2020年是我國農業發展面臨極大挑戰的一年。在新冠肺炎疫情防控常態化背景下，南方多省遭遇嚴重的洪澇災害，二者形成疊加效應，對我國農業的穩定發展產生嚴重衝擊。
從結果上看，無論是新冠肺炎疫情，還是洪澇災害，都會阻礙農業生產的順利進行，導致農業生產者的收入出現下降。然而，從對農業的影響途徑來看，二者存在著一定的差異。具體而言，新冠肺炎疫情屬於突發性、系統性的非自然風險，其對農業生產的衝擊主要集中在流通環節。出於防控疫情的需要，多地採取了交通管制、人員隔離、出行限制等措施，導致農業產品、物資、人員、技術的供應鏈運行不暢，進而出現「農業物資和技術服務進不來，農產品銷售出不去」的局面。特別是畜禽養殖業和蔬菜瓜果業，由於產品難以長期儲藏和保存，在流通環節嚴重受阻的情況下，生產者面臨銷售不暢、產品積壓、經營虧損等問題，而消費環節卻出現供給減少、物價上漲等問題，供需失衡嚴重。相比之下，洪澇災害則屬於自然災害風險，其對農業生產的衝擊則主要集中在生產環節。洪澇災害不僅會導致農產品本身損毀，而且會破壞田地和各種養殖基地，造成農作物的減產、絕產以及畜禽和水產品供給的大幅減少，最終導致農業生產者的收入下降。
經過多年的不斷努力，我國已經構建起比較完善的農業支持保護體系。其中，政策性農業保險作為農業風險管理的重要金融手段，在提高農業防災減災能力、維護國家糧食安全、促進農民增收和農業轉型升級等方面發揮了積極作用。然而，與農業生產者不斷升級的風險保障需求相比，我國農業保險在對農戶收入的保障及生產積極性的調動等方面，還有不少提升空間。以新冠肺炎疫情的暴發為例，由於農業保險產品的責任主要為自然災害和意外事故所導致的農業直接損失，而新冠肺炎疫情這種重大公共衛生風險屬於除外責任，由此導致的農業經營收入減少等間接損失均不能從保險公司獲得賠償。不僅如此，近些年來各地農業保險的實踐也表明，雖然農業保險的平均保額呈上升趨勢，但是從主流的農業保險產品來看，其保障水平仍然以覆蓋直接物化成本為主，還沒有完全覆蓋土地、勞動等生產要素的成本，對農產品的價格波動風險也沒有考慮進來，不能充分保障農戶所面臨的收入風險，正因為如此，很多農戶反映農業保險「不解渴」。
從國際視角來看，美國在利用農業收入保險來穩定農業生產和保障農戶收入方面有著比較成功的經驗。自1996年問世以來，收入保險如今已經成為美國農業保險的主流保險產品。在運作機制上，農業收入保險以農場的單品或綜合收入作為參考保障水平，並綜合考慮歷史產量和價格水平的波動，或者盯緊某一區域的平均收入水平，由農戶選擇特定的目標收入保障水平。當農戶因自然災害或市場價格下降導致實際收入低於預期收入時，由保險公司按照差額進行賠償。由於農業收入保險事先錨定了農戶的收入水平，能夠增強農戶應對自然風險和市場風險的能力，因此受到了美國農戶的支持，從實踐效果上看經受了重大自然災害、重大貿易爭端及重大社會事件的考驗。值得一提的是，為了促進日本農業的國際競爭力，轉變長期以來的貿易扭曲政策，尋求利用WTO「綠箱」政策對國內農業進行保護，日本也於2017年將《農業災害補償法》修改為《農業保險法》，並從2019年1月1日起在全國範圍內正式推廣農業收入保險。
當前，在脫貧攻堅和鄉村振興戰略的引領下，我國堅持農業農村優先發展，加大財政支農惠農力度，強化項目統籌整合，加快推進農業農村現代化。特別是，在新冠肺炎疫情暴發之後，中央統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展，及時提出落實「保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉」的「六保」任務，強調兜住民生底線、穩定經濟基本盤、維護經濟發展和社會穩定的大局。對農業農村領域而言，要落實「六保」要求，就必須進一步圍繞保障糧食安全、增加農民收入、加快「三農」補短板等重點工作採取有力舉措。在上述背景下，加快發展農業收入保險，不僅有助於調動和保護農戶的生產積極性，而且也有助於提升財政支農資金的使用效率，符合農業現代化的發展方向。下一步，建議相關部委在認真總結各地農業收入保險試點的基礎上，針對從事糧食作物生產的新型農業經營主體開展大規模的農業收入保險試點，並將新冠肺炎疫情風險所導致的損失納入責任範圍，為大範圍的推廣積累經驗。
需要指出的是，作為一項新型的財政支農工具，農業收入保險的發展離不開一系列配套措施的保障。
第一，基礎數據保障。與農業成本保險主要強調風險損失數據不同，農業收入保險強調掌握農戶的土地資源、投入、歷史產量、價格、收入等生產全過程的數據，這也意味著農業管理部門、保險公司等機構需要在數據採集、統計、核算等方面開展大量的基礎性工作，並協同構建統一、多元、共享的數據集成平臺，同時在機制上確保農戶願意分享農業生產的真實數據，增強農業收入保險運作的科學性。
第二，補貼政策保障。作為一種財政支農工具，農業收入保險對各級財政的補貼有著很強的依賴，對補貼機制有著精細化的要求。這也意味著，一方面，財政部門需要在補貼品種、補貼標準、補貼區域、中央和地方政府的補貼責任分擔等方面做出明確的規定；另一方面，財政部門也需要明確和強化農業收入保險在財政支農體系中的角色，加強財政支農項目之間的協同，提升財政資金的使用效率。
第三，大災風險分散機制保障。無論是農業生產的災害風險，還是農產品的價格波動風險，都有著系統性的特徵，會導致農業巨災損失的發生，對農業收入保險的可持續運作帶來償付危機。從美國農業收入保險的運作經驗來看，完善的再保險機制在大災風險分散中發揮著「壓艙石」的關鍵作用。我國農業大災風險分散機制的建設比較滯後，建立財政支持的多層次大災風險分散機制一直是各方的共同呼聲。
(作者單位：對外經濟貿易大學保險學院、中華財險農險部)
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