國際傳播第一次浪潮的前奏。1978年十一屆三中全會召開以後，黨和國家領導人將外宣工作納入改革開放的整體規劃之中，中國對外傳播事業迎來改革開放以來的第一次浪潮。新華社原社長朱穆之曾在接受《對外傳播》雜誌專訪時，說到「對外宣傳工作是應運而生，應什麼『運』，就是開放之『運』。要對外開放就要對外宣傳，越開放越要對外宣傳，對外宣傳是對外開放題中的應有之義，要開放，而不對外宣傳是不可思議的。就像開店鋪一樣，開張時就要張燈結彩，敲鑼打鼓，放鞭炮，否則，誰知道你開張」。
改革開放以後，黨和政府開始著手重組領導外宣的骨幹力量，時任中共中央總書記胡耀邦決定「搞個對外宣傳領導班子」。1980年4月，胡耀邦從中聯部、中宣部、外交部、文化部、人民日報社、新華社、廣播局、外文局等外宣機構中抽調骨幹負責人，組成了中央對外宣傳領導小組。「對外宣傳小組歸兩個小組領導，一個是中央外事領導小組，一個是中央宣傳思想工作領導小組」，依舊處於「外交與宣傳的交叉點」，基本還延續著「文革」前的管理模式。
作為外宣工作最高領導機構的對外宣傳小組其實只是一個決策與協調機構，而非實體機構，小組本身不設編制配額。在中央外宣小組的牽頭與組織下，1982年的全國地方對外對臺宣傳工作會議和1986年的第一次全國對外宣傳會議紛紛召開。中央外宣小組還首創了新聞發言人制度，極大地推動了政府新聞事業的透明化、日常化和制度化。
正在全國外宣工作有條不紊地開展起來的時候，1988年全國開始興起精簡機構的浪潮，國務院下的部門數量大幅減少，中央外宣小組被裁撤。對於小組被裁撤的原因，朱穆之認為「宣傳部門頭太多，又是對外宣傳小組，又是中宣部，又是思想宣傳領導小組，決定取消對外宣傳小組，工作併入中宣部」。然而，1989年北京突發政治風波，「美國之音」和美國報刊紛紛聚焦北京，並刊發了眾多不實信息，但由於外宣小組的裁撤，中國外宣媒體的統籌工作變得極為遲鈍，面對外媒的「一邊倒」輿論，中國外宣部門集體「失聲」。
朱穆之隨即提出了三個解決方案：「一是單獨成立一個對外機構；二是恢復對外宣傳小組；三是搞一個像美國新聞署似的事業單位，專管對外宣傳。」1990年3月，中共中央迅速恢復了對外宣傳小組，並且將之改建為一個具有獨立編制和財政預算配額的實體機構。1991年，「中央對外宣傳小組在國務院系統掛名，稱為『國務院新聞辦公室』。
此後，中央層級的對外宣傳機構，對內稱為『中央對外宣傳小組』，對外稱為『國務院新聞辦公室』——這是典型的中國體制，在黨和政府的雙重領導下，『一個機構，兩塊牌子』」。1992年，中央對外宣傳小組又更名為中央對外宣傳辦公室。
其次，中國對外傳播40年的第一次浪潮中，除了機構的設置和變遷外，從理念上，逐步衍生出中國特色的外宣領域專業自主、協同發展的「外宣協作網」。
改革開放以後，一度在「文革」期間停滯的外宣媒體建設開始恢復，並在整改與重組中進一步提升了媒體業務能力。廣播業務方面，1978年5月1日，中央人民廣播電臺的對外廣播事業獨立為中國國際廣播電臺，從1986年起，國際臺開始大幅度提升駐外記者覆蓋面，1997年，開始使用衛星傳輸信號，基本實現全球信號清晰覆蓋；電視業務方面，1978年5月，北京電視臺更名為中央電視臺。
1991年7月，中央電視臺成立專門負責電視外宣的領導機構——對外電視中心，1992年10月，央視國際衛星頻道（正式對外開播；通訊社方面，新華社、中新社開始恢復海外站點的新聞職能，海外分社分布情況明顯提升，總發稿量成倍增長。
在對外傳播事業恢復重建的過程中，世界範圍內迅猛發展的信息通信技術對新聞事業產生了革命性影響。美聯社、路透社等世界級通訊社和電視臺已經開始採用網際網路技術進行新聞發布和採集，而80年代新華社的通信技術與世界級的通訊社相比至少落後15年。1985年，新華社啟動技術飛躍式建設，1989年，配有先進計算機技術和通信技術的新聞大廈竣工，新華社完成了技術飛躍式建設，實現了從模擬技術到數位技術的轉變。
20世紀90年代以來，世界範圍內信息技術迅速發展，電子媒介逐漸取代傳統媒介，成為對外傳播的主要媒介形式。西方國家開始將國際衛星電視與廣播融合起來，實行「雙軌並行」媒介體制。1994年4月，中央對外宣傳辦公室、國務院新聞辦印發了《進一步做好新形勢下對外宣傳工作的意見》的通知，明確指出「『兩臺一報一刊』是我國外宣『手段的重點』……對外宣傳要發揮整體優勢，形成合力……」
1994年10月，《中共中央文件》明確提出：「廣播電視並重、內宣外宣並舉、中央與地方聯合、發揮系統優勢……聯合起來走廣播電視大外宣的路子……建立一個以國際臺為龍頭，以各省市電臺為依託，相互彌補，互相支持的全國性的廣播對外宣傳協作網。」為配合「外宣協作網」政策的落地，中央電視臺和國際臺紛紛和國內地方臺組成「聯合體」製作和銷售外宣節目。
在兩大外部壓力下，自1996年開始，中國傳媒業開始走上了產業化發展道路，外宣媒體也不例外。兩大壓力指的是，20世紀80年代後期海外傳媒進入中國、自1994年申請恢復GATT席位和自1995年申請加入WTO對文化產業的保護條款規定，中國傳媒業相對於世界傳媒集團實力太過弱小，相對於世界貿易組織要求的產業開放道阻且長。
1996年中央對「大外宣」「協作網」的要求進一步升級，《中共中央文件》指出，「到本世紀末，基本形成以中央臺為骨幹，地方臺為依託，相互支持的全國性廣播電視對外宣傳協作網……按照現代企業制度的要求和走集團化、實業化、國家化道路的思路，通過改革、改組、改造，組建若干廣播影視企業集團，以此帶動我國廣播影視事業由規模數量型向優質高效型轉移，由粗放型向集約型轉移」。
自此，我國傳媒產業開始走上集團化建設的道路，外文局從1996年開始著手進行組建以書刊發行為主，涵蓋多媒體經營種類的「中國國際出版集團」；新華社1998年成立了「新聞信息中心」，統一管理信息產品的生產與營銷；中央電視臺1993年1月成立了「中國電視節目外銷聯合體」，11月將第四套頻道與中央電視臺海外中心合併，成立「中央電視臺海外節目中心」，1997年成立「中國國際電視總公司」；
2001年「中國廣播電影電視集團」成立，該集團整合了中央電視臺、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺、中國電影集團公司等央媒資源，是以事業單位為主體，擁有廣播、電視、電影、傳輸網絡、網際網路站、報刊出版等多種經營業務的綜合性國家級傳媒集團。
截至90年代末，中國對外傳播的硬體設施與機制整改已基本完成，複合化的媒介主體初步實現協同化發展，奠定了下一階段中國對外傳播主體的基本格局與屬性。
（二）調音定調：堅持以正面導向服務國家發展與現代化建設
中國對外傳播事業與國家的興亡和發展勢運相連。任何時候，黨和國家領導人始終將外宣工作視為維護國家穩定，促進國家發展的重要組成部分。新中國成立初期，黨和國家領導人對外宣工作的思想路線進行了反覆探討；改革開放以後，最終確定了以經濟建設為中心，服務國家發展與現代化建設的外宣思想路線。
20世紀90年代，國際政治局勢與國內發展戰略均發生了重大調整，這為剛剛恢復的對外傳播事業提出了新的挑戰和機遇。國際方面，蘇聯解體，持續了40年的「冷戰」格局全面瓦解，美國成為世界僅存的超級大國；1993年，歐洲一體化取得了突破性進展，歐盟成立；俄羅斯繼承了蘇聯在聯合國安理會常任理事國的國際地位，世界形成了「一超多強」的政治格局。國內方面，1992年鄧小平南方談話，深度闡釋了社會主義市場經濟理論，從理論上解放思想；
同年10月，十四大進一步將建立社會主義市場經濟體制的改革目標確立下來；自此，中國進入全面深化改革，加速發展現代化的社會結構轉型期。為了適應國際局勢的變化，配合國內發展戰略的調整，中國的對外政策也從「獨立自主和平」的維穩性政策升級為「做國際社會中負責任大國」的發展性政策。
90年代，中國在國際社會中的角色發生重大變化，在國際上積極有為，努力推進中國的國際形象。1990年，北京舉辦亞運會；1991年，北京申辦奧運會；1991年，中國以主權國家身份正式加入亞太經合組織；1992年，中國派出第一支維和部隊赴柬埔寨執行任務；中國在周邊國家和整個國際社會中發揮著日益重要的「大國」作用，亟須與之相匹配的對外傳播理念與思想路線。因此，90年代對外傳播事業的總體方針、路線以及傳播理念都被推動著駛入了現代化發展的「快車道」。
首先，中國對外傳播40年的第一次浪潮，初步實現去階級化、去意識形態化，確定了全面服從服務於國家現代化建設的思想路線。
外宣對象發生歷史性改變。改革開放之前，中國對外傳播事業存在著「目標搖擺」「口徑不一」的問題，媒體的政治屬性比較明顯。比如在1977年，時任中聯部部長耿飈在談及《北京周報》的讀者對象時還談到「《北京周報》要辦成以左派黨為對象的刊物，是給馬列主義政黨看的，而不是給各國政府看的，對象不是官方人士」。改革開放以後，黨和國家的工作重心回歸到經濟建設上來，這同時也開啟了中國對外傳播事業的新方向。
1978年，胡耀邦在《中央宣傳系統所屬單位領導幹部會議上的講話》中指出：「現在我們面臨著一場嶄新的、前所未有的偉大的轉變……關於對外宣傳問題，據說在這方面也存在許多禁區、框框、主觀主義、形式主義，不看對象，『對牛彈琴』，效果甚差，笑話不少，我看這種情況要儘快改革，跟上全國這個偉大的轉變，更好地為四個現代化服務……宣傳工作前幾年著重談政治、談兩條路線鬥爭。
從明年起，我們要以很大的比重去談經濟工作，談四個現代化……」1980年9月，中共中央發布《關於建設對外宣傳小組加強對外宣傳工作的通知》，明確指出「對外宣傳的根本任務是為黨的總路線服務，為黨的對外路線服務。
對外宣傳已歸檔真實地、豐富多彩地、生動活潑地、儘可能及時地宣傳中國，介紹我國政治、經濟、文化、社會生活等方面的情況，宣傳我國的對外政策，增進各國人民對我國的了解和友誼，提高海外同胞的愛國思想，團結一切可以團結的力量，以利於我國的社會主義現代化建設，臺灣回歸祖國和國際反霸、維護世界的鬥爭」。
1990年10月全國第二次對外宣傳會議召開後，中共中央於12月發出《關於加強改進對外宣傳工作的通知》，再次強調當前中國對外傳播的根本任務是「為我國社會主義現代化建設和祖國統一大業服務，為我國路線、方針、政策服務，為世界和平、各國人民的友誼和人類進步服務」。外宣目標定位的轉變使得中國對外傳播的對象不再是「馬列主義政黨」，而是朝向「外國人」和臺灣同胞。
因此，截止到20世紀末，中國對外傳播事業的角色由「政治鬥爭」工具演變為為「現代化發展」助力，這是黨和政府對「傳播」與「發展」的互動性關係理解的進一步加深，是發展傳播學在中國社會實踐中的具體應用。
其次，中國對外傳播40年的第一次浪潮，傳播理念整體上呈現出從「宣傳」到「傳播」的轉型。
1967年，美國記者斯特朗曾給外文局轉發過一封讀者來信，信中寫到「北京的英文官方宣傳很是糟的……北京的宣傳資料是為中國人寫的，他們應該更多地考慮他們所要影響的人的心理」。1977年6月，一位曾採訪過周恩來總理的英國記者在寫給新華社的信件中對中國外宣工作提出如下批評：「我坦率地說，你們的對外宣傳是失敗的，你們的對外宣傳沒有說服力，有的東西反而引起外國人的誤解……針對不同的對象，寫法也應有所不同。」
這兩則來自外國受眾的反饋反映了當時中國的外宣業務水平，外宣內宣「一篇稿」，缺乏「內外有別」的宣傳技巧。1983年5月，《中共中央文件》對改革開放以來的外宣工作進行了總結，外宣工作是「東西少、時效差、不對路」。
80年代初，胡耀邦在主持中宣部會議時提出對外宣工作的總體要求是「大膽、活潑、全面、及時」，胡喬木在全國宣傳工作會議上指出：「我們的日常工作應該是有充分的理論基礎……我們的工作對一件事所以這樣處理而不是那樣處理，是有充分理由的。」「應該跟我們的悠久歷史經驗、跟我們黨的傳統、跟國際共產主義傳統、跟馬克思主義的歷史具有非常密切的聯繫。」這說明黨和國家領導人在當時已經開始強調宣傳工作的科學性和規律性。
1983年新華社國際部制定了《關於國內外事報導的一般原則》，開始強化記者的「真實、全面、及時」的「新聞意識」，提升記者的新聞理論素養，改革國際新聞寫作範式。1987年7月，中宣部、中央對外宣傳小組、新華社聯合發出《關於改進新聞報導若干問題的意見》，《意見》指出新聞報導要具有時效性，要正確處理正面報導與負面報導的關係，要注重社會效果，要注重新聞與外交的關係。
由此可見，80年代的外宣工作受到新聞理論的引導和影響，開始進行理論化和理性化的反思，推動了中國對外傳播事業的科學化進程，但是，這種反思依舊停留在對新聞本體的層面，信息理念和傳播規律的缺失與忽視為90年代中國對外傳播事業的進一步發展留下較大空間。
隨著傳播學在中國大陸的引入，對外傳播論著的相繼出版，新聞傳播類高等教育的擴招，進入90年代後，中國對外傳播事業呈現出「傳播」的理念意識。1990年10月，第二次全國對外宣傳工作會議中曾提出外宣工作要「內外有別」「原則性與靈活性相統一」的方針。可見，傳播學中的「受眾」意識、「效果」意識已經在當時外宣工作中樹立起來了。
段連城曾在《對外傳播初探》中，也提及「對一般人，不宜使用『對外宣傳』一詞。但這絕不只是一個用詞問題，而是一個根本出發點的問題。為了幫助外國人了解中國，對外傳播工作者應該摒棄『宣傳心態』」。而中文的「宣傳」經常與英文的propaganda一詞互譯，在「日常使用中又常常理解為含有誇大、粉飾甚至欺騙的意味」。
1997年年底，中央要求各級宣傳部門在執筆行文中不再將「宣傳」譯為「propaganda」，「宣傳部」改譯為「Publicity Department」，對外宣傳辦公室則譯為「International Communication Office」。因此，到20世紀末，中國對外傳播事業在體制與規範上呈現出從「宣傳」向「傳播」的理念轉型。
二、中國對外傳播的第二次浪潮
進入21世紀，剛剛從「冷戰」中回暖的國際局面再次發生變動。2001年9月，「9·11」事件爆發；同年10月，美國向阿富汗發動戰爭；2003年美國政府成立「全球傳播辦公室」，全面恢復自1999年關閉美國新聞署以來的對外宣傳機構和業務，2005年和2010年先後以政府名義發布戰略傳播和公共外交發展規劃。歐巴馬政府期間，更是將對外傳播整章建制，成立機構。
2008年9月17日，美國國會通過了《戰略傳播法案》①，該法案建議美國政府協調國務院、國防部、美國國際開發署等部門，設立一個專門的顧問委員會以統籌協調戰略傳播事務。歐巴馬政府在國家安全委員會框架下設立「戰略傳播機構間政策委員會」，最終奠定了與「國家戰略傳播中心」類似的機構設置。這一系列的行為都明示著自「二戰」以來，美國對於全球傳播格局的理解和重組方向。
除了「反恐」這個表面理由來支撐美國戰略傳播轉向之外，更大的壓力來自對付潛在的對手，包括俄羅斯、印度和中國等新興市場國家。2008年爆發金融危機，美國的國際地位面臨嚴重的挑戰，但同時，中國、印度等發展中國家卻呈現出明顯的經濟增長趨勢，成為崛起的新興市場。
據國際貨幣基金組織統計，2006年的經濟增長一半來自中國、印度、俄羅斯，這些國家作為新興經濟體開始在國際事務的參與決議中扮演越發重要的角色。2001年7月，中國申奧成功；2001年12月，中國加入世界貿易組織；2002年12月，中國申博成功；2003年12月，溫家寶總理在哈佛大學《把目光投向中國》的演講中，首次明確提出了中國「和平崛起」的概念；
2005年9月，胡錦濤主席在聯合國成立60周年首腦會議全體會議上，發表了題為《努力建設持久和平、共同繁榮的和諧世界》重要講話，提出並闡釋中國「和諧世界」的主張；2011年4月，胡錦濤主席在金磚國家領導人第三次會晤中發表演講時表達了中國政府對於當時國際局勢的研判和對中國參與全球經濟治理的期待，「世界經歷了大發展、大變革、大調整時期，和平、發展、合作的時代潮流更加強勁。
世界多極化、經濟全球化深入發展，全球經濟治理出現新變革，科技創新孕育新突破，新興市場國家合作蓬勃發展，世界各國面臨難得的發展機遇。」「傳媒秩序是政治秩序的副產品，是經濟秩序的延伸」。中國在世界政治與經濟秩序的角色變動，引發了對建構與之相匹配的傳媒秩序的思考和願景。因此，新千年伊始，中國政府便首次將「走出去」戰略同「城鎮化」「改革開放」「人才建設」一起並列為國家戰略，由此，中國對外傳播事業掀起第二次浪潮。
（一）結構升級：媒體能力縱向提升與多元主體橫向擴充
首先，中國對外傳播事業40年的第二次浪潮，媒體產業格局再升級，「央媒」在「搶灘登陸」後進一步縱向「深入」海外市場，在國際傳播規劃的指引下，逐漸向建成具有一定國際影響力的現代傳播體系發展。
一方面，構建現代傳播體系，推進國際傳播能力建設。隨著「走出去」戰略上升為國家戰略，中國政府2004年提出媒體「走出去」戰略，2008年始相繼實施了兩個中國國際傳播「五年規劃」。
2009年6月，中央發布《2009—2020年我國重點媒體國際傳播力建設總體規劃》，「明確提出把我國重點媒體國家傳播力建設納入國家經濟社會發展總規劃：以中央主要媒體為骨幹，以新興媒體為突破口，硬體和軟體並重，同步推進基礎設施建設和信息內容建設，全面提升採編播發能力和產品營銷能力，加快構建覆蓋面廣、信息豐富、技術先進的現代國際傳播體系，形成與我國經濟社會發展水平和國際地位相稱的媒體國際傳播能力」。黨的十八屆三中全會也明確提出加強國際傳播能力和對外話語體系建設，推動中華文化走向世界。
自此，從20世紀末已經初步形成的「一社，兩臺，兩報」的「大外宣」產業格局從政策上開始向著現代對外傳播體系發展。所謂「體系」指的是功能相同或相近的局部在一定的聯繫和秩序中構成的整體。現代傳播體系的建構需要承擔社會信息功能的主要媒體在平臺形態、政策體制、作業流程、管理協調等方面以某種內在秩序形成統一整體。平臺形態方面，2010年1月，國務院常務會議決定加快推進電信網、廣播電視網和網際網路三網融合。
政策體制方面，2014年8月，中央全面深化改革領導小組第四次會議通過了《關於推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》，指出：「推動傳統媒體和新興媒體融合發展，要遵循新聞傳播規律和新興媒體發展規律，強化網際網路思維，堅持傳統媒體和新興媒體優勢互補、一體發展，堅持先進技術為支撐、內容建設為根本，推動傳統媒體和新興媒體在內容、渠道、平臺、經營、管理等方面的深度融合，著力打造一批形態多樣、手段先進、具有競爭力的新型主流媒體，建成幾家擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團，形成立體多樣、融合發展的現代傳播體系。要一手抓融合，一手抓管理，確保融合發展沿著正確方向推進。」
2015年年底中國政府提出構建中國國際傳播的「1+6+N」模式，2016年2月17日習近平主席首次提出打造中國特色的國際傳播旗艦媒體，2016年12月隨著CGTN成立，「1」初步指向CGTN，「6」是六家央媒，「N」是其他英文對外網站和有潛力發揮國際傳播功能的平臺和機構。
同時，2016年5月，中國廣電獲得電信運營牌照，開始進軍電信網際網路業務，中國的國傳模式從均勢性融合向梯隊性融合過渡，從行業內融合向行業外融合過渡。作業流程方面，新聞採集、加工、傳播等作用流程共享。
例如，《人民日報》在2015年2月啟動的「中央廚房」平臺，平臺設立總編調度中心，建立採編聯動平臺，統籌各方作業力量，通過「報、網、端、微、屏」一體聯動流程，形成多次生成、多元傳播的採編發一體化的全媒體平臺，為國內信息流動和管理提供了方向指南。管理協調方面，隨著網際網路業務在對外傳播事業中佔有越發重要的地位，2011年5月，國家網際網路信息辦公室在國務院新聞辦公室掛牌成立，負責指導、協調、督促有關部門加強網際網路信息內容管理。
2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組成立，負責統籌協調涉及經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化重大問題，2018年3月，該小組改組為中國共產黨中央網絡安全和信息化委員會，成為中共中央直屬決策議事協調機構，戰略指導中國的信息業和信息國際傳遞。
另一方面，在國內媒體融合改革之餘，中國媒體借船出海的「跨國媒體」作為一支別樣融合的力量，為日益成熟的對外傳播體系形成必要的補充。雖然進入21世紀，中國媒體「走出去」進程有了質的飛躍，但是，擺在一線從業人員和政策研究人員面前的是效果「落地」的問題。四大英文通訊社所佔全球信息生產總量的八成，並且憑藉著歷史性的信息信用紅利，仍具有絕對的議程設置能力，在重大全球性事件中，中國媒體依舊不具有有利的話語權地位。
據上海外國語大學中國國際輿情研究中心的研究數據表明，在2008年北京奧運會舉辦期間，全球主要媒體國際報導當中只有30%持「中立」或「客觀」立場，而剩餘的70%均為「負面」報導。面對這樣的困境，中國媒體效仿20世紀80年代海外媒體登陸中國的方式「借船出海」，「收購外國媒體公司，保持對外媒的絕對控股權，持有部分外媒公司股權以及通過內容共享與外媒形成夥伴關係」。通過跨國媒體之「口」間接傳播中國聲音。
另一方面，中國政府進一步夯實了新聞發言人制度，簡化外國記者入華的審批流程，使其在中國更加便捷地獲取一手新聞。在跨國媒體平臺與國內新聞發言人制度裡應外合中，中國媒體更加深入海外市場。
其次，中國對外傳播40年的第二次浪潮，在「大傳播」的理念下，中國對外傳播的主體走向多元化發展。
中國對外傳播主體「已經從圖書、期刊、報紙、電視、電影、廣播、網際網路等大眾媒介傳播，轉變成為組織傳播和部分地區、部分國家的人際傳播」。從產業格局上來說，中國的媒介版圖正在經歷產業鏈條的擴大和升級，大傳播的格局正在形成，所謂大傳播包含大眾傳播、電信、交通這是以政府層面在全球範圍內傳播的布局。
現代新聞傳播學領域過多地聚焦於大眾傳播，而在電信層面上，中興、華為、四達時代等「走出去」的公司組織已經在某種程度上承擔了大眾傳播的職責。交通和傳播在英文中是同源的，交通行業的作用不僅僅作為投資和產業鏈，還是中國發展框架下產業資本的外移。
從戰略政策調整上來說，海外傳媒進入中國，民營資本進入傳媒，新興的傳播技術重組中國傳媒。比如，高科技網際網路公司正在成為以資本為主導的、基於新興技術為支撐的、具有國際化視野的、處於民營媒體和官方媒體之間的媒體集團。如馬雲的阿里巴巴集團，這股新生力量正在用資本和媒體技術的方式重組中國的傳媒版圖，「2014年、2015年兩年通過直接和間接的方式投資50家媒體，包括本身知名度很高的《南華早報》、Snapchat、優酷土豆、華誼兄弟等」。
再如，研發並運營「今日頭條」等熱門APP的字節跳動公司，「截至2018年6月，字節跳動海外用戶規模已接近整體用戶規模的20%，字節跳動的產品和服務已覆蓋全球150個國家和地區、75個語種，在40多個國家和地區位居應用商店總榜前列」。這些具有科技背景的網際網路公司憑藉數據優勢、算法優勢和資本優勢對既有的傳媒生態帶來不可忽視的影響，成為對外傳播體系中的新力量。
政府主導的國際傳播更多也開始藉助於民間主體的跨文化傳播實踐，包括走出去的央企和走出去的民眾個體都匯入跨文化傳播的平臺。「個體傳播能力是傳播能力應用研究的基礎」。從人口指標上來說，國家與時代的整體性發展進入國際化快車道，並快速、決定性地推演著國家定位、社會變遷、個體命運間關係模式的變遷，中國與國際社會的關係模式開始保持著密切的人口互動，主要互動群體為移民、留學生、商務人士與遊客。
據《中國國際移民報告(2018)》顯示，中國是當前世界第四大國際移民來源國，2017年，中國是世界第一位的留學生輸出國，同時也是世界第三、亞洲最大留學目的國。2018年，中國國內居民出境超過1.6億人次，入境遊客超過1.4億人次。米爾斯(2005)曾說，「個體經驗與固化為社會結構的社會集體利害之間的關係，重建了文化和權力、從屬關係和意識形態之間的聯繫」。
中國人的個體經驗在與固化的民族/國家的刻板印象的內在協商中，在與世界秩序結構的跨文化對話中，成為重建新的國際間文化和權力、區域關係和意識形態之間的聯繫的新主體。
（二）話語轉型：「文化」邏輯與「精準」邏輯漸濃
首先，中國對外傳播40年的第二次浪潮，「文化」邏輯嵌入對外話語體系中，中國對外傳播事業在理念上呈現出從「國際傳播」向「跨文化傳播」的轉向。
中國是文明古國，文化因素在中國對外傳播的話語體系中歷來佔有重要位置，尤其在媒介的鏡像話語體系中，中國的傳統器具、功夫、飲食、詩詞、藝術等都是外銷影視劇中的熱門「素材」。進入21世紀後，中國政府提出實施文化「走出去」戰略。2002年11月，「走出去」戰略被寫進十六大報告。2007年，十七大報告首提「國家文化軟實力」。
2013年，習近平主席提出「一帶一路」倡議。十八大後，習近平主席高度重視文化在對外傳播中的作用，著重提出「文化軟實力顯著增強，文化產業成為國民經濟支柱性產業，中華文化走出去邁出更大步伐，社會主義文化強國建設基礎更加堅實」。十九大報告6次提到「社會主義核心價值觀」，並強調要「堅持社會主義核心價值體系」，「培育和踐行社會主義核心價值觀，不斷增強意識形態領域主導權和話語權，推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展」。
以上黨和政府的重要文件中反覆提及的「文化軟實力」「核心價值觀」是21世紀以來中國對外文化政策中新增的邏輯重點，「軟實力」「在很大程度上表現為國民的精神狀態、意志品格和內在凝聚力」。「價值觀」是「系統化、理論化了的判斷意識，是關於價值的性質、標準和評價的理論體系，也是決定個體和組織行為的實踐依據」。「價值觀體系是文化的核心之一」，「文化軟實力」和「核心價值觀」體現的都是特定主體在意識形態領域的狀態或判斷，是跨文化傳播理論和實踐的最核心內容。
因此，中國對外傳播要跨越的不僅僅是物理性的國與國之間的邊界，還要跨越意識的、文化的邊界。跨越文化邊界的需求激發了中國對外傳播的跨文化傳播實踐的發展，語言作為文化的凝結，成為首選的突破口。2004年，在韓國首爾成立第一家孔子學院。「截止2018年年底，中國已在154個國家和地區建立了548所孔子學院，學員總數達187萬人」。
即便是有很多有關孔子學院的不同聲音，其戰略意義是不容小覷的，尤其是在歷史性回顧英國和美國的語言政策和語言戰略背景下，中國的語言文化政策更新和制定是歷史的需要。此外，由文化部主導的「中國文化中心」正在通過文化年、文化節以及推動學術研討在全球範圍內開設，在語言政策之外，以文化活動的方式和名義將中國文化信息和價值帶出去，逐漸呈現較好的傳播效果。
其次，中國對外傳播40年的第二次浪潮，以「講好中國故事」為話語實踐的總體方針，實現話語邏輯與話語形態的同步轉型，以信息傳播技術為依託，朝向「精準傳播」理念發展。
黨的十八大以來，全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢成為新時代的任務與目標。中國對外傳播事業的目標與職責從90年代的「服務現代化建設，向世界說明中國」過渡到「講好中國故事，傳播好中國聲音」。從「說明中國」到「講故事」，形式上是說明文到記敘文文風的轉變，實質上是中國對外傳播話語實踐邏輯的一次重要轉變。
話語是傳播主體在一定時間與空間內建構認同的實踐過程。從傳播語境來看，「說明」往往發生在存有「誤會」的語境下，傳播主體欲通過對整體事實的「說明」，解析情節與細節，消除「誤會」，在受眾認知框架中整體性地建構關於主體的「理解」。而「講故事」是由「講」的方式和「故事」的文本共同來建構的，「講」是「說」的情感性的表達，而「故事」則是對事實的二次剪裁與編輯。講故事是「把『陳情』和『說理』結合起來」。
「講故事」的致效邏輯是「傳播的主體以事實的提供，或者以事實的合法提供者的身份來敲擊著受眾對主體的認識，使之超越主體的認知處理能力投入更多『事實』的海洋和追逐行為，而信息通過看似偶然性的並置行為將價值和觀點藏在信息的夾層，讓信息的消費者自覺自愿地服用並傳播致效」。
在這個過程中，受眾對信息的接受是主動的，是「接受」與「協商」並存的「自我激蕩」與「自我發明」。在傳播主體的「故事」選擇與受眾的「激蕩與發明」中，對傳播主體的認識框架的主體性設定不再是單方面、主觀性設定的，而是一種碎片化的存在與傳播方式，是符合當前傳播受眾特點和規律的傳播方式。因此，從話語的實踐邏輯來說，從「說明」到「講故事」，中國對外傳播話語實踐的邏輯是從對主體的主觀性、系統化建構邏輯，轉化到客觀的、碎片化的和符合受眾接受特點的傳播和建構方式轉變，是從對主體的單向性建構到受眾參與的雙向性建構的轉變。
從「說明」到「講故事」，是中國對外傳播話語形態的訊息化與個性化轉型。信息碎片化與雙向化的邏輯轉型要求與之相匹配的話語形態。「向世界說明中國」時期的話語樣態普遍以報紙、廣播、電視等傳統媒體作為物質性基礎，這些傳統媒體的從業記者通過新聞實踐生產了新聞性的信息，構建了「信息」式的話語形態。
信息傳播技術的發展促使自媒體平臺生產的海量的未經核查的「訊息」，使得「信息」化的話語形態轉向了「訊息」化的話語樣態，重構了對外傳播的話語形態；這個訊息可能不如專業化的新聞信息那樣五臟俱全，但是第一時間和第一落點的魅力卻大大提升了信息的及時傳遞的同時，提升了傳播效果。
同時，信息傳播技術將全國乃至全球的網際網路用戶編織進一張物理性的網中，每一個用戶從生物性存在變為物理性存在，個體的任何線上活動都具有了可追溯性、可復原性和可分析性；同時，這樣的網絡特徵，也及時有效地彌補了訊息傳播的碎片化，通過訊息的連結建構起消除不確定性的信息傳播系統，換句話說，非專業性的及時傳遞，在網絡的助力下完成了專業化機構和人員的專業性傳播期待。
大型信息網站通過多維數據源來進行人的跟蹤和定位，精確把握用戶信息，通過個人消費行為和習慣進行人的性格乃至行為取向定位。大數據技術為對外傳播話語體系的升級提供了技術路徑，真正將大眾傳播做到了每一個海外受眾的「指尖」，有效的受眾得以「精準化」呈現，從「一國一策」到「精準傳播」，「精準化主體/內容與精準化對象及其場景高度匹配，從而達到精準化效果，完成精準化目標。只有建立豐富靈活的傳播體系，才能得到精細的效果」。
三、中國對外傳播的第三次浪潮
2018年，是改革開放40周年，是新中國成立70周年，是傳播學引進中國40周年，是中國政府推進國際傳播能力建設10周年。在這個特殊的年份，中央電視臺、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺「三臺合一」，中央廣播電視總臺作為新組建的國家級重量媒體，以更全面的技術水平，以更高昂的姿態開啟中國對外傳播事業的第三次浪潮。
（一）新起點：全媒體融合發展加速世界傳媒秩序「局部破局」
中國對外傳播40年的第三次浪潮，「三臺合一」形成合力，進一步推進媒體融合，打造全媒體格局，成為衝擊國際傳播格局的重要力量。
進入2018年以來，中國對外傳播事業呈現出的一個顯著特徵是，黨和政府加快推進媒體融合發展，構建全媒體傳播格局進程。2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，提出「中央電視臺、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺建制撤銷，對外統一呼號」。這是繼2016年12月31日CGTN成立後，中國對外傳播機構與體制建設的又一重要舉措。
2018年8月，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上指出：「要完善國際傳播工作格局，創新宣傳理念、創新運行機制，匯聚更多資源力量。」2019年1月，習近平主席在主持中共中央政治局全媒體時代和媒體融合第十二次集體學習會議時，強調「推動媒體融合發展、建設全媒體成為我們面臨的一項緊迫課題」。3月，習近平在《求是》上發表《加快推動媒體融合發展，構建全媒體傳播格局》一文，提出：「信息化為我們帶來了難得的機遇。
我們要運用信息革命成果，加快構建融為一體、合而為一的全媒體傳播格局。……面對全球一張網，需要全國一盤棋。」總臺的成立以及一系列關於媒體融合和全媒體建設政策的出臺，將有利於中國在全球範圍內發出更強勁的中國聲音。「媒介融合是一種不斷變化的狀態」，而從全球傳播生態來看，「二戰」後，歐美通過BBC、CNN等大眾媒體構建的國際傳播秩序卻出現局部的鬆動。雖然，關於建構世界傳媒新秩序的呼籲和實踐自20世紀70年代以來一直未曾停止，卡達半島電視臺、俄羅斯R。
T電視臺在全球範圍內的新聞生產實踐為重構世界傳媒秩序做出了有效的嘗試，並在局部地區，如非洲出現了格局的突破。「西強東弱」的總體格局已有所變化，國際傳播的總體格局開始向「於我向好」的局面轉化。中國對外傳播體系的建構，從改革開放初期的「大外宣」格局，到「1+6+N」的複合型梯隊建成，再到「三臺合一」的全媒體陣容，已整體性地匯入了建構世界傳媒新秩序的洪流，匯入了「二戰」以來全球傳播格局的第三次浪潮，並將發揮日益重要的作用。
（二）新方向：新的信息生態與文化生態呼喚新知識生產
首先，中國對外傳播40年的第三次浪潮，面臨緊張的國際局勢與美國國際傳播戰略升級，需將以大數據、人工智慧等高新技術驅動下的信息信用提升實踐整體性納入對外傳播話語體系建設中。
近年來，世界經濟增長乏力，中美貿易爭端持續發酵，國際傳播受政治邏輯與經濟邏輯的雙重影響顯現出新的博弈態勢。「9·11」事件以後，美國的國際傳播戰略已升級為「全球傳播」與「戰略傳播」，配合戰略升級，美國已形成了以白宮為指揮總中心，國務院、國防部、國際開發署、國際情報總監辦公室、國家反恐中心、廣播理事會、國家安全創新基地為主體的傳播架構，這是美國國際傳播史上的「頂配」。
值得注意的是當前美國的戰略傳播已不單單是由政府和媒體執行的「傳播戰略」，而是由政府、軍方、媒體、科技、文化部門聯合—聯動部署的「安全戰略」。2017年川普籤發《2017國家安全戰略》，已明確將中、俄對美國的「國際傳播」定義為「信息化武器」。《2017國家安全戰略》顯示，「美國將融合來自外交、信息、軍事和經濟領域的信息分析，以在地緣政治舞臺上更有效地參與競爭」。面對美國的「全球一體化作戰」系統支持的「戰爭/控制」框架下的「戰略傳播」，中國「誤會/理解」框架下的對外傳播話語體系亟須升級。
話語體系升級需要高度重視當前的信息生態和技術生態。「後真相」思潮對政治生態和媒介環境產生重要影響。西方媒體，如CNN、BBC，自「二戰」以來積累的「信息信用」歷史紅利正在被逐步解構。今天的信息生態正在整體性地從「信息」向「訊息」，乃至向「數據」滑動。信息有價，並且演變成了貴金屬，發揮戰略資源功能。
而高新技術，如大數據、人工智慧技術正在極速重塑著廣播、電視技術曾建構的信息生態。因此，如何利用大數據、人工智慧等技術將建構或提升信息信用的實踐併入對外話語體系建設中，是思考當前中國對外傳播問題的全新路徑。
其次，中國對外傳播40年的第三次浪潮，面臨傳播學引進時的國內國際局勢與媒介生態均已發生了巨大的變化。新的時代使命與全球傳播生態呼喚新的知識生產，以有效支撐中國的全球傳播實踐和政策變遷。
隨著黨和政府對當前「世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化」局勢的深入研判，十八大提出的倡導「人類命運共同體」意識已成為當前中國處理國際問題與文明爭端的基本出發點。2019年5月，習近平在亞洲文明對話大會上發表「深化文明交流互鑑，共建亞洲命運共同體」的主題演講，進一步提出中國當前的文明觀，「文明交流互鑑應該是對等的、平等的，應該是多元的、多向的，而不應該是強制的、強迫的，不應該是單一的、單向的。
我們應該以海納百川的寬廣胸懷打破文化交往的壁壘，以兼收並蓄的態度汲取其他文明的養分，促進亞洲文明在交流互鑑中共同前進」)。這種「美人之美，美美與共」的文明觀恰恰為中國對外傳播的理論與實踐的發展提供了方向。
那就是，隨著中國對外傳播的基礎設施已日趨完善，我們需要思考的是，當機構在本地建立了，當信號落地了，外籍員工加入了，我們該為當地的傳播生態貢獻什麼樣的信息產品，貢獻什麼樣的價值性信息，為全球傳媒秩序和傳播格局貢獻什麼樣的中國智慧，這亟須中國的國際傳播理論來為其提供理論指導。
當前中國的新聞傳播學中「既有過去傳統的一些學科的研究成果、邏輯、體系，指導著我們的研究，也有西方傳播學的諸多研究成果、研究體系對我們的研究產生重大的影響」。而美國當年的國際傳播理論實際上與發展傳播學曾經互為表裡。發展傳播學研究以發展為目標的傳播策略和過程。在發展傳播學的指導下，美國國際傳播戰略部署才得以歷史性實現。馬歇爾計劃的成功也體現在美國國際傳播戰略上，免費的美國電視劇和文化產品有效推進了美國傳媒體系在全球的擴張和美國文化的全球影響力的輸出。
但是，從歷史視角來看，美國媒體「秉承的『負面新聞』理念與傳播促進社會發展不僅無法實質性地契合在一起，而且將美國承諾的發展懸置了」。美國的發展傳播學的理論與實踐中存在著嚴重悖論，幾十年的實踐，已經在中東、非洲和拉美地區多元的政治動蕩中體現無遺。現在來看，美國負面導向的新聞觀與中國擬推動構建的「人類命運共同體」的國際傳播「平衡格局」觀相去甚遠。因此，中國國際傳播需要進行新知識的生產。
中國倡導的「正面報導」為主的建設性新聞範式逐步演變成為中國特色的理念——弔詭的是，中國的建設新聞學從實質上反而是在踐行著美國未完成的「發展傳播學」。堅持「正面報導」，朝向「構建人類命運共同體」，倡導「多樣性文明互鑑」，契合「跨文化倫理性」，我們似乎可以看到一個「戰略平衡」或「傳播均勢」表述為基本宗旨的「平衡傳播」理論和理念呼之欲出。
全球傳播生態正經歷著深刻的轉型，美國、歐盟、澳大利亞和英國都相繼發布戰略傳播形勢報告和全球傳播規劃，無論是布希政府期間成立的「全球傳播辦公室」還是歐巴馬政府成立的「戰略傳播機構間政策委員會」，美國主導的國際傳播新體系開始運轉；與此同時，針對全球傳播的攻防體系愈加完備還體現在反宣傳法案的出臺。
2016年11月23日，歐洲議會通過了《歐盟反擊第三方宣傳的戰略傳播》建議案，基本目標在於號召歐盟各成員國採取措施反制「第三方宣傳」——包括恐怖主義、犯罪組織和俄羅斯的《今日俄羅斯》。僅僅時隔一個月，同年12月23日，美國《反宣傳法案》由總統歐巴馬籤署，開啟美國對於外國宣傳的對抗。該法案的目的似乎是為了創造一種能打贏思想戰的更全面、更積極的方式。
帶著歷史的負擔和當下的全球責任，客觀回顧中國對外傳播/國際傳播的歷史，我們看到上述三次浪潮呈現出三個階段性特徵：一個是改革開放以前，主要是五六十年代中，以《毛澤東選集》的英譯為代表的「戰爭/控制」導向的外宣；其次是改革開放以後以「對話/交流」導向的向世界說明中國；當前，正朝向「平衡/責任」導向的講好中國故事、講好世界故事的跨文化傳播轉型。
沒有任何單純的內宣，也沒有任何單純的外宣，就像不存在任何單純的國內政治、單純意義上的國際政治一樣。中國的外宣、對外傳播、國際傳播、跨文化傳播、戰略傳播、合作傳播、大傳播的理念發展史，見證了中國傳播的歷史，也折射著中國改革開放的歷史，更凸顯著中國不斷走向世界、融入世界、貢獻世界的發展歷程。這樣的中國視角，同樣也呈現出世界政治變遷的圖景。
本文系教育部重大攻關項目「『一帶一路』沿線國家新聞傳播業歷史與現狀研究」)的階段性成果。
①美國《戰略傳播法案》(STRATEGIC COMMUNICATIONS ACT OF 2008)，見網址：http://www.govtrack.us/congress/bills/110/s3546/text，頒布於2008年9月