2017年12月18日，川普政府發布了首份《國家安全戰略報告》。從報告中對中國的戰略定位用詞可以看出，美國對華政策正處於大轉型和大調整的階段。作為世界第一大和第二大經濟體，中美關係從未如此重要又如此脆弱。
美國畫的圈根據1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》的規定，美國總統需每年一次向國會提交一份關於美國國家安全戰略的報告，目的是向美國公眾公布美國政府對國家利益、可能威脅這些利益的因素的看法，以及相應的政策方案。
不過，報告延遲發布或者根本不予以發布，也是常有的事。以小布希和歐巴馬為例，兩位總統在各自8年的兩個任期中都只發布了2份報告（分別是2002年、2006年、2010年、2015年）。柯林頓政府則在兩個任上發布了7份報告。
由於美國總統在同一任期內的政策具有一定的延續性，所以本文主要分析柯林頓政府第一任期發布的第一份報告（1994年的《國家安全戰略報告》）、第二任期發布的第一份報告（1997年的《國家安全戰略報告》）、第二任期發布的最後一份報告（2001年的《國家安全戰略報告》），小布希政府發布的2002年和2006年的報告，歐巴馬政府發布的2010年和2015年的報告，和川普政府在2017年發布的第一份報告共8份報告。
此外，筆者還選取了2000年的《國家安全戰略報告》、川普政府的《國防戰略》和《核態勢評估報告》共3份報告作輔助分析，通過分析這些報告中對中國戰略定位使用詞語的不同，梳理美國對華政策的演變過程。
在上述報告中，美國「定位」國家和非國家行為體的詞語包括：同盟國（ally）、 友邦（friend）、夥伴（partner）、利益攸關方（stakeholder）、競爭者（competitor）、競爭對手（rival）、對手（opponent）、敵手（adversary）、敵人（enemy）。
根據《牛津高階英漢雙解詞典》（第六版）、《羅格21世紀同義詞詞典》和《英語詞語辨析詞典》的解釋，ally是指（尤其是戰時）同意幫助和支持另一個國家的國家，即同盟國；friend是指和自己有著共同利益和觀點、並會幫助和支持自己的人，即友邦；partner是指與另一個國家有協議關係的國家或組織，即夥伴；stakeholder是指某組織、工程、體系的參與人，即利益攸關方；competitor是指一般的或商業上的參賽者或競爭者；rival是指在體育競技或商業上競爭的對手，帶有一定的感情色彩，比較指向一對一的、為了某一個目標而進行廝殺的對手，還可指大範疇的競爭，如國家競爭、行業競爭等，有時含有敵對性質；opponent是指比賽、競賽或辯論中持相反意見的人，即對手或者競爭者；adversary是比較正式的用詞，指辯論、戰鬥中的敵手、對手，通常是指具有持之以恆決心的敵手，暗含長期的難以對付的敵手之意；enemy是指懷有恨意並與之作對的敵手。由此，可以把這些用詞由親密關係到疏遠關係進行排序：
ally→friend=partner→stakeholde→competitor→rival→opponent→adversary→enemy。
為了簡化和明確區分這些用詞，結合這些用詞在《美國國家安全戰略報告》文本語境中的含義，筆者將這些用詞歸類為：「朋友圈」「中間地帶」（處於戰略十字路口的國家）和「對手圈」（如圖1）。
資料來源：筆者自製對手→朋友→對手冷戰結束以來，美國歷任政府相繼出臺的《國家安全戰略報告》中「中國」「中國的」（China/Chinese）出現的次數、對中國的戰略定位用詞的轉變、對中國崛起的標準用語的改變、對中國的現狀及未來發展方向的認知，呈現出美國對華政策經歷了從對手到朋友再到對手的演變過程。
（1）關於中國的戰略定位
冷戰結束以來，美國歷任政府在《國家安全戰略報告》中提及中國的次數（如圖2）雖然多少不一，但提及次數的多少並不一定與美國對中國戰略定位的親疏程度呈正相關。
例如，排在第二位的2017年的《國家安全戰略報告》，提及中國的次數高達36次，但所體現的美國對華政策卻是最消極的；而柯林頓任上《國家安全戰略報告》提及中國的次數一次比一次多，其對中國的戰略定位也確實越來越積極；小布希第二份《國家安全戰略報告》中提及中國的次數比第一次的多，可是其對中國的戰略定位卻不如第一次時積極；歐巴馬政府的情況與小布希政府的情況類似。
資料來源：筆者自製但如果參考美國歷任政府每次在《國家安全戰略報告》中提及中國的次數，結合相關報告中對中國或直接或間接的戰略定位用詞，我們就能夠明確看出美國對華政策的轉變。
1994年的《國家安全戰略報告》是柯林頓執政後發布的首份《國家安全戰略報告》。這份報告中提及中國的次數為11次，對中國的用詞大部分是諸如「專制政權」「不確定性」「可能的威脅」等比較消極的詞語，此時的中國屬於美國的「對手圈」。
1997年的《國家安全戰略報告》中提及中國的次數明顯上升，達到23次，用詞也明顯比1994年的積極和充滿希望。報告認為，「亞洲的和平與繁榮的前景在很大程度上（heavily）依賴於中國作為國際社會中負責任的成員」，但能否與中國成為戰略夥伴，要「取決於中美雙方能否在穩定的國際秩序中建立起富有成效的關係」。此時的中國對美國來說，應該是處於戰略十字路口的「中間地帶」的國家。
2001年的《國家安全戰略報告》中提到中國的次數最多，多達58次，而且用詞是柯林頓政府的7次《國家安全戰略報告》中最積極的。值得注意的是，這份報告中提到的與中國進行合作的領域覆蓋政治、經濟和軍事等超過20多個領域，此時的中國是美國的「夥伴」，屬於「朋友圈」的範疇。
到小布希政府時期，2002年《國家安全戰略報告》中提及中國的次數下降到20次，但用詞還是比較積極友好和有希望的。報告認為，與中國的關係是「我們戰略的重要的一部分（an important part of our strategy），能促進亞太地區的穩定、和平與繁榮。中國加入世界貿易組織會為我們重要的貿易關係（our important trade relationship）帶來益處，也將為美國的農民、個人和公司帶來更多的出口機會和工作崗位。中國是美國的第四大貿易夥伴」。報告認為，9•11事件改變了世界形勢，要在「與歐洲和亞洲的同盟國合作的同時，加強與中國、俄羅斯和印度的合作」。由此可以看出，此時的中國雖算不上是美國的「同盟國」，但毋庸置疑可以算作是接近同盟國的「友邦」或「夥伴」。
2006年的《國家安全戰略報告》中提及中國的次數為30次，用詞上大體延續了2002年積極友善的基調，但也多了一些疑慮，認為中國必須充當「負責任的利益攸關方」（responsible stakeholder）。此時的中國是美國的「利益攸關方」，雖屬於「朋友圈」裡，卻不如之前的「夥伴」基調積極。
歐巴馬政府時期的兩份《國家安全戰略報告》提及中國的次數都不多（分別是10次和13次），在談及與中國的戰略合作時，用的大多是正面詞語，如「建設性」（constructive）「史無前例」（unprecedented）「有效的」（effective）「開創性」（ground-breaking）和「裡程碑」（landmark）等。但值得注意的是，歐巴馬政府在第二任期對中國的戰略疑慮明顯上升，使用了「競爭」「監視」「更強勢的姿態」等比較消極的詞彙。
如果說在歐巴馬政府的第一任期內，中國還屬於美國的「朋友圈」，尚算作是美國意圖拉攏改造的「朋友」的話，到歐巴馬政府的第二任期，美國對中國的戰略疑慮和擔憂明顯上升，此時的中國已經被劃分出美國的「朋友圈」。但基於當時中美兩國合作所佔比重較大，所以中國此時應算作是處於戰略十字路口「中間地帶」的國家。
川普政府執政時期，《國家安全戰略報告》中對中國的措辭愈發偏激，戰略定位也愈發簡單粗暴，亦即中國是美國的「競爭者」（competitor）「競爭對手」（rival）「敵手」（adversary）。川普版的《國家安全戰略報告》，提及中國的次數多達36次，只有一次提到「合作」（cooperate），具體語境是——「儘管美國尋求繼續與中國合作，但中國卻運用經濟誘惑和懲罰手段，以及使用軍事威脅來迫使其他國家遵循其政治與軍事議程」。除此之外，關於中國的用詞都比較消極，如「敵手」「競爭對手」「挑戰者」（challenger）「威脅」（threaten）「侵蝕」（erode）「限制」（limit），等等。此時的中國屬於美國的「對手圈」。
（2）關於中國崛起
1994年美國《國家安全戰略報告》中對中國的經濟發展潛力有了一定的認識，但認為「即使中國在全球政治和經濟事務中扮演越來越重要的角色，中國仍是一個專制政權」。此時的中國雖是美國的「敵手」，但經濟實力尚未發展到能引起美國特別關注的程度，所以當年的報告沒有對中國崛起有的相應反應和相關言論。
1997年起，有關中國崛起的言論開始出現在《國家安全戰略報告》中。當年的報告兩次提到「一個政治穩定、經濟開放和安定的中國的出現（emergence）符合美國的利益」，以及「美國首要的（overarching）利益是中國作為一個穩定、開放、安定和和平的國家的出現」。
直到2015年，《國家安全戰略報告》對中國崛起都使用了類似的措辭，儘管每份報告會有些微妙的不同：2001年報告指出，「一個穩定、開放、繁榮和遵守法律法規，並在為建設一個更和平的世界上承擔責任的中國，明顯且深刻地（clearly and profoundly）符合美國的利益」；2002年報告強調，「我們歡迎一個強大、和平與繁榮的中國的出現」；2006年報告則在「歡迎」前加了一個前提，「如果中國能遵守其走和平發展道路的承諾，美國將歡迎一個和平、繁榮並與我們一起合作處理共同挑戰的中國的出現」；2010年的報告指出，「在促進全球經濟復甦、應對氣候變化和防核擴散的過程中，我們歡迎中國扮演一個負責任的領導者的角色（a responsible leadership role）」；2015年的報告繼續強調，「美國歡迎一個穩定、和平及繁榮的中國的崛起」。
2017年報告徹底拋棄了這套措辭，直接對之前美國政府支持、歡迎中國崛起的態度進行了批駁和否定：「幾十年來，美國支持中國崛起的政策，以及認為把中國融入戰後秩序將使中國朝自由化的方向發展的做法，被證明是錯誤的」。
（3）關於對華政策
在1994年的《國家安全戰略報告》中，美國已開始關注中國日益增長的國際影響力。當時冷戰剛結束，美國正意氣風發，雖然在戰略定位上仍把中國歸入「對手圈」，但在對華政策上卻認為應與中國接觸（engage），「有力地促使中國參與到地區安全機制中來，符合兩國的經濟戰略利益」。
1997年報告延續了「接觸」的方向，認為「一個孤立的、內向的中國，對美國和世界都是不利的」，所以「必須與中國進行更深入的對話（a deeper dialogue），把中國融入進國際體系之中，是美國應對諸如核試驗等共同面臨的挑戰的最佳方式」。
柯林頓時期最後一份國安報告，亦即2001年報告，肯定了八年以來，美國對中國和俄羅斯所實施的「接觸」政策，認為「這一政策成功地鼓勵了中國和俄羅斯採取經濟改革，防止了兩國倒退到對抗關係中」。在這一時期，美國對中國的政策主要是合作，與中國進行合作的領域涵蓋政治、經濟和軍事等超過20多個領域。
進入小布希時期，美中關係成為美國對外戰略中重要的一部分。2002年《國家安全戰略報告》認為，中美兩國在諸如恐怖主義、朝鮮半島局勢穩定和阿富汗問題上有許多共同利益。美國對中國的未來發展充滿期待，肯定中國既有的一些政治改革，希望中國能進一步改革，並尋求「與一個變化中的中國（a changing China）建立一種建設性的關係」。2006年報告更中國界定為「全球增長引擎（global engines of growth）五大國家之一」，表示美國「將繼續與中國合作，並確保中國遵守世界貿易組織的承諾並保護智慧財產權」。
在2010年歐巴馬政府的第一份國安報告中，中國成了「21世紀的影響力中心（21st century of influence）之一」，美國將繼續致力於與中國建立積極的、建設性的和全方位的關係。到了2015年的第二份報告，美國依舊「致力於與中國發展建設性的關係（a constructive relationship）。我們在應對共同的地區性和全球性的挑戰，如氣候變化、公共健康、經濟增長，及朝鮮半島無核化等問題上尋求與中國的合作」。但同時又認為美國應對中國的軍事現代化保持著警惕，「在與中國的競爭中，我們需要有更強勢的姿態，堅持要求中國在海上安全、貿易及人權等方面遵守國際規則。我們將密切監視（monitor）中國的軍事現代化進程及其在亞洲地區不斷擴大的軍事力量」。
到了2017年川普的《國家安全戰略報告》，一切的客氣話都消失了。報告直言美國面臨的日益增長的政治、經濟以及軍事挑戰，而這些挑戰來自中國、俄羅斯、朝鮮、伊朗和跨國恐怖組織。報告認為，中國正在與美國及美國的同盟國和夥伴在政治、經濟和軍事各個領域進行激烈的競爭,並且尋求在印太地區替代美國。作為應對，美國將「與我們的夥伴合作共同對抗（contest）中國的不公平的貿易和經濟的競爭，並限制中國獲得敏感技術」。
結語綜合上述分析可以看出，冷戰結束以來，美國對中國的政策定位經歷了從對手到朋友再到對手的調整過程（如圖3）。這種調整並非轉瞬之間，到川普執政才發生的，而是一個漸進的、漫長的政策演變過程。
資料來源：筆者自製具體而言，柯林頓政府時期的中美關係經歷了一個低開高走的過程，對中國的戰略定位從第一任期時的認為中國是專制政權和潛在的地區性的威脅（「對手圈」），到第二任期剛開始時的把中國定位為「處於戰略十字路口的國家」，但是可以塑造和加強合作使中國成為美國的朋友，再到執政後期把中國定位為「夥伴」。
到了小布希政府時期，美國對中國的戰略定位經歷了由親到疏的過程：從反恐戰爭剛開始的「朋友」「夥伴」，到「利益攸關方」，再到處於「中間地帶的國家」。但總的來說，此時的美國對華政策是比較積極的，因為即使是在美國看來是處於「戰略十字路口」，美國還是希望與中國加強合作，中美關係在這個時期是以合作為主的。
在歐巴馬政府的第一任期，在全球經濟低迷的大背景下，美國迫切需要與中國及其他新興經濟體國家合作，而且也歡迎中國承擔更多的國際責任。歐巴馬政府首次表達了希望中國「扮演一個負責任的領導者的角色」。此時，美國對中國的戰略定位毋庸置疑是「夥伴」。而到了歐巴馬政府第二任期的後期，美國對於中國的戰略疑慮明顯上升，認為中國是競爭對手，是處於「戰略十字路口的國家」。但由於歐巴馬總統奉行強調合作多過強調競爭的自由主義政策傾向，2015年的報告指出，「（與中國的關係）儘管會有競爭，但我們會盡力避免對抗（confrontation）」。此時的中美關係還是以合作為主。
而到了川普政府執政時期，2017年發布的首份《國家安全戰略報告》中對中國無論是在戰略定位的用詞，還是對中國的現狀和未來的戰略認知，以及所主張的美國對華政策都是非常消極的，此時的中國顯然屬於美國的「對手圈」。
這一起伏演變的過程既非從川普而起，也不會隨川普下臺就戛然而止。在可預見的未來，中美關係將經歷動蕩和波折不足為奇。
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本文原題《美國國家安全戰略報告與對華政策：文本解讀與分析》，刊發於2018年第2期的《當代美國評論》（Contemporary American Review）。「澎湃」經授權編發，有刪節。(本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)