原標題：中美貿易談判，美國「要價」是什麼？
要聞 中美貿易談判，美國「要價」是什麼？2018年5月3日 20:30:48
本文節選自微信公眾號「華創宏觀」，作者為牛播坤，王丹。
從川普政府以「301調查」為由頭宣布對中國500億美元商品加徵關稅，再到中國政府予以重拳反擊，「加徵關稅」實際上是中美在貿易談判前互持籌碼、互亮肌肉的需要，而美國對中國真正的核心訴求集中在強制技術轉讓等產業政策、智慧財產權保護、服務市場準入、對美農業進口開放等領域。
考慮到全面貿易戰並非中國佔優策略，川普加徵關稅在黨內孤立無援，預計本次中美談判能夠在基於縮減貿易逆差取得一定進展，短期要價並不高。但鑑於美國政府的核心訴求涉及在美方看來的顯性隱性貿易壁壘的實質消除以及產業政策等更為寬泛的領域，中長期要價並不低，中美在經貿關係上的博弈將是一個長期的過程。
一、美國政府核心訴求是什麼：產業政策、智慧財產權保護、服務貿易、數字貿易、農業
中美貿易摩擦即將從造勢階段邁入實質談判階段。白宮4月30日發布文件稱，美國代表團將在5月3日抵達北京與中國就經貿問題進行磋商，在公布的代表團名單中，除了此前媒體報導的對華鷹派的財政部長姆努欽、貿易代表萊特希澤、首席經濟顧問庫德洛和貿易顧問納瓦羅之外，最新公布的代表團成員還加入了對華態度相對溫和的商務部長羅斯和國際經濟事務副顧問埃森斯塔特、美國駐華大使布蘭斯塔德。代表團團隊人員的大幅擴充和人員對華態度的重新平衡，表明中美經貿摩擦從此前的挑起爭端、創造籌碼的激烈對抗階段，進入到務實談判階段。
在此背景下，了解川普政府對中國在貿易規則上的核心訴求和主要看法，結合國內實際情況和自身改革開放需要，才能在貿易談判中做到知己知彼、有進有退、遊刃有餘。
1.1 美國貿易代表辦公室：中國存在7大類47小類貿易壁壘
美國貿易代表辦公室(USTR)作為總統的內閣機構，負責制定和協調美國貿易規則，目前其辦公室首腦萊特希澤也是此次赴華談判的關鍵人物。USTR每年都會公布國別貿易壁壘的評估報告，向國會詳細闡述美國主要貿易夥伴過去一年存在的貿易壁壘情況，《2018年度國別貿易壁壘評估報告》列舉了中國可能存在的破壞公平貿易或違反WTO規則的主要貿易壁壘，涉及產業政策、智慧財產權保護、服務貿易、數字貿易、農業、政策透明度、法律框架7大類47小類。USTR對中國在貿易規則上的「指責」與實際中美貿易關係必定存在誤解甚至偏頗，但能夠反映真實的、美國政府對中美貿易規則的擔憂或者看法。
2018年強制技術轉讓等產業政策在美國的關注名單中的重要性提升。相較於2017年度的評估報告，2018年USTR將產業政策放在了更加重要的位置，在報告中的順序由第二大類提升至第一類;同時，在產業政策內部，強制技術轉讓、中國製造2025計劃、投資限制的順序被大幅提前。
1.2彼得森國際經濟研究所(PIIE)：美國需要中國的貿易協議而不是「救濟」
PIIE近期文章《US Needs China Trade Deals, Not "Remedies"》在標題中明確指出，美國需要的是中國的貿易協議而不是補償。要求中國按照世界通行規則行事，包括對智慧財產權、國有企業、海外投資像發達國家一樣設置更加嚴格的規定。
1.3布魯金斯學會：農產品進口、智慧財產權保護、強制技術轉讓、減少產能過剩和服務業開放承諾
布魯金斯學會在其《How to avert a trade war with China》一文中指出，川普政府應該向中國政府提出明確的、詳細的訴求清單，其中包括(1)中國市場對美國農產品出口的重大開放;(2)中國政府加強智慧財產權保護的新承諾;(3)禁止將強制技術轉讓作為市場準入條件的新的、具有權威性的、可執行的承諾;(4)新的、可量化的削減過剩產能的保證，尤其是鋼和鋁行業;(5)在金融服務、醫療保健、娛樂和汽車等關鍵服務領域的有截止日期的開放承諾。最終要求中國做出有準確時間限制的關於市場準入和公平貿易的談判承諾。同時，從表述來看，布魯金斯學會也更加強調了承諾或者措施的可量化、可執行性和有明確截止日期。
無論是美國政府的內閣機構USTR還是美國核心智庫，對中國在貿易規則上的訴求均主要集中在產業政策、智慧財產權保護、服務貿易市場準入、數字貿易壁壘和農業貿易領域。而其中最核心的訴求是強制技術轉讓、投資限制等產業政策和智慧財產權保護、服務市場準入等規則的修正和實際落地。
二、如何理解美國政府核心訴求：關注政策更關注手段、關注規則修正更關注落地
我們基於USTR和美國核心智庫對7大類47小類問題的看法，理解美國政府對中國貿易規則核心訴求的具體要求。部分涉及到具體政策和規則條款的修正訴求，例如，《外商產業投資指導目錄》對相關產業的限制和禁止投資;部分涉及對行政審批隱性壁壘的消除提出要求，例如，USTR認為海外金融機構在中國境內設置分支機構的行政審批可能存在拖延現象;部分涉及對此前承諾兌現的要求，例如，USTR認為將中國各級政府的本土創新政策與政府採購優待脫鉤的承諾尚未兌現等。
2.1產業政策(INDUSTRIAL POLICIES)
2018年USTR將產業政策放在了中國貿易壁壘的首要問題，並且提出強制技術轉讓、中國製造2015計劃、本土創新、投資限制等14個問題，也是7大類壁壘中細項問題最多的領域。
(1)強制技術轉讓：主要存在於汽車、金融和通信行業
美國認為中國什麼行為構成強制技術轉讓?USTR指出，強制技術轉讓是美國政府持續、並且高度關注的問題，包括2017年對中國發起的「301」調查，重點關注中國在技術轉讓方面存在的以下四種行為：(1)使用多種政策工具或者強制要求向中國企業轉讓技術或智慧財產權;(2)剝奪美國企業與中國企業在許可談判中設置市場化條款的能力;(3)通過引導或不公平地促成中國企業併購或收購資產來獲取最前沿的技術和智慧財產權;(4)通過引導或者支持未經授權侵入美國商業電腦網路獲取商業利益。
中國智慧財產權保護在大幅改善，但制度標準可能仍然低於國際水平。過去十幾年，中國在智慧財產權保護方面的不斷改善也得到美國的認可，PIIE在《China: Forced Technology Transfer and Theft?》一文中指出，過去幾年中國向海外支付的智慧財產權使用許可費規模快速增長，2017年已經接近300億美元;2016年中國支付的智慧財產權使用許可費規模在全球排名第五，但考慮到愛爾蘭和荷蘭支付的費用主要是發生在一些海外控股公司為了避稅成立的子公司，實際上中國政府的智慧財產權使用許可費在全球排名將達到第二位。PIIE認為西方國家可能高估了中國強制技術轉讓的規模並忽略了中國在智慧財產權保護方面的不斷改善趨勢。但對智慧財產權保護的標準可能仍然低於國際水平。
強制技術轉讓問題的關鍵在於存在投資限制，主要存在於汽車、金融和通信行業。PIIE在其近期發布的《US Needs China Trade Deals, Not "Remedies"》一文中指出，中國是美國通用汽車最大的市場，但中國沒有通用汽車中國公司(GM China)，只有上汽通用汽車(SAIC-GM)，中國對部分行業的法律的、或非正式法律條文的準入限制使得美國企業在進入中國市場的過程中只能選擇以合資公司的形式，要麼放棄中國市場，要麼成立合資公司與合作夥伴分享利潤和技術。這種限制除了在汽車行業存在，還存在於金融和通信行業。
(2)中國製造2025計劃：對政策工具和可能造成的市場扭曲表示擔憂
在美國貿易代表辦公室2017年的國別貿易壁壘評估報告中，中國製造2025計劃只是作為戰略性新興產業中的一部分，而在2018年版本中，直接將中國製造2025計劃作為產業政策中的一個標題內容重點強調，足見美國對於這個問題的重視程度。但從具體表述來看，美國政府主要擔憂中國在實現該計劃的過程中可能出現使用不公平手段和可能造成相關行業產能過剩的問題。
美國對中國製造2025計劃的擔憂主要集中在目的性、政策工具和可能造成的市場扭曲三方面：
目的性方面，USTR認為，中國製造業2025計劃表面上是為了實現「自主創新」，背後的真實目的是，通過各種可能的手段在中國市場上用中國技術、產品和服務取代國外技術、產品和服務，最終幫助中國企業主導國際市場。美國的美國外交關係委員會(Council on Foreign Relations，CFR)也在報告中指出，中國製造2025計劃的意向並不是像德國、美國、韓國和日本那樣加入高科技經濟體的行列，而是完全取代它們。表明美國政府和智庫對於中國製造2025計劃的看法與國內政策方向存在嚴重誤解。
政策工具方面，USTR認為中國可能使用一系列政策工具，包括廣泛的國家幹預和支持，通過限制、利用、歧視外國企業、外國技術、產品和服務來支持國內產業發展。美國外交關係委員會(CFR)報告認為中國在2015年以來積極推進高科技企業的海外收購、強制技術轉讓和商業間諜活動以獲取尖端技術和專有技術。美國政府對中國在政策扶持的手段上是否存在誤解，恰恰是本次中美貿易談判需要重點彌合的分歧。
在結果方面，USTR認為，鑑於中國製造2025計劃的戰略高度和可能進行的大規模政府資源投入，有可能加劇市場扭曲並帶來相關行業的產能過剩問題。
(3)本土創新：關注本土創新導向下的政府採購偏好
從USTR關於中國本土創新的表述來看，美國主要關注的是在「本土創新」政策下，對中國擁有和發展的智慧財產權提供了優待(優先權)，特別是在政府採購方面存在偏好本土技術和企業的可能。並且，USTR提出，中國在2012和2014年、2016年中美商貿聯委會(JCCT)上承諾了將中國各級政府的本土創新政策與政府採購優待脫鉤，USTR認為這一承諾目前沒有完全兌現。
(4)投資限制：關鍵服務領域、農業、採掘業和特定製造領域存在投資限制
USTR認為，中國為了保護國內產業存在許多投資限制措施，主要存在於關鍵服務領域、農業、採掘業和特定製造業領域。並且，列舉了中國存在的四類限制措施，(1)沒有實質性放開外資股持股比例上限限制和合資公司要求;(2)在廣泛的投資領域仍然保持個案(case-by-case)的行政審批制度;(3)潛在的、過於寬泛的國家安全審查機制;(4)《網絡安全法》和相關實施措施帶來日益增長的負面影響。
有海外企業向美國政府反饋，認為中國政府官員可能會設定相應的投資批准條件，要求外國企業轉讓技術，在中國進行研發生產，滿足與出口或使用當地物料有關的經營要求，或做出有價值的、特定交易的商業讓步。對於中國在2017年宣布放鬆銀行、壽險服務、證券和資產管理服務投資限制，USTR指出還需觀察是否會得到落實。
傳統基金會在《Beyond Technology Transfer: Reducing Investment Restrictions in China》報告中指出，中國最新版本的《外商產業投資指導目錄》對35個行業的外商投資進行了限制和要求以合資公司的形式，包括保險、市場調查、電影、汽車和船舶製造等，還直接禁止包括礦產勘探、菸草銷售和出版等28個行業投資。傳統基金會建議姆努欽在與中國的貿易談判過程中，要求中國取消28個行業的禁止投資限制，除非為了國家安全的需要;要求中國取消對35個行業要求以合資形式投資的限制。
(5)安全可控的信息技術政策：「安全可控」條款可能限制非中國企業ICT產品
USTR認為，中國2016年11月通過的《網絡安全法》要求信息通信技術設備和關鍵部門的其他信息通信技術產品和服務要「安全可控」，這一要求使得政府可以以多種方式對非中國企業造成不利影響。
從2013年開始，中國在各種措施中都提到了「安全可控」的要求，規定信息技術用戶購買中國產品和支持中國服務供應商，強加當地成分要求、當地研發要求和以國家安全為由要求海外企業披露原始碼或其他智慧財產權。在具體的行業中，相關「安全可控」的規定不斷提出，具體就包括2014年銀監會宣布到2019年銀行系統使用的75%的ICT產品是「安全可控」的，USTR認為這實際上是在銀行系統對海外ICT提供商的限制。此後，保監會也出臺了類似的要求。
中方曾在2015年美中戰略和經濟對話會議、中美商貿聯委會以及2016年中美商貿聯委會上承諾在「安全可控」政策不會不必要地限制或阻礙信息通信技術產品、服務或技術(ICT產品)外國供應商的商業銷售機會，或對商業企業購買、銷售、使用ICT產品不必要地施加基於國別的條件和限制。USTR認為，眾多草案和2017年《網絡安全法》的最終實施可能反映了中國不打算兌現承諾的態度。
(6)補貼：中國對國內部分產業的補貼可能違反世貿組織規定
USTR認為中國繼續向國內產業提供大量補貼，這對美國工業造成了損害，一些補貼可能不符合世貿組織的規定。在程序上，美國認為自16年前中國加入世貿組織以來, 尚未向世貿組織提交一份由中央政府提供的補貼的完整通報，直到2016年7月，才向WTO首次提交關於地方政府補貼的通報。
(7)產能過剩：中國過剩產能扭曲全球市場，中國製造2025計劃可能造成產能過剩
在鋼鐵和鋁等製造業，中國生產過剩扭曲全球市場，一方面是對美直接出口，另一方面全球價格下降和供應過剩，使得即使是最具競爭力的生產商也難以維持生存。例如，2011-2015年，中國的原鋁產量增長超過50%，2015年開始全球原鋁價格出現大幅下跌，但新的大型設施在中國政府的支持下大量建成，目前中國原鋁產量佔全球的比重超過50%。純鹼方面，目前中國產能快速增長但國內需求停滯，預計到2020年產量年均增速3%，而國內需求年均增速僅為1.2%，進而導致出口快速增長。
中國製造2025計劃可能導致部分相關行業出現產能過剩的問題。根據中國製造2025年的工業計劃，中國政府將發放數千億美元資金，以支持中國企業，並要求它們實現國內市場份額的預先設定目標，USTR認為政府的政策鼓勵和資源投入可能造成相關產業出現產能過剩的可能。
(8)出口限制：對關鍵原材料的出口限制影響海外下遊生產商
USTR認為，中國結合使用出口配額、出口許可證、出口最低限價、出口關稅和其他限制措施，對一些在世界具有重要地位的原材料的出口進行限制，以犧牲外國下遊生產商為代價，為中國的下遊生產商提供巨大的經濟優勢，同時迫使海外下遊生產商將業務、技術和就業崗位轉移到中國。
目前美國主要通過世貿組織爭端解決機制下的磋商請求來解決，2013年、2014年美國先後讓中國放開了對稀土、鎢和鉬等原材料的出口限制，2016年美國發起第三次WTO爭端解決機制下的磋商請求，要求中國放開銻、鉻、鈷、銅、石墨、銦、鉛、鎂、滑石、鉭和錫11種原材料的出口配額和出口關稅。
(9)增值稅退稅和相關政策：通過出口增值稅退稅政策管理出口
USTR認為，中國政府在2017年試圖通過提高或降低出口可獲得的增值稅退稅來管理許多初級、中級和下遊產品的出口，在國際市場上造成巨大的破壞、不確定性和不公平，尤其是一些中國在國際市場上佔據重大比重的出口產品。同時，增值稅退稅相關政策和其他政府過度補貼，也會導致嚴重的產能過剩問題。在2014年中美戰略與經濟對話上，中國承諾改善增值稅退稅制度，包括積極研究國際最佳實踐，深化與美國在這一問題上的溝通，美國認為中方目前的進展較小。
(10)標準和政府採購等其他問題
2.2 智慧財產權(INTELLECTUAL PROPERTY RIGHTS)
(1)商業秘密保護：對商業秘密法律保護不足
近年來，通過竊取商業秘密為中國企業謀取利益的活動在中國國內和國外都時有發生，但罪犯繼續逍遙法外，中國對竊取商業秘密行為的法律打擊力度還遠遠不足;同時，USTR認為，中國政府可能存在支持竊取商業秘密或積極地阻撓對商業秘密的有效保護的可能。與此同時，USTR也肯定了2017年中國《反不正當競爭法》正式版發布，在保護商業秘密方面相對於先前的法律有所改善。
(2)惡意商標註冊：對惡意商標搶註的打擊力度不夠
2016年11月的JCCT會議上，中國證實正在採取進一步措施打擊惡意商標搶註。儘管如此，美國企業仍在面臨中國申請人註冊商標並為贖金而持有這一惡意註冊行為。
(3)生物製藥：藥品專利保護、藥品註冊與價格承諾分開等具體問題
USTR對中國在生物製藥領域提出了以下四點重要內容：
補交實驗數據：2017年中國修訂《專利審查指南》，允許專利申請人在申請專利期間補交實驗數據，但有報導指出審查員在運用這一規則時不一致並且範圍太窄，使得專利申請人補交實驗數據變得幾乎不可能。
藥品專利的有效保護：中國需要提供有效保護來防止不公平的商業使用未經披露的測試，還有提供有效的執法以防止侵犯藥品專利。2017年，中國在這一領域發布了草案，但尚未最終確定。
通過監管為國內創新藥提供快速審批：美國貿易代表辦公室認為，中國通過提供監管優惠，尋求促進政府主導的自主創新和技術轉讓。2016年國務院未經公開徵求意見發布一項措施，為創新藥的審批過程提供快速的審批程序。
藥品註冊與價格承諾掛鈎問題：2016年中美商貿聯委會，在執行藥品價格承諾中，中方表示藥品註冊審批不會與價格承諾掛鈎，也不要求提供具體價格信息。美國仍然擔心這些承諾是否會兌現。
(4)網絡侵權：外國影視作品內容審查等具體規則修正
網絡盜版打擊的執法問題：網絡盜版在中國仍大規模進行，影響著廣泛的行業，包括那些從事合法音樂、電影、書籍和雜誌、軟體和視頻遊戲的行業。
外國影視作品內容審查制度：USTR認為美國政府應該敦促中國修改現有的一些規則，這些規則被證明是適得其反的。例如，對外國影視作品的內容審查制度，可能無意中創造了允許盜版內容在網上取代合法內容的條件。
電子商務立法問題：2016年JCCT會議上，中國同意積極推進與電子商務相關的立法，加強對網絡侵權和假冒產品的監管，並與美國合作，探索利用新方法加強網絡執法能力。中國2016年公布了《電子商務法(草案)》，美國認為最終版本應該以有效的「通知-刪除」規則以解決網絡侵權問題，同時為網際網路服務提供商提供適當的保護措施。
(5)假冒商品：重點關注藥品仿冒問題
中國需要加大對假冒產品的執法力度，美國特別關注的是藥品領域，尤其是在打擊假冒偽劣藥物活性成分上。2017年中國公布《<藥品管理法>修正案(徵求意見稿)》，目前來看很多內容是積極的，美國將密切關注後續的發展。
2.3服務(SERVICES)
在服務領域，USTR重點提出了中國金融服務、電影等視聽服務、通信服務、快遞服務和法律服務領域存在市場準入限制、持股比例限制、具體業務限制和設立分支機構等審批拖延的隱性壁壘。
2.4數字貿易壁壘(BARRIERS TO DIGITAL TRADE)
針對數字貿易領域，USTR重點關注了禁止外資參與雲計算、網頁過濾和屏蔽、網絡語音服務協議、域名規則、禁止跨境數據傳輸、視頻平臺必須國有、強制使用本地加密算法、外資參與網際網路支付服務的限制等貿易壁壘。
2.5農業(AGRICULTURE)
USTR認為中國食品安全法要求出口官方認證是控制出口的一種方式，對牛肉、家禽和豬肉進口仍然存在限制，對大米、小麥和玉米的政府補貼超過WTO框架的補貼限額，生物技術批准的拖延，以及對大米、小麥和玉米關稅配額每年都沒有充分使用。(編輯：胡敏)