破除官本位的途徑
王亞南研究中國官僚政治的基本結論是:其一,「官僚政治得從技術的社會的兩方面去說明,而當作一種社會體系來研究的官僚政治,寧是重視它的社會的方面,雖然我們同時沒有理由不注意它的技術的方面。」其二,「一旦官僚政治在社會方面有了存在的依據,它在技術上的官僚作風,就會更加厲害;反之,如果官僚不可能把政府權力全部掌握在自己手中,並按照自己的利益而擺布,則屬於事務的技術的官場流弊,自然是可能逐漸設法糾正的。」⑨王亞南的結論在一定程度上給我們指明了治理官本位弊病的方向,即要從技術層面和社會層面兩方面入手。
在技術層面上,必須重構法治框架下的現代官僚制。在技術層面,就是要按照理性的要求,構建法治框架下的現代官僚制,並將其嚴格限定在官場內部,避免其向社會範圍擴張。
現代官僚制通常是韋伯式的,其最大的優勢在於技術理性。韋伯指出了官僚組織的幾個最顯著特徵:等級結構;分工;規章制度取向;行政權與立法權分離;行政人員經過特殊訓練,有特殊才能;非人格化管理。韋伯接著談到了官員的職位,在他看來,文官是一種職業,要求有嚴格規定的訓練過程,勝任工作的能力,僱傭必須經過一般和專門的考試;典型的官僚制機構的官僚是由上級任命的,由民眾選舉產生的官員不是純粹意義上的官僚制機構的官員;官員的職位是終身的,它可以保護官員的獨立性,是一種保障;官員拿固定薪水和養老金;等級制為官員設置的職業,有一個從高到低的地位等級。⑩儘管今天官僚制在西方遭到了強烈批評,也有人力圖以後官僚制來取代它,但與工業社會相吻合的官僚制,對一個尚處於發展中的中國社會來說,其整體的優勢顯然還是超越它的劣勢,因為官僚制強調的理性在中國還是比較缺乏的,中國的幹部制度看來還是要經歷現代官僚制的過程。
應該說,官本位是官僚制固有的弊病之一,用王亞南的話來說,「屬於事務的技術的官場流弊,自然是可能逐漸設法糾正的」,也就是說,糾正這一弊病屬於「技術活兒」。但要幹好這技術活兒,也還是不那麼容易的。
要建立法治框架下的現代官僚制,首先,要理順黨政關係。黨政不分一直是困擾中國政治發展的一個難解之題。在堅持黨的領導的前提下,要實現現代官僚制的轉型,我們黨就要改變領導方式,堅持將自己的意志以法律的形式(而不再以黨的規章規則等形式出現的直接幹預)體現,黨對國家事務的管理從直接管理轉向間接管理。這樣才能使我們的官僚管理擺脫政治的歪曲,為從技術層面治理官本位弊病騰出足夠的空間。
其次,從「官員」的角度看,要優化幹部人事制度。治理「官本位」,選人用人是突破口,因此必須優化和完善幹部人事制度,從根本上防止「官本位」現象出現。具體而言,在幹部選拔任用上,要加大競爭性選拔工作力度,把競爭貫穿於幹部選任的各個方面、各個環節,促使競爭擇優制度化、常態化。在幹部考核評價上,要健全體現科學發展觀要求的考核評價機制,完善考核指標,改進考核方法,增強考核的科學性;堅持執政效果問民意,將幹部的崗位職責、工作目標和工作任務,轉化為群眾最關心、可感知、易判斷的指標,用群眾滿意度來評價幹部,引導幹部關注民生、以民為本。在幹部管理監督上,規範權力運行和監督機制,讓權力在陽光下運行,防止公權私化、異化;改變簡單地以行政級別論輕重的管理監督辦法,加強對關鍵崗位幹部的重點管理監督;嚴格執行問責制和幹部職務任期制,完善幹部退出機制,使幹部能上能下,能官能民。此外,還要加快推進幹部分類管理改革,著眼於建設一支政治素質好、領導能力強的政務類公務員隊伍和一支專業素質好、執行能力強的事務類公務員隊伍,進一步加快公務員分類管理改革,健全綜合管理類、專業技術類和行政執法類公務員管理辦法,並建立按年功和業績晉升職級和工資的辦法,讓當官不再成為公務員的唯一追求,從而從源頭上防止千軍萬馬擠「獨木橋」。
第三,從「官職」的角度看,要規範政府權力,構建服務型政府。譬如,要推行職位管理制度,根據幹部崗位的性質和任務,健全崗位職責規範,嚴明能力素質要求,使幹部工作有清晰目標、組織評價有明確標準、群眾監督有充分依據。要規範各種行政行為特別是行政執法、行政決策等行為,深化行政審批制度改革,減少政府對微觀經濟活動的幹預,完善政府信息公開制度,推動權力行使朝著更加規範有序、公開透明的方向發展。此外,還要規範職務消費,大幅削減「三公」消費,限制官員特權。