既指辦公室又指寫字桌的「bureau」和一個來自希臘語的詞彙「cracy」，即「統治」（to rule）連在了一起，合成「rule by the bureau」之意，其字面的解釋就是「官僚的統治」。……「Bureaucracy」一詞有兩種譯法，一種是「官僚制」，一種叫「科層制」。……馬克斯·韋伯對Bureaucracy的描述主要指一種以合理合法的權力為基礎的有效率的組織管理形式。韋伯認為：「純粹的官僚體制的行政管理，即官僚體制集權主義的、採用檔案制度的行政管理」。……中國的官僚政治自秦代肇始，自此之後的兩千餘年「皆行秦政」……實行君權至上的中央集權。在這個依靠自上而下的一套科層體制維持的大一統帝國中，信息傳播尤其重要。（潘祥輝：《官僚科層制與秦漢帝國的政治傳播》）
一、層級設計
秦朝的中央官制分成三個臺階，第一層由丞相、太尉和御史大夫（兼副丞相）組成，即後世所謂的三公。……三者互不相屬，各自開府，尤其是丞相，他的府就是一個無所不包的中央政府。三公在分工上各有所側重，互相牽制，防止專擅、獨大，從而保障了君權的絕對權威，可以說形成了中國古代政治體制中獨特的皇權下的行政、軍事和監察的三權分立結構。
第二層由這樣一組官員組成：奉常，掌管宗廟禮儀；郎中令，掌管公堂掖門；廷尉，主管司法刑獄；治粟內史，掌管農業賦稅；典客，掌賓禮；宗正，負責皇族宗親的管理；衛尉，負責宮門戍衛、宮廷的保衛；太僕，掌皇家出行的輿馬；少府，掌管山海池澤之稅。這些官員，即後世所謂的九卿。與九卿同列的還有前後左右將軍。九卿從職務上看，基本上是圍繞著皇帝和皇家事務設置的，其中只有廷尉、治粟內史更多地具有公共管理的性質，因此，這兩個職位明顯要比九卿中的其他職務更重要。第三層由更低一層次的官員組成，……即後世所謂的列卿。（張鳴：《中國政治制度史導論》）
秦朝將境內分為36郡（後擴大為40郡），開驛道、設驛站溝通連接。地方官制分為兩級：郡與縣。京師地方主官為內史，其他郡則設郡守為主管，郡丞為副，郡尉掌武事。另設監御史監督郡縣各官。縣一級，設縣令（小縣為縣長）、縣丞和縣尉。在縣以下，還設有鄉官和亭長，鄉有三老、嗇夫、遊徼。三老掌教化，嗇夫聽訟和收稅，遊徼巡查賊盜。嚴格講來，鄉官不是官僚體系中的正式官吏，只是這個體系的補充和延伸，鄉官雖然也有俸祿，但十分微薄，主要還是靠在鄉間的產業為生。劉邦在秦朝曾為亭長，但自家謀生尚有困難，需靠兄長接濟，因此他父親怪他不會「治生」。（張鳴：《中國政治制度史導論》）
夫鳥飛千仞之上，獸走叢薄之中，禍猶及之，又況編戶齊民乎？（《淮南子·俶真訓》）
經過變法，各國均建立起了軍事化的行政網絡，各國官僚機構都有所發展，地方郡縣體制普遍建立；由春秋時國人（平民）和部分奴隸轉化而來的農民成了編戶齊民，變成君主制的基石……統一後，六國的舊貴族被強行遷徙到秦地，從而使其失去財富和社會根基，化為平民。整個社會基本上只存在兩種人，一種為黔首，即平民，一種為官吏和軍功爵位獲得者。在這兩大群體之外，是由刑法體系產生的大量的刑徒（實際上是無償的勞動力）。
平民的主體是農民，他們以一家一戶為單位，被嚴格地編制在半軍事化的什伍結構之中，不得隨意遷徙，同時要為國家服兵役和勞役，並提供各種賦稅。但是他們是具有法定資格的平民，可以通過事功升為官吏和有爵位者。同樣，官吏和有爵位的人雖然有田產，甚至擁有僕役和佃戶，但只要犯了過失，或者說皇帝認為他們犯了過失，那麼他們所擁有的一切都會被剝奪。中小的軍功貴族還可以以爵位贖罪，位於高位的人，恐怕連這一點都不可能。從秦始皇到秦二世，原來開國的第一代大軍功貴族和位列三公的大臣，都遭到了滅頂之災，王綰、王翦、李斯、蒙恬等莫不如此。李斯被刑前對兒子感嘆，現在我們想要牽黃犬出東門去攆兔子也不能夠了。（張鳴：《中國政治制度史導論》）
二、集權專斷
漢武帝登基後，即從政治、經濟和思想上全面加強中央集權。（1）政治上全面加強中央集權的標誌是「中朝」的建立。……武帝通過建立中朝及逐步強化的尚書臺機構，將中央政府置於自己的臥榻之側，從而達到了集權的目的。與此同時，相權卻處於步步削弱中。（2）加強中央集權的又一重要措施是強化法律和監察。西漢建立後，以《九章律》為代表的漢律基本上繼承了秦律繁密苛酷的特點。（3）加強中央集權的第三個措施是繼續削弱諸侯王勢力。他採納主父偃的建議，將《推恩令》作為朝廷的一項法令在各諸侯王國實施。（4）加強中央集權的第四個措施是重用酷吏，搏擊豪強。（孟祥才：《秦漢政治思想史》）
漢朝承襲了秦朝龐大的官僚體系，建構了從中央到地方的金字塔式的等級官制，作為處理國家政務、特別是行政事務的工具。漢朝的官僚系統雖然基本依照秦朝的框架，但其繁複程度明顯加大，從一開始就存在著兩種形式的科層化跡象。一種是國家治理的結構；一種是皇帝家事管理結構。……自漢武帝以來，為了加強自身的權力，皇帝逐漸賦予尚書臺更多的權力，到了西漢末年，以尚書臺為核心的中朝官已經架空了三公。漢成帝時，改丞相為大司徒、御史大夫為大司空、太尉為大司馬，三公在某種意義上已經成為榮譽性的虛銜。（張鳴：《中國政治制度史導論》）
（漢武帝）用宰相如兒戲，屠之如羊豕，……據《史記·漢興以來將相名臣年表》，武帝用相，自竇嬰至田千秋凡十二人。其中除田蚡、許昌，以外戚得終於位，薛澤罷免，公孫弘以阿諛終於位，石慶以謹厚不問事，在位最久（九年），得卒於位，及田千秋用於巫蠱悔禍之後外，竇嬰罷相後棄市，李蔡、莊青翟、趙周自殺。公孫賀、劉屈氂腰斬。且由李蔡至劉屈氂，凡六相，中間除一石慶外，無一得善終。（徐復觀：《兩漢思想史》）
秦漢的三公九卿制中，政府官員（特別是九卿）明顯具有皇帝家僕性質。隋唐的三省六部制，只不過是把皇帝家僕正規化、政權化。明清取消宰相制，皇帝直接指揮六部，則是把皇帝的家族式統治擴大到整個國家機器的最終完成方式。由於家就是國、國就是家，皇帝身邊的顧問、「家奴」則特別重要，是政治中不可或缺的組成部分，也使政治制度打上了家庭化的烙印。秦漢時期的中外朝，實際上就是家國一體在政治制度上的反映。
當國家機構表現出與皇帝的「家長」權力的某種脫節趨勢時，皇帝便「冷落」作為國家政權正式象徵的「外朝」，而另行組建作為自己身邊隨從班子的「中朝」。兩漢以後，中外朝的稱呼雖不再見於史書，但在政治結構中，一直存在著中外朝的影子，如唐宋的學士，明清的內閣、軍機處，等等。從一定意義上說，兩套班子的互相補充，正是家國一體的制度化形態。（劉文瑞：《中國古代政治制度》）
孔子曰：「導之以政，齊之以刑，民免而無恥。導之以德，齊之以禮，有恥且格。」老氏稱：「上德不德，是以有德；下德不失德，是以無德。法令滋章，盜賊多有。」太史公曰：信哉是言也！（《史記·酷吏列傳》）
昔秦法繁於秋荼，而網密於凝脂。然而上下相遁，奸偽萌生，有司治之，若救爛撲焦，而不能禁；非網疏而罪漏，禮義廢而刑罰任也。方今律令百有餘篇，文章繁，罪名重，郡國用之疑惑。或淺或深，自吏明習者，不知所處，而況愚民！律令塵蠹於棧閣，吏不能遍睹，而況於愚民乎！此斷獄所以滋眾，而民犯禁滋多也。（桓寬：《鹽鐵論•刑德》）
公元前205年，劉邦命蕭何作律九章，韓信申軍法，張蒼定章程，叔孫通制禮儀，開始進行大規模的立法建制活動。至武帝時，漢朝「律令凡三百五十九章，大闢四百九條，千八百八十二事，死罪決事比萬三千四百七十二事。文書盈於幾閣，典者不能遍睹」（班固《漢書•刑法志》）。律令文書堆積如山，連司法官吏都無法遍覽，這與漢初寥寥十來個字的「約法三章」，已相去十萬八千裡了。（黃源盛：《中國法史導論》）
所治即上意所欲罪，予監史深禍者；即上意所欲釋，與監史輕平者。所治即豪，必舞文巧詆；即下戶羸弱，時口言，雖文致法，上財察。於是往往釋湯所言。
客有讓（杜）周曰：「君為天子決平，不循三尺法，專以人主意指為獄。獄者固如是乎？」周曰：「三尺安出哉？前主所是著為律，後主所是疏為令，當時為是，何古之法乎！」（《史記·酷吏列傳》）
西漢一代見於記載的酷吏共18人，其中事跡最詳博、典型的有12人，他們都是漢武帝的臣子。所謂「酷吏」，就是「以酷烈為聲」的官吏，他們不僅以殘酷的手段屠戮百姓，也以同樣的手段鎮壓和打擊不法的豪強貴族，即所謂「刻轢宗室，侵辱功臣」。酷吏們膽大包天，他們敢於蔑視封建法律任意胡為。在行政和治獄過程中，既用合法手段，更用非法手段。如張湯治獄就不是以事實為根據和以法律為準繩，而是一切服從「上意」。
酷吏治獄特別殘酷無情，「曾是強國，掊克為雄，報虐以威」。寧成「其治如狼牧羊」，在他做關東都尉時，郡國出入關者紛紛相告：「寧見乳虎，不值寧成之怒。」正因為治獄特別殘忍，所以嚴延年號「屠伯」，郅都號「蒼鷹」，王溫舒手下的那批屬官也被人罵作「虎冠之吏」。漢武帝看中的正是酷吏的這些秉性。……張湯和趙禹應武帝之命定律令時，「務在深文」，「豪強併兼之家，舞文巧詆以輔法」。王溫舒做河南太守時，「捕郡中豪猾，相連坐千餘家」，全部殺掉，「至流血十裡」。在酷吏的重擊下，再輔以「算緡」、「告緡」的經濟措施，豪強們顯然受到一次沉重的打擊，他們的活動自然有所收斂，這對武帝貫徹其集中統一的政策是有利的。（孟祥才：《秦漢政治思想史》）
三、信息控制
南登琅邪，大樂之，留三月。乃徙黔首三萬戶琅邪臺下，復十二歲。作琅邪臺，立石刻，頌秦德，明得意。曰：
普天之下，摶心揖志。器械一量，同書文字。日月所照，舟輿所載。皆終其命，莫不得意。
上會稽，祭大禹，望於南海，而立石刻頌秦德。其文曰：
聖德廣密，六合之中，被澤無疆。皇帝並宇，兼聽萬事，遠近畢清。運理群物，考驗事實，各載其名。貴賤並通，善否陳前，靡有隱情。
（始皇）乃令鹹陽之旁二百裡內宮觀二百七十復道甬道相連，帷帳鍾鼓美人充之，各案署不移徙。行所幸，有言其處者，罪死。始皇帝幸梁山宮，從山上見丞相車騎眾，弗善也。中人或告丞相，丞相後損車騎。始皇怒曰：「此中人洩吾語。」案問莫服。當是時，詔捕諸時在旁者，皆殺之。自是後莫知行之所在。聽事，群臣受決事，悉於鹹陽宮。
天下之事無小大皆決於上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息。（《史記·秦始皇本紀》）
與官僚系統相配套的是文牘主義的盛行。官僚系統的運轉，在很大程度上要依靠公文的傳遞，溝通各部門的信息，使政令上傳下達。諸如上計（各地定期匯報情況）、司法審批、一般行政事務、軍情奏報、監察等，無一不需要藉助文牘來實現。皇帝實際上也是憑藉文牘來掌握政局，了解國家運行的過程，秦始皇規定自己每天要看奏章120斤（簡牘），相當辛苦。……對於文吏而言，掌握熟悉法令也是他們的最大政治資源，20世紀70年代發掘的雲夢秦墓，作為縣級文吏的墓主人喜，竟然將記載當時的法律條文的竹簡大量陪葬，除此之外，其他的書籍基本沒有。（張鳴：《中國政治制度史導論》）
中國古代政治傳播有三個最具中國特色的環節，即朝廷決策傳播，下情上達與監察信息的傳播。這三個環節都限於秦漢的官僚科層制內部。政治傳播的主要載體則是政治文書。秦漢時期的政治文書無論在類型、運轉程序及制度規定上都為中國古代的政治傳播奠定了基礎，也對秦漢的官僚政治產生了重大影響。東漢王充曾說過：「漢所以能制九州者，文書之力也。（漢）以文書御天下」（《論衡·別通》）。正是藉助制度化的政治公文往來，建構了秦漢政治傳播的基本體系。有研究者指出，從政治文書的類型而言，秦漢公文大體有四種類型，即皇帝御用公文，官僚奏疏，官府行移公文，官府考績、管理公文。（潘祥輝：《官僚科層制與秦漢帝國的政治傳播》）
檢查也把個體引入文件領域。檢查留下了一大批按人頭、按時間匯集的詳細檔案。檢查不僅使人置於監視領域，也使人置於書寫的網絡中。它使人們陷入一大批文件中。這些文件俘獲了人們，限定了人們。檢查的程序總是同時伴有一個集中登記和文件匯集的制度。一種「書寫權力」作為規訓機制的一個必要部分建立起來。在許多方面它都仿照了傳統的文牘方法，但它也有獨特的技巧和重大革新，其中涉及到識別、通知或描述的方法。
於是，一系列有關規訓個體的符碼形成了，從而有可能通過同質化來錄譯由檢查所確定的個人特徵，如信號的物理符碼，病症的醫學符碼，行為和表現的教育或軍事符碼（法典）。這些符碼不論在質還是在量上都是簡陋的。但是，它們標誌著個人在權力關係中「形式化」的第一階段。規訓書寫的其它革新涉及到這些因素的相互關聯，文件的積累和序列化以及比較領域的建立。通過比較，進行分類、形成範疇、確定平均水準和規範。（福柯：《規訓與懲罰》3.2）
一般情況下，皇帝的意見是要被尊重的，而且只要皇帝堅持自己的意見，往往都會成為最後的勝利者。因為任何決策皇帝都是最後的拍板人。但在事實上，皇帝決策意見的形成，往往要受到宰輔和身邊近臣的影響，宰輔往往可以不斷地在提交皇帝的方案中，或明或暗地堅持自己的意見，最終迫使皇帝讓步。顯然，這跟決策程序有很大的關係，因為宰輔才是直接處理政務的人，他們跟皇帝直接存在著事實上的信息不對稱，也就是說，在決策中，他們的信息量要比皇帝充分，所以在決策中往往達成某種均勢，並不一定皇帝總是成為勝利者，有時即使勝利也是打了折扣的勝利。（張鳴：《中國政治制度史導論》）
與皇帝決策越近的機構越容易膨脹，這幾乎是官僚科層體制的一個規律。例如「尚書」這一官職，在秦代屬於少府，掌通章奏，最初只是文書小吏而已。但就由於其是一個政治信息的樞紐，因而在政治決策中的作用日益重要。漢代以後尚書的作用與地位就明顯增強。……漢元帝時尚書已經號稱「百官之本，國家樞機」。尚書從一個掌管傳送文書的小吏，演變為君主和臣民之間公文往來的必經機構，並且可處理、下發公文，這是一個巨大的變化。正是這種信息接近權使其地位日益顯要，在這種情況下，要麼認可其權力的擴充，要麼只能任其濫用權力了。「尚書」的興起顯示了一個規律：即在官僚科層體制下，壟斷的信息地位決定了其在科層中的實際權力大小。（潘祥輝：《官僚科層制與秦漢帝國的政治傳播》）
從行為科學的角度來看，中國傳統的政治體制，由於沒有大眾傳媒的存在，使官僚系統壟斷信息成為可能。層級體制的設置，其目的是層層匯集信息，使處於權力最高層的皇帝能夠成為信息的集大成者。然而，在實際政治行為中，層級體制上的官僚，有向上傳遞信息的義務，卻沒有相應的動機，使真實信息的向上傳遞不是層層遞增，而是層層遞減，在遞減過度的情況下，為了免除義務還會製造出虛假信息來填充。層級官吏遞減信息的動機有二：一是為了使自己的不當行為以至違法行為得到保護，二是為了便於自己對下屬及社會的管理。因此，中國官場上形成了瞞上不瞞下的行為傳統。平心而論，為了貪贓受賄而對上司隱瞞信息只是特例，但為了管理上的方便而對上司隱瞞信息則是通例。
在這樣一種行為機制下，本應是信息由下至上逐層遞增的制度要求，變成了實際信息由下至上逐級遞減的行為慣例。皇帝對臣下「欺君罔上」的擔心是實實在在的，……只得依賴更為親信的垂直體系來獲取更多的信息，靠建立直接聽命於自己的垂直體系作為耳目，來彌補和校正層級體系匯集上來的信息，導致了垂直的監察體系不斷發展，一直到出現特務機構、密摺奏事，以及作為「明察秋毫」象徵的微服私訪。皇帝打算掌握一切信息但卻無法掌握所有信息的現實，出於維護自己的統治高於一切的動機，使其在信息選擇中主要關心臣下是否忠誠的信息，而忠誠以外的其他信息可以忽略甚至不顧。作為皇帝耳目的垂直體系，也在這種選擇中強化了自己的行為偏向。（劉文瑞：《中國古代政治制度》）
附：官僚制概述
在有關政治理論或政治史的書籍中，我們經常容易見到關於貴族政治、專制政治、民主政治的論著。但把官僚政治（Bureaucracy）當做一個特定的形態或體制加以論述的，卻比較罕見。……這裡我只想說明：官僚政治確曾在不同的程度上，存在並作用於一切國家的某一歷史階段。也許就因此故，英國政治學權威拉斯基教授（Prof．Laski）……的概括說明：「官僚政治一語，通常是應用在政府權力全把握於官僚手中，官僚有權侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質，慣把行政當做例行公事處理，談不到機動，遇事拖延不決，不重實驗。在極端場合，官僚且會變成世襲階級，把一切政治措施，作為自己圖謀利益的勾當。」（《社會科學大辭典》第三卷第70頁）。
那是—個什麼歷史階段呢？就政治史上說，那是由封建貴族政治轉向資產者的民主政治的過渡階段。在那個過渡階段上，一般的政治支配形態不是貴族的，也不是民主的，卻是在大小貴族與商工資產者彼此相互爭權奪利場面下成立的專制政體，而所謂官僚政治，就是當做這種專制政權的配合物或補充物而必然產生的。
在歐洲，……中世紀的封建王國，是由僧侶、貴族行使統治的，不管實行到什麼程度，整個中世紀，似乎總存在著一個理想，想把文明世界統一於一個政府、一個基督教共和國。……可是到了中世紀末期，在上述的封建基地上逐漸成長起了民族國家。每個民族國家在開始時都採取專制主義的政治形態。……其原因主要是由於在反對諸侯的鬥爭中獲得勝利的國王（或最大的諸侯）把以前分別把持在貴族、僧侶手中的賦稅、戰爭、公益、裁判等權都集中到自己手中了。可是對於這些方面的政務，他不能樣樣自己去做，特別在領土擴大的場合，他就更非委託或命令一批人去做不可了。
這樣，「專制君主政體就把關於行政事務的立法權集中在國王手裡，並由他發給官吏的命令，變成行政法或公法的來源。」（克拉勃[Krabbe]著《近代國家觀念》，1957年14頁）在這種情勢下，官僚或官吏就不是對國家或人民負責，而只是對國王負責。國王的語言，變為他們的法律，國王的好惡，決定了他們的命運（官運和生命）、結局，他們只要把對國王的關係弄好了，或者就下級官吏而論，只要把他們對上級官吏的關係弄好了，他們就可以為所欲為地不顧國家人民的利益，而一味圖其私利了。所以，在專制政治出現的瞬間，就必然會使政治權力把握在官僚手中，也就必然會相伴而帶來官僚政治。官僚政治是專制政治的副產物和補充物。（王亞南：《中國官僚政治研究》第一篇）
秦代是中國專制政體發軔的朝代。而由秦以後，直到現代化開始的清代，其間經歷二千餘年的長期歲月，除了極少的場合外，中國的政治形態並沒有了不起的變更，換言之，即一直是受著專制政體——官僚政治的支配。譚復生所謂「二千年之政，秦政也，皆大盜也」。……惟其中國專制的官僚的政治自始就動員了或利用了各種社會文化的因素以擴大其影響，故官僚政治的支配的、貫徹的作用，就逐漸把它自己造成一種思想上、生活上的天羅地網，使全體生息在這種政治局面下的官吏與人民、支配者與被支配者都不知不覺地把這種政治形態看為最自然最合理的政治形態。
在一般無知無識的人民固不必說，就是自認為窮則「寓治於教」，達則「寓教於治」的士大夫階層，也從來很少有人想超脫到這種政治形態以外去。他們好像從來沒有什麼政治理想，如其說有，那也不是屬於未來的，而是屬於過去的。……社會心理學告訴我們，同一社會事象的反覆，會使我們的反應牢固地變成我們的第二天性。在專制官僚政治下，統治階級的優越感和一般貧苦大眾的低賤感，是分別由一系列社會條件予以支持和強化的。……而「從古如斯」的政治局面，使統治者與被統治者不期然而然地把既成的社會事象視為當然，而不論它們是如何的不公平和不合理，如何為稍有現代政治意識與人類同情心的人所不忍聞和不忍見。（王亞南：《中國官僚政治研究》第三篇）
參考文獻
張鳴：《中國政治制度史導論》第2版，中國人民大學出版社2010年。
王亞南：《中國官僚政治研究》，中國社會科學出版社1981年。
孟祥才：《秦漢政治思想史》，中國社會科學出版社2018年。
潘祥輝：《官僚科層制與秦漢帝國的政治傳播》，社會科學論壇，2010(21)第148-157頁。
劉文瑞：《中國古代政治制度（修訂本）上：皇帝制度與中央政府》，中國書籍出版社2018年
徐復觀：《兩漢思想史》，北京：九州出版社，2014年。
黃源盛：《中國法史導論》，廣西師範大學出版社，2014年。