近年來，只要經濟合作與發展組織公布PISA（國際學生評估計劃）測試成績，必定引發全球關注，PISA對世界各國教育政策正在產生越來越大的影響。本期聚焦經濟合作與發展組織如何通過PISA實現全球教育「軟治理」。
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與貿易、安全與環境政策相比，教育政策的制定好像是世界各國自己的事，關起門就能制定出與本國國情相適應的相關政策。然而，在持續的全球化進程和世界範圍的競爭之後，各國教育系統必須應對新興的全球知識經濟帶來的新挑戰，教育政策也變得越來越國際化。從20世紀90年代初開始，國際交流與合作升溫，特別是全球教育政策中的國際組織活動顯著增加。一個顯著特點是對國家教育系統進行定量評估比較，以及參與這類國際大規模評估的國家數量在不斷增加。
同時，教育政策全球化對國家的影響顯而易見：國家政策制定者和其他教育利益相關者都會關注國際層面具有影響力的舉措。這些國際層面的驅動力形成了教育問題和優先事項，並挑戰了國家層面的政策、政治和傳統的教育概念。
在過去的20年中，隨著教育政策領域的國際化程度逐漸提高，國際組織對於全球教育政策領域的知識傳播、教育質量監測和研究起著越來越重要的作用。其中，經濟合作與發展組織（簡稱「經合組織」）作為影響教育改革進程的有影響力的推動者，其開展的PISA等定量教育評估已經成為影響世界各國教育系統的大勢所趨，並成為比較和評估學生、學校或國家教育系統表現的常用工具。
PISA如何成為「軟治理」工具
經合組織成立於1961年，是由36個市場經濟國家組成的政府間國際經濟組織，旨在推動改善世界經濟與社會民生的政策。經合組織提供了一個各國政府展開合作、分享經驗並尋求共同問題解決方案的平臺。其核心工作之一即對各國數據進行分析和比較。
自20世紀90年代中期以來，經合組織一直強調人力資本的生產，以應對全球化的新興影響。從人力資本的角度來看，教育是一項投資，國家公共部門應對此負責。這種觀點比其他傳統觀點更關注教育的經濟可用性。教育被定義為經濟增長的動力，經合組織致力於提高其成員國教育系統的質量、公平、效率和有效性。經合組織對教育成果的理解與所產生知識的效用密切相關，即知識的價值取決於其在其他領域的效用，如應用研究、技術進步等。對產生人力資本的重視成為經合組織教育框架的基石，從而積極推動旨在通過教育增強成員國競爭力的戰略和建議。
經合組織教育活動的主要轉折點是從「對教育政策的分散貢獻」轉變為收集實證性的定量比較數據，從而促使其成為教育政策領域具有話語權的重要參與者：過去，經合組織專注於分別識別各國的差異和特點，現在卻果斷地將國家與國家之間的標準進行比較。這種直接比較使各國承受著改革其教育制度的更大壓力，因為經合組織關於教育表現的統計數據已變得更容易被政治家、媒體和廣大公眾所理解。
最重要的是，經合組織通過設計、管理和實施PISA測試，提高了其在教育領域的國際組織的地位。經合組織提供的不只是有關PISA教育信息資料庫的證據、分析和建議，而是將PISA作為管理國際教育話語的工具。也就是說，經合組織不僅致力於解決數據收集的方法問題和技術問題，而且促進世界各國作出和改進教育決策。
目前，PISA的影響力不斷擴大，雖然仍有一些國家沒有參與，但不參與不等於無關緊要，即便是一些人口規模較小的國家，在改革自身教育體系或設計類似的國家評估機制方面也受到PISA的影響，將PISA作為證明其教育改革合理性和引發教育政策辯論的數據來源，或者利用PISA模型改善有關課程的國家教育系統，教育治理機構及教師資格體系等。因此，PISA的影響力遠遠超出經合組織成員國，而更進一步影響了新興經濟體和發展中經濟體的教育表現，PISA正成為目前國際上廣泛適用的教育測評框架。
經合組織不僅評估自願參加的成員國，而且通過擴大參與基礎逐步擴大影響範圍。例如，2015年經合組織啟動了「針對中低收入國家發展的PISA計劃」。此外，經合組織近年來一直在運行「學校PISA計劃」，可以根據資料庫中的國家和地區對各個學校進行衡量。有研究者認為，經合組織在教育領域中活動的擴大包括通過衡量更廣泛的能力擴大評估範圍，通過覆蓋更多的國家擴大規模，從而增強對決策者和教育工作者的解釋力。
PISA提供了哪些信息和指標
PISA是經合組織於1997年開始籌劃的一項大型國際性學生能力評估計劃，針對15歲學生進行大範圍跨國評估，以了解各國推動教育的狀況，並反映出該國學生在閱讀素養、數學素養與科學素養方面的能力。同時，學生的表現差異、教育資源差異、校際差異、學生的家庭結構、父母的受教育程度和職業以及其他社會文化資產指標等都是重要的研究變量，這些變量之間的相關程度，也是衡量教育公平的重要依據。自2015年起，PISA全面實施電腦化測試，測試題目包括選擇題和開放式問題。此外，學生還需要完成涉及社會經濟背景、科技產品以及學習經驗與職業生涯規劃等信息的問卷。
每輪PISA測試會從數學、科學及閱讀三個領域選定一個學科作為主要領域進行深入解讀，其他兩個學科為輔測領域，比如2006年PISA測試的主要領域為科學，2009年為閱讀，2012年為數學，2015年重新回到科學，依此類推。自2000年起，PISA測試每三年進行一次，並於次年發布結果。因此，到目前為止，已經產生了七輪PISA測試結果（2000年、2003年、2006年、2009年、2012年、2015年、2018年），參與國家或地區的數量從2000年的32個逐漸增加，至2018年已有79個國家或地區連續或間斷地參與了這項研究。
每一次公布的PISA測試結果報告，均會為參與國提供以下信息：（1）各國學生教育水平概況；（2）由背景變量進行分析該次調查所得到的學習成績與人口學、社會經濟等教育變量的相關性；（3）趨勢相關研究：通過持續的追蹤觀察、調查的趨勢與結果和學生層面、學校層面等背景變量的相關性。PISA的重點目標是提供一個穩定的參考點，以了解教育問題與現狀，各學科素養相對的優勢與劣勢，並提供教育系統改革的方向，為教育改革提供重要的參考指標。
PISA作為「軟治理」的工具，易於獲取，對專家和公眾都是有用的。專家可以從涵蓋的評估數據中提取詳細的定量信息，在各項數據之間建立統計相關，並根據PISA數據制定政策建議。同時，公眾可以了解國家教育系統的表現，能夠根據排行榜進行一般意義上的比較，並通過閱讀經合組織提供的相關報告找出為什麼有些國家的教育表現比其他國家更好。該過程的總體重點一直放在可比性上，將數據處理為共同的指標進行解釋。
由於PISA測試已定期進行了七個輪次，因此這些排名也會隨著時間的推移發生變化，進行比較可以看出一個國家教育系統是否有所改善以及改善的程度。同時，比較性的PISA研究有助於形成「何謂好的教育」的全球概念：國家教育系統根據一組預設定的基準進行評估，該基準涉及哪些因素產生了最佳表現。
PISA對各國教育產生了哪些影響
通過使用標準化考試作為衡量教育成果的一種手段，PISA這樣大規模的評估可以對國家、地區甚至個別學校的教育系統進行量化和比較。這些比較可用於確定教育系統的優勢和劣勢，從而促進和塑造教育改革進程。過去十餘年，許多國家都有這種趨勢，即在PISA等國際評估結果發布之後，教育改革就開始了。
有些國家在改革教育制度時明確提及了PISA，實際上，所有PISA參與國中約有50%發起了對PISA直接回應的改革。
以德國為例，有學者評論說，如果沒有經合組織的PISA研究，德國的教育體系就不會進行如此之大的改革。儘管人們對PISA或經合組織針對德國教育系統提出的改革措施頗有爭議，但PISA是實施本該進行的改革催化劑——這種觀點被廣泛接受。20世紀90年代中期，人們對德國潛在的教育赤字的認識有所提高，而PISA實際上觸發了德國重要的教育改革。儘管該國在2000年的PISA測試中低於平均水平，但通過不斷改善，成為2012年PISA測試高於平均水平的國家之一。
總體而言，PISA的診斷不是一蹴而就的，而是對德國教育體系中所體現的系統性問題的識別，該體系原有的設計旨在優待本已享有優質資源的學生，而忽視了處境不利的學生。這導致大規模的公平問題，自那時起，德國關於教育改革的論述涵蓋了對社會經濟因素如何決定教育表現的討論。
第一次PISA測試結果發布後，德國幾乎立即進行了全面的教育改革，以改善教育成果。德國決策者開始超越國界，重點放在其他教育系統表現的背景和值得仿效的方面。重點關注早期教育，以便為學生日後的學術表現創造更好的基礎，並在社會經濟方面促進處境不利學生（如具有移民背景的學生）的發展。此外，直接仿效PISA的做法，更專注於教育系統的輸出，基於實證制定相應的政策，以指導政策決策；並在學校實施比較測試審查教育表現，大力促進比較教育研究。
像德國一樣，丹麥的第一次PISA測試結果也引發了國家重視。在進行深入的國際審查之後，丹麥對增加國家評估程序和處境不利學生的支持作出了實質性改變。而且在PISA測試結果引發廣泛的公眾辯論之後，丹麥政府和學界進行了許多對PISA測試結果的分析研究，從2003年起就提出相關政策建議。
儘管瑞士在幾輪PISA測試中成績均處於上遊，但約有20%的學生在閱讀素養方面表現非常落後。因此，PISA結果使瑞士加強了已有的創新嘗試，從而加速教育改革，最終使26個不同的州立學校體系協調統一。瑞士的政策制定者僅在短短幾年內就採納了基於PISA的經合組織關於中學教育的大部分建議，例如社會公平、學校自治和質量保證等。
關於PISA對日本的影響，日本研究者認為，PISA極大地影響了日本的教育話語和政策改革。在20世紀90年代末期，一些研究顯示出日本的教育系統存在巨大缺陷，由此爆發了教育政策危機。在這種背景下，2000年PISA測試的結果被日本政府用作政策和改革的合法性外部來源。
經合組織發布2000年PISA測試結果之後，以色列教育部利用這一勢頭成立了一支教育改革特別工作組。研究者認為，在PISA引入以色列教育系統的第一個國際比較排名之前，以色列教育部已經在進行改革。新成立的工作組認為改革必須明確體現PISA建議的「管理主義和全球主義路徑」印記，提高以色列國際排名。
但在美國則出現了截然不同的反應，與其他先進經濟體相比，美國在排名中的表現相對落後，卻沒有引發公眾或政治響應。只有2009年PISA測試後，當中國表現出非常好的成績時，PISA才成為美國教育話語的中心。從本質上講，這被美國視為新的人造衛星衝擊。同樣，中國在PISA中的領先地位也被解釋為中國在經濟產出上超過美國的預兆。
在其他國家或地區，對PISA的反應因測試周期和專業性而異。例如，英國的教育體系在20世紀80年代已經進行了實質性改革，標準化的考試計劃已經司空見慣。英格蘭在2000年的第一輪PISA測試中表現不錯，但在隨後的幾輪測試中卻有所下降。儘管結果沒有顯著改善，但對PISA的反應程度為中等水平，英國政府採用「選擇取捨」策略來採納經合組織的建議。
在芬蘭，反應因不同社會地位的群體而異。作為前兩次PISA測試中的佼佼者，芬蘭政府認為不應該改變學校教育，而認為本國可以作為其他國家的榜樣，而芬蘭教師作為專業人士，則抱怨國家對教育的微薄投入使得整個教育系統只產生了有限的增值。
總的來看，經合組織通過PISA測試所產生的實證論據推動了各國的教育改革，其結果和發現被用於引入國家教育評估過程和問責機制，相比之下，除此之外的其他做法則黯然失色。
經合組織的PISA測試顯示了哪些教育政策產生了更好的表現結果，哪些則沒有。通過PISA的基準，經合組織向落後國家實施了規範性壓力，促使國家決策者通過跨國數據確定值得實施的教育政策。通過生成和解釋PISA數據，經合組織還強調適合改善人力資本生產的特定教育系統的特定特徵。例如，學校自治與加強問責措施相結合被視為增強中學教育有效性的重要組成部分。
簡而言之，經合組織通過PISA進行廣泛的教育數據收集、整理和分析，並進行了公開，作為支持各國教育決策的工具以實現政策導向，這就是經合組織的全球教育「軟治理」之道。
（作者單位系北京師範大學國際與比較教育研究院）
《中國教師報》2020年05月20日第3版