論中國官僚體制中的非正式制度
周雪光
（史丹福大學社會學系講座教授）
* 本文首發於《清華社會科學》第一卷第一輯（商務印書館，2019）。感謝北京大學人文社會科學研究院的支持。
|| 本文作者周雪光教授。
摘要：任何具有規模的組織都面臨向上集權與向下授權之間的矛盾緊張。在中國背景下，這一矛盾表現與放大為一統體制與有效治理之間的緊張衝突。周雪光的「帝國邏輯」理論指出，在一統體制中，這一矛盾主要是通過正式制度與非正式制度間互為依賴、相輔相成來調節緩和的。本研究進一步拓展這一命題，追溯官僚體制中非正式制度與傳統中國社會中雙軌政治模式的歷史淵源與當代轉型，以中國政府行為的研究文獻為線索，提煉和闡述非正式制度的三個類型、在當代社會中的再生產機制及其所折射出的國家治理邏輯。非正式制度的中心地位塑造和維繫了中國官僚體制的鮮明特點，為官僚體制的正式形式與非正式運作兩重性注入了強大生命力。
關鍵詞：非正式制度 雙軌政治 名實分離 儒家化組織 官僚體制
一、現象與問題
在中國政府研究的龐大文獻中，一個突出的主題是，非正式制度和行為瀰漫於政府過程的各個領域、各個環節、各個時段。這些非正式制度不僅見諸政府日常工作和運行過程，也是歷次黨內外整風和政治運動的目標指向，如山頭主義、本位主義、裙帶關係、拉幫結派，等等。但這些整治運動的效果不佳，非正式制度猶如春風野草，堅韌不拔，去而復來。非正式制度在學術研究中已經得到廣泛注意和細緻描述，積累了大量經驗觀察和實證研究成果，為我們在理論上進一步提煉和深入分析提供了堅實基礎。學者們用不同的術語來描述非正式制度的現象，如變通、非正式運作、潛規則、非正式行為、策略主義，等等。本文使用「非正式制度」這個表達方式，藉以強調這些行為和現象建立在特定製度基礎之上，有著穩定性、持續性和可預測性等鮮明特點。
非正式制度的普遍性和堅韌性特點從一個側面說明了它在中國國家治理中的重要位置。我在討論中國歷史上國家治理的「帝國邏輯」時提出了這樣的觀點：
正式與非正式的並存和轉化關係是中華帝國治理的核心所在。權威體制與有效治理間的深刻矛盾意味著中央與地方關係不得不處在「上收—下放」的不斷調整之中……在歷史上，這一周期性循環更多地通過正式制度與非正式制度間微妙而隱蔽的轉換調節來實現的，即在正式制度上中央集權的一統體制穩定不變；但在實際過程中，中央與地方關係更多地通過前者限制或默許後者的非正式制度運行的範圍和程度而不斷調整、演變。……正是這種非正式運作給帝國治理帶來了靈活性和生命力……正式與非正式制度的共存並行和交替使用從幾個方面緩和了一統體制與有效治理間的矛盾：首先，正式制度體現了國家的權威，穩定持續，以不變應萬變；其次，非正式制度可以在不挑戰正式制度的前提下允許各地各領域的靈活性，以萬變應不變；第三，皇權可以通過或默許、鼓勵或制約、壓縮非正式制度空間的策略來調整中央與地方、一統與靈活之間的關係，以實變維繫名不變。
本文聚焦於「非正式制度」這個主題上，進一步發掘上述命題。非正式制度廣泛存在於社會各個領域，以及政府、公司、學校、社團和村莊等各種組織形態中。本文所關心的是一個具體領域中的非正式制度，體現在中國官僚體制及其運行過程中，包括與官僚體制互動的那些領域，特別是政策執行過程中涉及的諸多領域，如扶貧過程中的鄉村社會，環保領域中涉及的公司企業領域，等等。因此，本文使用一個狹義的操作性定義：非正式制度是指政府官員在日常工作中所表現出的那些未經官方認可甚至與正式制度相悖，但體現為穩定的、廣為接受的價值取向和行為方式，例如文獻中反覆注意到的「變通」和「共謀」等現象。
非正式制度與正式制度共生並存是一個事實，古今中外皆如此。本文的討論始於這樣的基本認識：在歷史演變過程中，正式制度與非正式制度提供了塑造和影響社會秩序的各種機制，但是正式制度與非正式制度間的關係在不同治理模式下有著明顯差異。學者們注意到非正式制度與正式制度可能有著替代、互補或衝突的不同關係，有著不同的分析角度和側重點。
本文從國家治理的角度來審視正式與非正式制度間的關係，特別是後者在中國國家治理中的角色作用。從這一角度來看，正式與非正式制度間的關係在很大程度上取決於大的制度環境，即韋伯意義上的支配形式。換言之，不同的支配形式蘊含著社會行動的不同合法性基礎與不同的權威類型，規定了國家治理的基本模式，從而塑造了正式制度與非正式制度之間的不同關係。我們從這樣一個觀察開始。
任何有規模的組織都遭遇類似的困境：當一個組織大到一定規模的時候，行政鏈條漫長，各層級間的委託代理關係———例如官僚體制中的上下級關係———隨之更為複雜，權力配置和信息傳遞的成本也會呈級數增加。可以說，任何大規模的組織都面臨著如何置放權力重心的問題，即向上集權與向下授權之間的矛盾困境。
中國行政結構中有五級政府，從中央到邊陲地區幾千公裡，其間由各個層級的地方政府和部門機構來傳達、執行中央政府的指令，解決當地的問題。在中國廣闊的地域上，不同區域間經濟、文化和風土人情有很大的多樣性和不平衡性，各地治理能力也相去甚遠，導致了一統的政策制定和與地方性有效治理之間的深刻矛盾。向上集權與向下分權的選擇各有代價，沒有一種理想的組織設計或兩全之策，可以同時把這些相互矛盾的問題都妥善解決。
|| 中國的五級行政體制。
集權的代價從「信息成本」上可見一斑。當中央政府把權力集中到自己手裡時，其決策過程需要來自各地的信息，存在收集、加工和解讀信息的成本和傳遞中信息扭曲失真等一系列問題。不難想像，這個過程中的有形和隱形的成本非常之大，因為這裡還包括了因信息扭曲而導致的決策重大失誤。如果將權力下放到各級政府，「代理成本」就會突顯出來。各級政府作為代理人在使用這些權力時會把自己的目標和利益加入進去，從而扭曲原來政策制定的意圖和目標，對一統體制產生威脅。向上集權與向下授權兩者的優劣勢同時存在，沒有兩全之策，而這些代價隨著組織規模的擴大而急劇增加。
在現實中，我們熟悉的各種治理模式，如集權制、分權制、聯邦制等等，都是針對這類治理困難的不同解決方案和制度安排。周黎安提出的行政發包製可以被看作其中的一個制度安排。任何制度安排都涉及可信性承諾的問題，即制度的穩定性、可信性、可預期性。可信性承諾是所有制度以及委託—代理合約的前提。只有在此基礎上，才會產生穩定的、可預期的權威關係，才能誘發和培育穩定的、可預期的理性行為。一個國家的正式制度（政治的、法律的）即是一種可信性承諾，在這個基礎上發展出穩定的權力結構、群體互動關係和行為定勢。
然而，正式制度作為一種可信性承諾也有其代價，其中一個重要方面就是犧牲靈活性。可信性承諾一旦建立，就具有穩定性。當環境發生變化，需要改變過去的承諾去適應新的環境的時候，制度的穩定性和靈活性之間就產生了很大的張力，對正式制度產生衝擊。例如，行政發包製作為一種穩定的制度安排，規定了中央與地方政府在不同領域中的權力、責任和資源配置關係。但我們看到，在實際運行過程中，這一制度並不是穩定不變的。中央政府時常通過各種方式來幹預地方政府管轄區域內的事務和權力，不斷地調整央地關係。
我們從這個大背景下認識非正式制度。制度研究文獻中注意到的一個突出的現象是，在許多文化中正式制度與非正式制度共生並存、互為補充，為維繫社會秩序與解決衝突提供了不同的機制。例如，美國法學家埃裡克森（Robert C. Ellickson）觀察到一個有趣的現象。美國加利福尼亞州牧場上經常會發生這樣的情形：各家的牛群會越過自己牧場的邊界，跑到他人擁有的草地上吃草。按照法律規定，牛越界吃草侵犯了他人的產權，受損的一方可以將牛群的主人訴訟到法庭上要求賠償。但埃裡克森注意到，加州的農戶不是這樣解決糾紛衝突的。他們通常會把越界的牛群圈起來，然後打電話給它們的主人，很客氣地請牛的主人把牛領回去。而這些牛的主人也會連連道歉，表示要盡力防止這種情形，問題就這樣解決了。
這個故事講了一個道理：在日常生活中，許多糾紛衝突是通過人們互動建立起來的非正式制度加以解決的，並不總是訴諸正式制度。在這裡，民間形成的非正式制度與正式法律制度間是同方向的，都是以解決民事糾紛為目標的，兩者間有著互為替代的關係。在理性化組織中，正式與非正式制度也同時存在，其相互關係塑造了不同的管理模式。在信息不對稱的委託代理關係中，正式權威可以通過下放權力的方式將實際權威放在下級手中，從而減少治理成本。
在制度研究的龐大文獻中有許多類似的例子，其基本發現可以概括為如下命題：正式與非正式制度共生並存，同時運行，各有其合法性，不同制度機制間互為兼容，提供了維繫社會秩序的不同制度機制。這些機制間的選擇取決於解決問題的交易成本或有效性。借用當今社會科學的一個說法，多中心治理體制塑造了上述的正式與非正式制度間關係。
這一觀察引出了我們關心的問題：在中國國家治理的架構中，非正式制度扮演什麼樣的角色?與正式制度有怎樣的關係?中國官僚體制中的非正式制度植根於韋伯意義上的國家治理支配方式之中，是一統體制與有效治理這一深刻矛盾應對演變形成的制度安排的一個有機組成部分。這一支配形式塑造了正式制度與非正式制度間的特定關係，並因此誘發出一系列鮮明特徵，因此需要放在一個更為廣闊的時空下加以比較解讀，這是本文試圖發掘的主題所在。
本文的討論在兩個歷史背景下展開：第一，回溯中國傳統社會中的治理模式，借鑑有關研究成果，討論歷史上非正式制度與帝國邏輯間的關係，從歷史維度上尋找解讀和認識這一現象的線索；第二，將目光延伸至當代社會，探究非正式制度在組織一元化背景下的延續和轉型，從當代中國政府研究文獻中提煉非正式制度的種類，探討它們在當代社會的再生產機制，及其在國家治理中的角色。
二、「雙軌政治」與「名實分離」：非正式制度的歷史考察
當我們把目光投向中國傳統社會就不難發現，在漫長的歷史長河中，多中心治理體制是其基本組織形態，其中非正式制度成為一個重要組成部分，這一體制塑造了正式制度與非正式制度間的關係。這一命題可以在一系列經典研究中得到印證。在關於中國傳統社會的早期研究中，梁漱溟特別強調「倫理本位」的中國社會特色，以家庭、家族為組織基礎，延伸至鄰裡鄉黨、地方團體，乃至國家建設。這一認識在同時代的學人中得到了廣泛的迴響。在中國文化、習俗和家族基礎上的非正式制度中，以「禮」為核心的差序格局，規定了人們的角色行為和不同角色間的關係，因此安排了社會秩序，與西方文化形成了鮮明對比。
|| 梁漱溟在山東鄉建院時與工作人員合影，中坐者為梁漱溟。
這些早期研究發現在當代史學研究中不斷得到確認。傅衣凌在20世紀80年代反省關於中國歷史分期的研究歷程時，特別強調了傳統社會多元結構的特點。李懷印在關於清代鄉村的研究中也注意到多中心治理的特點。這一主題在英文文獻中也反覆出現。施堅雅（G. William Skinner）注意到中國基層社會中政府滲透的局限性和非正式制度的組織功能；杜贊奇（Prasenjit Duara）筆下的權力的文化網絡描述了各種非正式制度及其關係。芮瑪麗（Mary C. Wright）在討論晚清同治中興的歷史片段時這樣寫道：
通過士紳來管理地方，這種制度在清朝統治的前二百年中就已經成熟。在19世紀中葉，每一個外國觀察家都對地方社會的穩定留下了深刻的印象。很明顯，地方社會是在實行自我管理，而且它在任何方面都不損害中央政權……當這個制度運轉時，士紳們就開始發揮他們的作用，並接受隨之而來的特權和責任。他們並不想為了自己的利益去控制政權，而是竭力倡導一套倫理道德原則來約束政權。農民也被教化，因而認可自己在整個體制中的地位。
在多中心治理體系的傳統中國，非正式制度與正式（法律）制度並行不悖，提供了維持社會秩序和解決問題衝突的不同機制。如費孝通所說：「禮是生活公認合式的行為規範。合於禮的就是說這些行為是做得對的，對是合式的意思。如果單從行為規範一點說，本和法律無異，法律也是一種行為規範。禮和法不相同的地方是維持規範的力量。」王銘銘在更大的比較文化背景下討論了禮儀等非正式制度在中國社會中的組織機制。正因為此，非正式制度在很大程度上可以替代正式制度的功能。
（一）雙軌政治費孝通筆下的「雙軌政治」可以說是傳統中國中正式制度與非正式制度關係的集中體現。費孝通指出，在中國傳統社會中，國家治理的實際運行表現為「雙軌」結構。一個軌道可被稱為官僚之軌，它建立在皇權邏輯之上，貫穿於官僚體制內部運行過程的組織邏輯，即政府各層次間指令傳遞，自上而下的決策、執行過程，以及檢查、考核、激勵等一系列機制。
在傳統社會中，官僚之軌的運行是有邊界的，體現在「皇權不下縣」這一形象說法中。也就是說，官僚體制自上而下的指令到了縣府一級戛然而止。再往下行使，官僚之軌缺失，即沒有下屬官僚機構按照皇權邏輯來落實執行了。縣府以下，政府指令遭遇鄉土社會中非官方的社會組織，如家族和鄉紳。在這裡，中國基層社會按照另外一個軌道運行，這就是鄉土之軌或曰鄉土社會的邏輯。鄉土社會的諸多方面，合作互助、解決衝突等等，主要是通過民間社團和非正式制度組織起來的。
|| 費孝通與吳晗合著的《皇權與紳權》奠定了中國傳統社會雙軌政治的基本解釋框架。
雙軌政治體現了傳統國家治理中正式與非正式制度間的組織關係：兩者各有邊界，各行其是，在正式制度上相互分離但在非正式制度上又相互關聯。正式制度止於官僚體制邊界；在此之外則是非正式制度，或曰禮之道統。官僚之軌賴以政府組織權威的指令傳達、信息傳遞和目標執行；而一到鄉村以後，則是鄉土之軌在運行，採用另外一套行動邏輯，即通過鄉村社會組織力量來完成任務、解決問題。
雙軌政治實踐建立在傳統中國的多中心治理體制之上。「在中國，孔子也承認權力的雙重系統，但是在他看來，這兩個系統並不在一個層次裡，它不是對立的，也不必從屬，而是並行的，相輔的，但不相代替的……事歸政統，而理則歸道統。」瞿同祖指出：「士紳是與地方政府共同管理當地事務的地方精英。與地方政府所具有的正式權力相比，他們屬於非正式的權力。兩個集團相互依存，又各自以不同的方式行使著自己的權力。」而且，傳統中國的雙軌治理還有著源遠流長的思想傳統。
正式制度與非正式制度關係的另一維度是名與實關係，用當代社會科學術語來說，即「象徵性權威與實質性權威」關係。我們不妨從黃仁宇對於明代萬曆十五年（1587）的觀察開始：
朝廷上的政事千頭萬緒，而其要點則不出於禮儀與人事兩項。僅以禮儀而言，它體現了尊卑等級並維護了國家體制。我們的帝國，以文人管理為數至千萬、萬萬的農民，如果對全部實際問題都要在朝廷上和盤託出，拿來檢討分析，自然是辦不到的。所以我們的祖先就抓住了禮儀這個要點，要求大小官員按部就班，上下有序，以此作為全國的榜樣。
一方面，在那個數目字技術有限、通訊不暢、組織不力的時代，禮儀為治國重器，承擔了社會組織功能，人們依名分等級，各就其位，通過繁文縟節的儀式來顯示和強化皇權的合法性。在這裡，「形式與實質是一致的：因為諧和的秩序只能通過禮儀來形成，禮儀的破壞會使組織分裂」。無怪乎史學家注意到，禮儀制度在中國典籍中比重極大，佔正史記載的三分之一強到二分之一；而且，「只有在中國傳統中各種各樣的禮儀被組織得異常嚴密完整，而成為社會活動中人與人關係的規範系統」。
|| 黃仁宇在《萬曆十五年》中指出傳統帝國治理能力的能力限度。
另一方面，禮儀與行為間則有名實分離的取向。費孝通注意到：
在中國的思想史中，除了生活變遷急速的春秋戰國這一個時期，有過百家爭鳴的思想爭鬥的場面外，自從定於一尊之後，也就在注釋的方式中求和社會的變動謀適應。注釋的變動方式可以引起名實之間發生極大的分離。在長老權力下，傳統的形式是不準反對的，但是只要表面上承認這形式，內容卻可以經注釋而改變。結果不免是口是心非……不能反對而又不切使用的教條或命令只有加以歪曲，只留一個面子。面子就是表面的無違。名實之間的距離跟著社會變遷速率而增加。
名實分離不僅表現在經典與注釋上，在行動和組織過程中也是如此。王亞南在講到歷史上官方賦稅制度和實施狀況時，有一個形象的描述，謂之「原則上不讓步，實施上不堅持」。王亞南所談的「原則」與「實施」間的關係，正是前面講到的正式制度與非正式制度的名與實的關係。「原則上不讓步」，就是說在稅收政策中關於種類、對象和指標等等，有一套完整的規定，不容任意改變。但一旦進入基層社會，具體怎麼執行、執行到什麼程度，在這些方面有很大的靈活空間。不管下級政府具體怎麼做，上級政府佯作不知，最後完成稅收任務即可。換言之，正式制度與非正式制度間不僅是雙軌政治中的各行其是、各管一段的關係；在許多情形下，兩者在「名實分離」中隱含著兩者明暗不一、起伏呼應、互相依附的微妙關係。
為什麼在傳統中國社會中會出現名實分離，即正式制度會走向儀式化的現象?這一趨勢來自體制的兩個內生推動力。
首先，這一動力來自正式制度一統體制與有效治理矛盾引起的可信性承諾與靈活性間的緊張。如上所述，一統體制的決策過程難以應對遼闊國土上的千變萬化。過度的制度約束會窒息體制的生氣。
因此，解決問題、應對危機和降低交易成本的壓力迫使這一體制不斷地將問題和解決方案下放到基層社會；與此同時，正式制度威嚴穩定，不得觸動，因此只能默許其與實際政策運行過程鬆散關聯，即官僚體制向下延伸止於縣府，官府正式制度與民間社會之間關係鬆緊強弱因地而異。這一結構特點提供了巨大的靈活性空間，也推動正式制度走向儀式化。
其次，從根本上來說，傳統中國的家產制支配形式與理性化的正式制度間有著內在緊張。如韋伯指出的，在家產制支配形式中，君主任意專斷權和君臣間人身依附與忠誠是其權威關係的核心所在。正式制度意味著標準化、程序化，有制約君主權力、淡化人身依附紐帶之效，成為君主權威之威脅。因此，在這一體制中君主有著不斷使用任意專斷權、超越正式制度、訴諸非正式運作的衝動，也體現在一系列制度安排之上。
鄧小南關於北宋時期「祖宗之法」尊崇、詮釋和選擇應用的演變過程的討論指向了這一主題。在皇權與官僚體制的互動中，新儒家代表人物追求道統、學統，試圖重建社會的理想秩序，又無力推動制度建設，隨之而來的道德政治化和政治道德化努力與現實脫離，說法與做法分離，從一個側面折射出正式制度走向儀式化的趨勢。
由此可見，官僚體制中非正式制度的淵源來自一統體制與有效治理基本矛盾的壓力，特別是自上而下推動或默許非正式運行的體制內生性動力。在這個意義上，正式與非正式制度不是對立的，而是表現出既緊張又交融的特點。
（三）儒家化組織正式制度與非正式制度既緊張又交融的關係也反映在特定的組織形態中。瞿同祖提出的法律儒家化捕捉到這一特點：「所謂法律儒家化表面上為明刑弼教，骨子裡則為以禮入法，怎樣將禮的精神和內容竄入法家所擬訂的法律裡的問題。換一句話來說，也就是怎樣使同一性的法律成為有差別性的法律的問題。」我們借用瞿同祖的「法律儒家化」一說，將非正式運作瀰漫於中國官僚組織中這一現象稱為「組織儒家化」，即按照社會期待和文化角色塑造組織內部人際關係和行為的趨向。這種正式與非正式間的交融體現在穩定的組織形態中，即儒家化組織。
|| 瞿同祖在《中國法律與中國社會》一書中提出中國「法律儒家化」的觀點。
不難看到，韋伯式組織與儒家化組織反映了兩個迥然有別的歷史發展軌跡。按照韋伯的理論，科層制組織的興起體現了同時也構成了資本主義社會理性化演變的大趨勢，體現在非人格化、規章制度化等一系列鮮明特徵上。科層制組織的一個特點是以規章制度為本，即有關等級結構、指令傳遞的正式制度，有利於標準化、穩定性、可預測性。與此相對的是，源於西周、成熟於西漢的中國官僚體制，早於韋伯式組織兩千餘年，經歷了一個大相逕庭的演變過程，蘊含著內在矛盾。我們在各種場合看到正式與非正式、名與實的鮮明對比。
一方面，正式制度規定了職位間的權威關係、等級結構、嚴令密法；另一方面，非正式制度規定了位置上具體人們間的人際關係。組織儒家化的鮮明特點是正式規則的非正式化，體現在理性結構與非正式關係間的互動過程中。在正式地位結構之外有著家族、同鄉、同門、同年等各種親疏遠近不一的人際關係和相應的倫理等級與角色期待，其中關係依「準乎情理而定」。官僚體制中的種種制度，如丁憂制度、密奏制度、幕僚制度、官吏制度、鄉紳制度都反映了正式與非正式交融互動的狀況。理性組織的規章制度和目標與儒家化行為規範常常發生矛盾摩擦，隨之被弱化。
概而言之，雙軌政治、名實分離是刻畫中國官僚體制中正式制度與非正式制度關係的兩個維度，造就了儒家化組織的鮮明特點。這些特點不僅是認識當今社會中官僚體制的歷史背景，而且可以說是當代中國官僚體制的直接源頭。下面進一步延伸討論這一命題。
三、非正式制度在當代：延續與轉型當代中國國家治理的一個重要演變是1949年以來從傳統中國的多中心治理體制到「組織一元化」模式的轉型。在當代社會的組織一元化體制中，國家權力延伸至基層社會，正式制度之軌覆蓋了各個區域和領域，如計劃經濟、人民公社、單位制度，而官僚體制理所當然地提供了其組織基礎。大半個世紀以來，組織一元化模式鬆緊收放時有起伏，但未有實質性變化。近年來基層政府管理社會「無死角、全覆蓋」的口號，試圖把所有事務都納入正式制度覆蓋之下，可謂繼承和發揚光大了這一傳統。
這一大趨勢體現在兩個方面。第一，在國家建設浪潮中，中央集權大大強化，官僚體制急劇擴張，正式制度———自上而下的國家政策和行政指令———隨著官僚體制的擴展延伸而不斷強化，從政治、經濟到社會，從城市到鄉村，覆蓋各個領域、層次和環節。在這一演化過程中，正式制度單軌獨行，鄉土之軌棄之不用，多中心治理架構的合法性不復存在。
第二，組織一元化是以理性化組織為基礎的，而傳統的儒家化組織與其緊張摩擦。隨著「組織一元化」趨勢，從儒家化組織走向理性化組織轉型的努力不斷，體現在一系列以非正式制度為對象的「整黨整風」運動中，力圖將官僚體制打造成服從最高權威、令行禁止的政策執行工具；各級官員成為國家機器上的螺絲釘，聽從指揮步調一致。
|| 1949年以後中國的國家治理已經深入鄉村基層。
然而，「組織一元化」體制並沒有從根本上改變上述傳統中國非正式制度的兩個內生性機制，甚至可以說更為加劇了其強度。其一，隨著中央集權向基層延伸強化，一統體制與有效治理間的矛盾隨著組織一元化而更為深化放大，國家治理的負荷更為複雜繁重，一統決策與各地差異更為緊張，下屬各級政府相應的因地制宜靈活性的壓力亦隨之加劇。
不僅於此，當代社會本身和社會群體有了更深程度上的複雜性和多元性，各地政府的執政能力、擁有資源等也參差不齊。這意味著，不同領域、不同區域間的差異性很大，存在不同的行動邏輯，不能總是按照政府體制內部邏輯來行事，更需要政策執行的靈活性，需要雙軌機制甚至多軌機制，因地制宜地解決問題、完成任務，實現有效治理。
可以說，政策執行過程的多樣性是這一現實狀況的真實映照。其二，在當代中國的支配形式中，以最高權威的卡裡斯瑪權威為核心，其中任意專斷權和政治忠誠仍然十分重要。在民族國家與國家建設突顯的當代社會，現代化大潮和組織能力的極大擴展，給了最高領導人追求其意志和目標、自上而下衝破正式制度約束的更大衝動，從1949年以來頻繁不斷的各種國家運動中可見一斑。
換言之，從傳統社會到當代社會，中國國家治理面臨的挑戰並沒有發生實質性變化，但國家治理模式發生了重大變化：組織一元化治理模式的轉型，正式制度覆蓋社會各個角落，多中心治理體制不再，傳統的非正式制度隨之失去其合法性基礎，成為正式制度壟斷地位的威脅。然而，官僚單軌無法解決地方性問題，政府官員仍然需要非正式制度提供的靈活性機制來實現因地制宜的地方性治理，將各種矛盾局部化、地方化。
由此，中國國家治理悄然發生了一個深刻的變化。多中心治理體制及其雙軌政治的正式結構失去合法性，不再以公開形式存在，但其並未消失，而是轉而隱蔽地進入正式體制中，與正式制度合二為一，體現在政府官員的具體行為取向之上，體現在政策執行過程中的不同行為和話語中。政府官員時常身兼雙重身份，一方面他們是國家的代理人，執行國家政策；另一方面，他們又代表地方性利益，受鄉土邏輯約束。
因此，政府官員的具體行為可能來自不同的合法性基礎，並不總是建立在通常理解的法理或正式權威基礎之上。簡言之，伴隨組織一元化而來的是，正式制度與非正式制度這兩條軌道一併延伸至官僚體制內部，原來存在於體制內外的雙軌政治體現為體制內部的正式制度與非正式制度的緊張與衝突。雙軌政治的公開合法的結構為組織一元化結構所替代，而鄉土之軌則隨之轉變為隱蔽的、非正式的行為表現。官僚體制中歷來存在非正式制度和行為，在當今的組織一元化結構中，傳統的鄉土之軌在國家與社會結合部和政策過程中被悄然注入了新的非正式動力。也就是說，隨著官僚之軌的延伸擴展和無所不在，非正式制度以隱形形式存在，猶如官僚之軌的影子相伴左右。
圖1展示雙軌政治從傳統社會到當代社會的轉變。圖1的左側是歷史上的雙軌政治模式。我們看到，作為正式制度的皇權邏輯在上方的官僚體制內部運行，下達指令、動員資源、執行任務。到了基層社會層次，鄉土邏輯在具體落實過程中運行，通過鄉紳和家族等社會組織把政府指令落實下去。在這個過程中，皇權的邏輯和具體執行的邏輯各有規則，並行不悖。在這裡，雙軌政治各行其軌，各司其職。
|| 圖1：「雙軌政治」的歷史演變示意圖
圖1的右側是雙軌政治的當代版本。在一元化組織起來的社會中，傳統的體制間雙軌併入官方體制內，演化為「體制內正式制度」和「體制內非正式制度」。也就是說，通過一元化的組織整合後，原來屬於體制外的非正式制度現在進入體制內。在傳統社會，雙軌政治是體制之間的緊張、摩擦和妥協。在當代社會，非正式制度進入到了體制內，造成了體制內部的緊張與衝突。原來體制之間的矛盾衝突，現在轉化為體制內部正式與非正式制度之間的矛盾衝突。原來體制內外之間的雙軌政治，現在變成了體制內部的雙軌政治。
在組織一元化結構中，雙軌政治中的非正式制度之軌大多只能以隱蔽方式呈現；這一點與傳統社會有很大不同。我們可以從這個角度來解讀近年來社會媒介上頻頻曝光的「編外人員」或「臨時人員」在城管等領域粗暴執法的事件。這些事件一旦被公之於眾，調查追究的結果常常發現是編外人員、臨時人員所為，將他們處理或開除以示解決問題。
我們可以根據以上討論提供一個解釋。雙軌政治體制內在化的一個後果是，政策執行過程中需要同時使用正式制度和非正式制度，但兩者時常發生緊張矛盾，威脅到正式制度的合法性。基層政府官員通過配置（或定義）編外人員來行使非正式行為，其意義是重新將非正式制度與正式制度切割開來，把非正式制度及其結果「外在化」（externalize）。
也就是說，「編外人員」做法把體制內的辦事人員又分成了兩類，一部分是體制內代表，即編內人員，另一部分是體制外代表，是編外人員，他們在體制系統內分別行使正式與非正式的兩類權力。一旦體制內部雙軌政治的衝突不可調和，衝突爆發，則把責任歸咎於體制外臨時人員身上，將其作切割處理，而正式制度本身仍完整無損。
這種現象表面上看來很荒唐，但後面的道理耐人尋味。從上述雙軌政治主題來看，臨時人員現象體現了在特定製度約束下正式制度和非正式制度結合的新方式。現在的編外人員、臨時人員的配置及其解決方式可以被解讀為應對雙軌政治內在化所產生的難以調和的矛盾而衍生出來的舉措，即名實分離的一種體現形式。
以上討論提出了正式制度與非正式制度關係的兩個維度：不同的合法性基礎和名實之別。下面，進一步從這兩個維度討論非正式制度在當代官僚體制中的表現形式，以便捕捉和刻畫非正式制度的不同側面，從而提煉出非正式制度的不同類型和它們背後的機制過程。
（一）雙軌政治與合法性基礎費孝通筆下的傳統「雙軌政治」模式在當代社會發生了很大變化。組織一元化意味著，正式制度覆蓋一切，官僚之軌單獨行使。延伸費孝通的比喻來說，官僚之軌不僅修到了家門口，而且一直修到了臥室（人口政策）和廚房（計劃經濟）。
那麼，官僚之軌的合法性基礎是什麼呢?依韋伯論述，不同的支配形式建立在不同的合法性基礎之上。例如，家產制支配形式建立在傳統權威的合法性之上；而當代社會的正式制度如立法、行政或執法機構大多建立在「法理」的合法性基礎，即它們通常是建立在法律程序賦予的權力之上。在當代中國，官僚體制是向上負責制，官僚權力來自自上而下的授權，官僚之軌的合法性基礎來自體制內上級權威的認可。
但是政府官員不是與世隔絕的，他們生活在具體的社會場景中，在執行政策時與不同群體打交道，而人們在社會中的行為受到不同行動邏輯的影響。例如，中國文化中通常講的「情、理、法」這三個方面，指出了不同的行為舉措有不同的合法性基礎，一些行為可能基於情感，一些行為可能基於常理，而還有一些行為是基於法理。
人們的行為和判斷可能建立在不同的行動邏輯之上，而這些行動邏輯是眾所接受的，有著各自的合法性基礎。翟學偉指出，中國人際關係的基本樣式就是人情，也就是在血緣關係的基礎上和儒家倫理的規範下發展起來的一種帶有社會交換性的社會行為。官員的生活和工作在不同合法性基礎的交界處，在其日常工作中扮演不同角色，因此可能會在其行為和話語上啟用不同的合法性聲稱。
與此相應的是，雖然有些非正式制度及其行為與正式制度的合法性基礎不同，但與正式制度的行為期待並行不悖、互為補充。傳統社會中「禮」所規定的各種非正式行為與正式制度有著互補關係。當代社會的現代性產生了新的行為規範和期待。例如，汶川大地震後，各種社會團體和民間組織積極參與抗險救災活動。這些活動並沒有得到正式權威的批准或部署，不同於正式制度的合法性基礎，但體現了民間社會共享的人道主義精神和期待，為民眾認同和讚許，與正式制度的形式之名是一致的。在基層社會，許多矛盾衝突通過非正式制度如家族或社區加以解決，也得到正式制度的默許。所以這類行為是可以公開的、廣為接受的，隱約間透露出傳統社會中雙軌政治的痕跡。
|| 民間志願者如今已經成為救災的重要力量。
還有一類非正式制度及其行為，它們與正式制度的合法性基礎是一樣的，即都是建立在組織權威之上的，但它們和正式制度在形式之名上方向不一，不能兼容，只能以隱蔽形式存在。舉例來說，基層政府挪用資金以應對危機的情形普遍存在。這是因為，近年來基層政府接收的許多資金大多是戴帽下來專款專用的，按照正式制度規定不得挪作他用。
但基層政府時常急需用資金來解決問題，例如處理事關維穩的燃眉之急問題，但手頭沒有機動資源可以動用。政府官員迫不得已就會挪用戴帽資金來應對危機。按照章程規定來說，這是違規的，與正式制度相衝突。但在許多情況下，上級政府是心知肚明，暗中默許的。雖然這類非正式行為與正式制度有著同樣的合法性基礎，即來自組織正式權威布置，但在形式上或象徵意義上與正式制度不兼容，因此通常是不可以公開的，只能是在暗地裡實行，更不會轉化成正式制度。這裡再次引出了名實分離的問題。
（二）名實分離與形式之名組織一元化強化了正式制度，不容非正式制度分享其權威，但並沒有取消非正式制度；在正式結構上兩者關係不再是共生並存，各司其職，而是前者具有毋庸置疑的權威地位。在這一背景下，兩者互動帶來了國家治理的緊張。
一方面，正式制度需要非正式制度的運作來完成任務；正式制度的剛性加劇了一統體制與有效治理間的矛盾緊張，更需要非正式制度的積極參與來緩和解決。另外一方面，非正式制度建立在不同的合法性基礎上，其運行可能削弱正式制度的權威性和穩定性。雙軌政治的運行更為需要名實分離的微妙安排，以便以正式制度之名，行非正式制度之實；非正式制度不得不處於隱蔽狀態，以免威脅正式制度的威嚴，名實分離情形愈演愈烈。
如此，非正式與正式關係在「形式之名」上是否兼容成為一個重要的維度。若正式制度與非正式制度在「形式之名」上同方向，兩者在形式上或象徵意義上是兼容的，可以相安共處，且非正式制度可以公開實行。例如下面要談論的執行政策過程中的層層加碼的各種做法，它們不是正式制度的一部分，但反映了基層政府執行政策的努力，在形式上與正式制度是兼容的，得到上級政府的讚許認可，因此可以公開展示。當非正式制度在形式之名上與正式制度不兼容時，即使它有著正式權威的合法性基礎，即組織基礎上的推行，也只能實行名實分離的做法，以迎合強大的制度環境壓力。
從這一角度看，日本學者富谷至在討論漢代文書行政時提出的以下觀點並非誇大之詞：「高度完備的制度難於實施，然而制度本身又必須得到認可，一方面要直面實際執行的困難，另一方面要維護規則的尊嚴，中國社會在初期階段就已經找到了規避antimony（二律背反）的法門……『實與文不與』，基於現實的靈活應對可以得到容忍，但在原則上卻不被認可。
對現實與理念、內心想法與外在原則兼容並包的二元論，作為一種思維方式產生於春秋戰國混亂的政治現實與完美的安邦理想之間巨大的懸隔之中，筆者認為，這一點貫穿了中國社會的發展歷史。」在名實分離這個維度上，當代國家治理比傳統中國走得更遠更極端，隱藏了當代國家治理深層邏輯的線索。
以上的討論說明，傳統社會中正式制度與非正式制度關係的兩個維度——雙軌政治、名實分離——在當代社會仍然延續；但在組織一元化和正式制度居於壟斷地位的條件下，兩者關係有了新的表現形態。在一個維度上，非正式制度和正式制度的關係在形式之名上可能是兼容的或不兼容的，因此涉及是否可以「公開」呈現的問題。另一維度則是非正式制度的合法性基礎與正式制度是否一致，以此區分官僚之軌與雙軌政治之別。從這兩個維度交互作用中，我們可以提煉出四個不同類型的非正式制度，見表1：
|| 表1：非正式制度與正式制度關係的兩個維度及其類型
表1的2×2表格列舉了非正式制度的幾種可能形態。我借用已有文獻中提出的三個不同概念———變通、雙軌政治和共謀———來概括和提煉其中的三類非正式制度。這些非正式制度形態與正式制度在「形式之名」與「合法性基礎」兩個維度上有著不同關係。
在左上角，類型（1）「變通」這一形態的特點是，非正式制度與正式制度有同樣的合法性基礎，即來自官僚體制內部的權威關係，同時又與正式制度之名兼容，因此這類非正式制度是可以公開的，甚至可能轉化為正式制度。在表1左下角的類型（2）「雙軌政治」形態中，非正式制度的合法性基礎不同於正式制度，但又與正式制度之名兼容，這一情形類似於歷史上的「雙軌政治」。類型（3）是表1右上角的「共謀」，其特點表現為其非正式制度來自官僚體制內部權威，但是在形式上與正式制度不兼容。下面我們會進一步討論這三個類型。
還有第四類情況，即表1右下角的「競爭、衝突」性的非正式制度，它與正式制度有著不同方向，同時建立在不同的合法性基礎上。當人們從負面認識非正式制度時，例如人們通常所說的「潛規則」，「反文化」（counter-culture），通常是指這類情形。這一類型在文獻中已多有討論，不是本文關注所在，下面不再涉及這類情況。但關於非正式制度的討論時常將以上不同類型都簡單地歸類於這一「衝突」類型，成為自上而下政治運動的打擊對象。
（未完待續）
本文注釋、參考文獻從略。
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