圖為北京市人大代表佟麗華。
□ 法制網記者 蒲曉磊
在近日結束的北京市人大會議上,北京市人大代表、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華提交了3份與未成年人相關的建議。
佟麗華近日在接受《法制日報》記者採訪時認為,通過加大教育行政部門在防治校園欺凌等方面的投入、建立少年家事法院、建立少年檢察院等措施,可以進一步提高未成年人保護的力度、深度和廣度。
提升學校防治校園欺凌工作水平
一段時間以來,大量校園欺凌案件引發了社會的廣泛關注。校園欺凌不僅威脅在校學生的安全,而且破壞了學校的管理秩序,影響了教育事業的健康發展。
但是,從一些曝光的校園欺凌案件來看,長時間以來,校園欺凌問題並未引起學校和教育行政部門的足夠重視,以致於絕大多數中小學校及教育行政部門普遍缺乏預防及處理校園欺凌案件的經驗和機制。
「即使像北京市中關村第二小學這樣的重點小學,從去年12月相關事件的處理中,依然明顯看出其缺乏經驗。」佟麗華指出。
為了有效應對校園欺凌問題,2016年4月底,國務院教育督導委員會辦公室印發《關於開展校園欺凌專項治理的通知》。同年11月,教育部等九部委聯合印發《關於防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》,明確提出「研製學校防治學生欺凌和暴力的指導手冊」。
佟麗華認為,國家提出這樣的要求是必要的,但是學校的專長是知識教育,對於校園欺凌及校園暴力這種專業的、棘手的問題,學校尚缺乏處理和應對的經驗。
「為了增強學校處理校園欺凌案件的能力,建議教育行政部門加大人力、財力和資源的投入,開發研製學校防治學生欺凌和暴力的指導手冊,同時強化對學校教師及相關工作人員的培訓,提升學校有效防治校園欺凌的工作水平,為孩子們創造一個健康快樂的成長環境。」佟麗華說。
可先行探索建基層少年家事法院
「少年強則中國強」,未成年人承載著國家的希望和未來,如何更好地維護他們的合法權益、為他們創造良好的成長環境,是值得深入思考的重要問題之一。
佟麗華認為,為了更好滿足人民群眾的社會需求,結合當前北京少年司法工作實際,建議在北京市法院系統設立少年家事法院,以更好推動未成年人保護工作。而且,相應的條件已經具備。
家庭是組成社會的基本單位,未成年人案件與家事案件相互交叉,建立少年家事法院有利於家教家風建設,促進社會和諧穩定。據了解,婚姻家庭糾紛佔家事案件的絕大部分,其中很多又都涉及未成年人子女的撫養和老年贍養監護等問題。此外,未成年人出現不良行為與家庭生活環境也密切相關,如果將所有涉及未成年人和婚姻家庭的案件,實行集中的專業化的審理,將更有利於調處家庭矛盾,更好地維護未成年人、婦女和老年人等合法權益。
少年家事審判工作已取得了較好發展。從1984年上海市長寧區法院建立我國第一個少年法庭開始,截至2014年10月,全國法院共有少年法庭2200餘個。自2006年,最高法院在全國一些法院開展未成年人案件綜合審判庭試點工作以來,試點法院均已建成獨立建制的未成年人案件綜合審判庭,為設立少年家事法院奠定了堅實基礎。
北京已積累了建立專門法院的經驗。隨著現代司法專業化的不斷發展,建立專門法院是很多國家普遍具有的法院類型。2014年,北京市成立了智慧財產權專門法院,為加強智慧財產權的運用和保護工作發揮了積極作用,積累了較為豐富的經驗。可以說,北京已經具備建立專門法院的基礎。
北京培養了一支從事少年家事審判工作的專業力量。現在,從事少年及家事審判工作的審判人員越來越多,很多人對法學、社會學、心理學、校園文化、家庭建設等各方面知識有所涉獵,在感化教育未成年人、調解家庭矛盾、推動家庭法治教育等方面發揮了積極作用,已經形成了一支專業的審判力量。
最高法院已於去年開始啟動家事審判方式和工作機制改革,強調要充分發揮家事審判職能作用,維護家庭和諧,促進社會公平正義,維護社會大局穩定。最高法院已充分認識到推動家事審判改革的重要意義,在現有工作的基礎上,北京可以先行探索建立。
因此,佟麗華建議,在北京高院建立綜合的少年家事審判法庭,中院層面建立1至2家少年家事法院,同時打破行政區劃的限制,推動設立3至5家基層少年家事專門法院。為積累經驗,可集中3至5個區縣先行探索建立一家基層少年家事法院作為試點。
設少年檢察院更好挽救未成年人
近年來,在全社會的共同努力下,未成年人犯罪率總體呈下降趨勢,但是未成年人違法或出現不良行為的情形仍應受到關注,尤其是一些惡性案件時有發生,犯罪的低齡化、暴力性、手段成人化等趨勢應引起我們的警覺。佟麗華認為,由於未成年人身心發育不成熟、辨別是非能力弱、易衝動卻也易矯治等特點,通過設立少年檢察院以更好教育、感化、挽救未成年人,使之順利復歸社會是破解當前困境的重要方式。
在佟麗華看來,設立少年檢察院有多個積極因素:
有利於調配整合檢察資源。檢察機關對未成年人的司法保護涉及刑事、民事、行政訴訟領域,打破檢察機關內設機構職責分工的傳統格局,將涉未成年人檢察職能整合到一個專業化機構,有助於理順未成年人檢察與未成年人警務、未成年人審判之間的關係,增強檢察機關對外協調力度,將統一協調解決分管分押難以落實、對未達刑事責任年齡或違反治安管理的未成年人保護管束措施缺乏等問題。
有利於推進案件集中管轄。據了解,在目前各檢察院分別辦理的模式下,有的院未檢部門忙於處理捕、訴業務,其他職能難以齊頭並進,有的院因案件量小而面臨專業機構建設的難題,未成年人刑事案件兩個配套體系建設整合度低,統籌利用效率不高。建立少年檢察院,將一定區域內的未成年人案件集中管轄,有助於解決分散模式下的諸多問題。以一定的案件規模為基礎,少年檢察院可以深化對案件特點規律的研究,在提高辦案質量的同時,強化訴訟監督,增強犯罪預防和法治教育的針對性和專業性,提高社會調查、觀護考察等工作的專業化水平,有效推動我國未成年人保護制度的發展完善。
有利於發揮專業人員力量。將目前分散在各個基層檢察院的未檢人員集中到少年檢察院,一方面可以保證未檢人員集中精力辦理未檢案件,精研少年司法,避免未檢人員被抽調支援其他部門辦案或未檢部門被要求辦理非未檢案件而導致專人不專的問題；另一方面也可以實現涉未成年人刑事、民事、行政業務的進一步細化分工,在提升未檢專業化水平的同時提高未成年人司法保護的力度、深度和廣度。
有利於開展法律監督。根據我國憲法第一百二十九條的規定,人民檢察院是國家的法律監督機關,承擔著重要的法律監督職能。除了辦理刑事案件以外,少年檢察院還應就政府相關部門以及其他組織開展未成年人保護工作進行法律監督,督促其及時履行未成年人保護職責,在必要時還可以出具司法建議。
符合檢察工作發展方向。人民檢察院組織法第二條規定,「中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院」「專門人民檢察院的設置、組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定」。設立專門的少年檢察院,有助於充分發揮檢察機關職能作用,促進國家對未成年人全程、全方位的司法保護。
因此,佟麗華建議,在北京市檢察院層面建立一個綜合的少年檢察院,同時可以建立1至2家分院。此外,在基層層面可打破行政區劃的限制,共推動設立3至5家區縣級少年檢察院,從而管轄相應各區縣的未成年人案件。為積累經驗,可集中3至5個區縣先行探索建立一家基層少年檢察院作為試點。