中華帝國歷代的地方行政區劃發展，從秦漢至南北朝可以說是第一循環。在這個階段，地方區劃的層級經歷了從郡縣二級制發展為州郡縣三級制，可惜在此後南北分裂、地方割據的亂世中，這套體系最終崩壞。
從最高統治者的角度看，三級制不能持久穩固，最大的原因在於：州一級統轄區域過大、權力集中，一旦州長官把軍事、民政和財政權掌握在手裡，必然會造成對最高權力（皇權）的直接挑戰。
基於深刻的歷史教訓，隋代的統治者就乾脆取消了三級制，恢復為郡（州）縣二級制。這也拉開了統一帝國地方區劃發展的第二個循環發展歷程。
唐初基本沿襲了隋代的方法，一直採用二級制。但隨著統轄疆域的擴大、統治深度的加強，幾百個州（郡）級政區，對於中央朝廷來說，直接管理的難度也是極大，無論如何也需要在統縣政區上再增設一級機構進行管理。
從貞觀十道發展為開元十五道，可以看出，增設高層政區是無法迴避的現實。但嚴格來說，唐前期的「道」只是監察區，並不是完整意義上的行政區。從監察區走向正式行政區，這一步唐代統治者走得非常謹慎猶豫，也是考慮到歷史上的種種覆轍。
除了以地方民政事務為主的州縣政區外，唐帝國在邊疆還存在另外一套軍事區劃體系，這就是歷史上著名的節度使制度。唐代前期國勢強盛，帝國版圖足夠遼闊,東至遼東西越蔥嶺，南抵交趾北達瀚海。
但俗話說「大有大的難處」，要維持這樣一條漫長邊境線的安全，唐政權不得不派重兵鎮守邊疆。玄宗初期，邊疆穩固、戰事不多，但此時邊兵竟然高達60萬人之多，佔整個帝國軍事力量的絕大多數，隱隱已成內輕外重之勢。
起初，唐統治者沿襲北朝以來的邊疆鎮守制度，在軍事重要地區設置總管，後來改為都督，管轄邊境幾個州的軍事。高宗永徽年間以後，邊事日重，為了加強防務能力，開始給邊境諸州的都督「帶使持節」（節是權力的象徵，由中央政府授予），以增加邊疆官員的權威。這樣持節的都督被稱作節度使。
鼎盛的玄宗天寶年間，在帝國的邊疆地區，一共形成了九個節度和一個經略使（與節度使類似，重要性略低於節度使）：
平盧節度使，駐營州（今遼寧朝陽市）,防禦契丹和奚；
範陽節度使，駐幽州（今北京市）,防禦契丹、奚和突厥；
河東節度使，駐太原府（今山西太原）,防禦突厥、契丹和奚；
朔方節度使，駐靈州（今寧夏吳忠）,防禦突厥；
隴右節度使，駐鄯州（今青海樂都）,防禦吐蕃；
河西節度使，駐涼州（今甘肅武威）,防禦吐蕃、突厥；
劍南節度使，駐成都（今四川成都）,防禦吐蕃；
北庭節度使，駐庭州（今新疆吉木薩爾）,防禦突厥、黠戛斯和突騎施；
安西節度使，駐龜茲（今新疆庫車）,防禦突厥和吐蕃；
嶺南經略使，駐廣州（今廣東廣州市），管轄嶺南道各處。
開元天寶年間，各節度使權力進一步加重，除軍事外，又兼當地的支度使（財政）、營田使（農業）、採訪處置使（監察），已經將民政、財政和監察、用人等權力集於一身；又因為邊區聯防的需要，以及得到皇帝寵信等原因，有時候一人可以兼任幾個節度使的職務，比如起兵叛亂時，安祿山一人就兼任範陽、平盧和河東三鎮節度使，可謂是半壁江山繫於一將。
內外失衡的權力配置，最終導致了盛世局面的轟然倒塌。漁陽顰鼓動地來，藩將節度使的叛亂，動搖了大唐一統帝國的基礎。在平定叛亂的過程中，原本處於外圍邊疆地區的節度使制度，紛紛被引入腹地，在全國普遍設置方鎮（節度使統轄的區域稱作方鎮，由於很多節度使由藩將出任，所以又有「藩鎮」之稱），任命了一大批上馬管軍下馬管民的節度使。短短時間內，全國範圍內就出現了四十多個方鎮。
安史之亂雖然得到平息，但此後作為監察區的「道」和作為軍管區的「方鎮」，實際上合而為一，成為了州縣之上的一級特殊行政區。這種局面在唐後期延續了百餘年，五代十國時期的不少政權也是由節度使/方鎮直接轉化而來。直到北宋政權建立，才再次對地方行政區劃做出了實質性的改革。