我國於2014年修改行政訴訟法,使用了「利害關係人」這個概念,並將「行政行為的相對人」與「其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織」並列為行政訴訟的原告。擴大原告資格,這是新行政訴訟法的重要亮點之一。但是,如果將所謂「保護規範理論」泛化適用為判斷是否具有原告資格的標準,則存在與該立法旨趣相悖的危險。
修改後行政訴訟法不僅將「利害關係人」規定為原告,而且將「同被訴行政行為有利害關係但沒有提起訴訟」的或者「同案件處理結果有利害關係的」規定為第三人,進而就利害關係人和第三人的相關權利義務作出一系列規定。歷史地分析修改前後的行政訴訟法關於「利害關係」和第三人之規定的變化,可以確定該法儘可能「保護公民、法人和其他組織的合法權益」之明確而強烈的立法旨趣。根據該旨趣,應當正確理解和把握「利害關係」,儘可能承認「利害關係」,從而擴大行政訴訟的原告資格,而不應當恣意適用反射性利益理論或曰保護規範理論來對其加以限縮解釋。
在德國、日本等大陸法系國家,通說和判例都曾經採用過以保護規範理論來判斷某種「利益」是法律上的利益還是反射性利益,從而確定是否應當予以保護的保護規範說。法律規制或者行政執行不是以保護某特定個人利益為目的,而是以保護和增進公益或者其他法益為目的,在事實上給特定的或者不特定的私人帶來的一定利益,稱為反射性利益或曰反射權。反射性利益是事實上的利益,是法的反射性效果,而不是法對特定的個人予以保護的權利,故而其不能成為法的救濟對象。與之相對應的是法律上的利益或曰法律保護的利益,是指法律為私人特別規定加以保護的一定利益。法律保護的利益由於行政活動而遭受損害時,當事人享有排除違法行政請求權或者實施合法行政請求權。
不過,德日等國的通說和判例曾經採取的這種立場也在歷史發展進程中逐漸得以修正,呈現出儘可能擴大原告資格的趨勢。在訴訟實務中,法院也秉持了「難以判斷時,就推定其為個人的法律利益」之權利性的推定理論,將法律執行的結果給私人帶來的利益儘量解釋為實定法保護的利益加以保護。可以說,不能僅憑是權利還是反射性利益來判斷有無原告資格,這一點已成為理論界和實務界的共識。
考慮到現實中法院的承受能力和訴訟救濟的實效性,我國也不宜將「有利害關係的公民、法人或者其他組織」擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織。但是,如果適用保護規範理論,連項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人對項目審批行為的複議申請人或者原告主體資格都被完全否定,連行政機關在作出項目審批行為時對包括土地承包經營權在內的各種利益予以均衡考量的義務都被免除的話,那麼,該解釋論顯然已脫離了「常識」,須運用「常識」來矯正專業之誤。
現代行政法往往涉及複雜多樣的利害關係,呈現出三極甚至多極法關係的特色。應當儘可能確保利害關係人的訴權,而不宜將「利害關係」限縮解釋為「一般也僅指公法上的利害關係」,從而一律否定所謂反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織的行政複議申請人資格和行政訴訟原告資格。
可以確定的是,以法的宗旨或者目的為依據來區分法律保護的利益和反射性利益,將其作為行政行為合法性的判斷基準,這是正確的方法論;而將其機械地「作為判斷是否存在公法上利害關係的重要標準」,從而用作判斷是否具有原告資格的標準,這種方法論則是錯誤的。
(作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)