對官制感興趣的朋友，常問一個問題：
古代一個縣有多少官員？如何管理全縣數十萬百姓？
這個問題比較複雜，因為不同朝代官制不同，縣一級官員設置也不一樣，管理方式也不盡相同。
但制度又有延續性、連貫性的特點，官制尤其如此，每個朝代都是在繼承上一朝代官制基礎上加以改進，所以不同朝代的縣一級官員設置和管理方式又有相似之處。
清代集所有朝代之大成，官制最為複雜完善。下面，我們就以距離最近的清代為例，看看古代縣級官員是如何管理百姓的。
清承明制，略有損益和變更，又有自己的特點。
清代地方機構和職官分省、道、府、縣四級，從高到低，層層管轄，最終聽命於中央和皇帝。
1、省
清代全國劃分為十八個省，就是現在省的濫觴。
總督和巡撫都是省級最高長官，但總督級別略高一級，下轄一省至數省，巡撫則只管轄一省，但巡撫只是品級略低一級，並不是總督的下屬，而是互相平等的地位，二者合稱「督撫」。
2、道
道，是省的下一級機構，最高長官稱道員，俗稱道臺。
3、府（州）
府，可以分為特別府和普通府，特別府相當於現在的直轄市，如順天府、奉天府；普通府相當於現在的一般地級市，清代普遍設置的是普通府。
府是道的下一級機構，最高長官是知府，一般由京官外放擔任。
州，與府相當，分直隸州和散州，直隸州有下屬縣，隸屬於省，與府平級；散州沒有下屬縣，分隸各府，與縣平行。州的最高長官稱知州。
4、縣
縣，是府（州）的下一級機構，也是最基層的機構。
清代的縣有大有小，重要性不同，總體上從地理位置、耕地面積、賦稅人口等維度進行評價，用「衝、繁、疲、難」四個要素來表示重要程度。
「衝」即地方衝要、交通樞紐，「繁」即事務繁重，「疲」即為民疲頑，「難」即民風強悍。四個字都具備的為「最要缺」，具備三個字的為「要缺」，具備兩個字的為「中缺」，只佔一字的為「簡缺」。
不論「最要缺」，還是「簡缺」，縣級官員設置基本相同。
知縣
清代每個縣設知縣一人，正七品，負責全縣治理事務，從經濟、行政，到文化、教育，再到治安、司法，無所不管，相當於現在的縣委書記兼縣長、法院院長、檢察院檢察長。
知縣乃一縣之長，直接負責管教百姓，被認為是「親民之官」，雖官小品低，但握有實權，極受重視。
縣丞
縣丞，1人，知縣下屬，正八品，主管全縣的糧馬徵稅事宜，相當於分管副縣長。
縣丞有自己的辦公機構，有攢典1人，作為其助手。
縣丞不是必設，設置無定員，有的「中缺」「簡缺」縣根本不設縣丞，《光緒會典》記載，共有245個縣設有縣丞。
主簿
主簿，1人，知縣下屬，正九品，主管戶籍、巡捕、文書工作。
主簿有自己的辦公機構，稱「主簿廨」，下設攢典1人，協助其辦公。
主簿亦非常設，設置無定員，小縣往往不設主簿。
巡檢
巡檢，1人，從九品，一般住在距離縣城較遠的市鎮、關隘處，負責巡邏緝捕，維持治安。
巡檢亦非常設，設置無定員，根據公務需要設置，小縣往往不設。
除上述官員外，清代一些縣還根據需要設驛丞（管理驛站和馬匹）、稅課大使（負責徵收商稅）、閘官（管理水利樞紐閘門）等等，這些都如同縣丞，設置無定員。
也就是說，清代一個縣裡有正式編制的官，數量很少，大縣最多不過3、4人，包括知縣、縣丞、主簿、巡檢等；最少只有1人，就是知縣一個光杆司令。
很多人認為清代官員這麼少，還能管理一個縣，充分說明行政效率高。
這是一個極大的誤區。
三班六房
清代縣衙除正式官員外，還充斥著大量吏。
縣衙的內設機構有所謂「三班六房」，相當於現在縣政府的組成部門。
「三班」為衙役，即壯班、皂班、捕班，每班設有班頭。
1、皂班掌管護衛儀仗，我們在影視劇中看到知縣升堂審案時，拿著棍子站公堂的衙役。
2、捕班負責拘捕緝拿，維持治安，也就是我們在影視劇中常見的捕快。
3、壯班掌管護從站堂，負責把守城門、衙門、倉庫、監獄等重要機構，有時也負責站立公堂。
「六房」為典吏，即吏、戶、禮、兵、刑、工六房，每房設有房首。
六房為朝廷六部對口而設，機構職能也與六部對應，六部職責大家很熟悉，就不詳細介紹了。
官吏冗員
三班六房的所有人員，都不是正式官，而是吏。三班六房充斥著大量胥吏與衙役，知縣在縣丞、主簿等人的協助管理全縣事務，但具體事務都要通過三班六房來落實執行。
原則上，清代縣衙的典吏有定額，數量有限，典吏多者10至12人，少者6至8人，但實際上機構臃腫，超員突出，即便是小縣窮縣，也有幾十人，如乾隆元年諭令稱：
「朕訪聞直省州縣衙門，經承之外，必有貼寫；正役之外，每多白役。聚此數十輩無賴之徒，假託公務，橫肆貪饕。」
清代後期，政務廢弛，吏治腐敗，冗員現象更加泛濫，往往多至百人，陳次亮《庸書》稱：
「今六部之散吏，每署至數千人；州縣白役，大邑千餘人，小邑數百人。此輩眈眈然逐逐然，日思致富而無一藝可以周身，所取之財，非萬姓之脂膏即公家之帑藏也。
清代縣一級官員雖少，卻擁有三班六房的大量典吏、衙役為知縣服務，這些胥吏少則十多數十人，多則上百數百人，分工負責具體事務，再加上各種臨時性的差役，才能勉強管教一縣百姓。