汪衛華:重拾群眾動員的治理價值

中國共產黨從早期革命年代逐漸鍛鍊形成了建立在情感與說服基礎上進行群眾動員的技巧，使之服務於革命戰爭的需要，並在抗日根據地建設中初步形成了動員式治理為主導的施政風格。通過發動群眾，中共有效地彌補了自身在物質資源和專業力量上的不足，為取得革命勝利奠定了基礎。在革命實踐中，中共逐步形成了完整的「一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去」的群眾路線論述，成為「根本的政治路線，也是根本的組織路線」，並在七大載入黨章。

取得全國執政地位之後，中共面對一窮二白的國內經濟建設家底和建國初期嚴峻的外部威脅，繼續發揮其善於組織和動員群眾的政治優勢，通過發動群眾鞏固政權、恢復經濟、改造社會面貌，取得了國民經濟恢復和社會主義革命的成功。但是，從大躍進時期開始，群眾動員被過度運用到趕超式的大規模國家建設之中，嚴重違背了經濟發展的基本規律，釀成惡劣的經濟和社會後果。隨著中國共產黨執政地位的鞏固，一方面通過單位制、街居制、人民公社制度有效地建立起國家權力對基層社會的滲透，建立了發動群眾辦大事的體制基礎，另一方面科層制管理趨勢難以避免地日漸強化，治理風格中強制命令的成分增加，但制度化程度又不高，從而形成動員式治理與科層制管理交織起伏的「運動治國」特點。這一時期，由於在意識形態宣傳上高度強調群眾路線，也有助於黨能夠在造成治國理政發生嚴重失誤的情況下，仍能維護其執政正當性。

在革命實踐中，中共逐步形成了完整的「一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去」的群眾路線論述

進入改革時期，「以經濟建設為中心」確立為中國共產黨治國理政的中心任務。在對前30年群眾性政治運動經驗教訓深入反省的基礎上，中國共產黨在堅持群眾路線意識形態正當性的同時，徹底放棄了以「發動群眾」方式來進行國家建設和實施公共政策的做法，僅在社會治安綜合治理等領域有限地保留了「發動群眾」這一宣傳口號。在施政舉措和治理風格上，中共轉向以專業化、正規化、制度化的科層制管理為主導，並隨著物質能力的提升越來越習慣以市場化手段處理某些公共問題。儘管黨仍試圖保持其社會動員能力，但在實踐之中，動員日趨口號化、儀式化，動員的對象也逐漸從「群眾」轉化為「各方社會力量」，顯示了動員重點從強調群眾的主體地位、主動性、積極性，轉向人財物資源的集中。

由於群眾路線失去其實踐層面的支撐，其傳統宣傳表述模式日漸蒼白無力、脫離現實，意識形態的宣傳價值和政治社會化功能大為弱化。與之形成鮮明對比的是，在市場化轉型帶來的社會急劇變遷和社會集團分化重組過程中，社會主流價值體系瓦解，黨的理論話語、傳統意識形態受到西方自由民主話語體系的巨大衝擊。1990年代以後頻繁出現的社會群體性事件與各地方黨政機構在處置群體性事件和群眾上訪問題中對強制手段的過分倚重相互激蕩升級，對社會穩定造成嚴重衝擊，進而威脅了中國共產黨的領導地位。正是在這樣的大背景下，官方話語論述從2007年開始逐漸提出「以人為本、堅持和尊重人民主體地位、尊重和發揮人民首創精神」這樣的新表述，試圖重拾群眾路線的傳統，維護黨的領導。2012年11月，中共十八大報告中總結了「八個必須」，「在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利，必須牢牢把握以下基本要求，並使之成為全黨全國各族人民的共同信念」，排在第一位的就是「必須堅持人民主體地位」。 報告明確提出「最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業、積極投身社會主義現代化建設」。

通過梳理三個歷史時期中國共產黨群眾動員從實踐到意識形態的變動脈絡，我們可以發現，能夠有效地動員和組織人民群眾，這是中國共產黨政治優勢的基本前提，也是將中國共產黨與西式代議民主制度下的一般政黨和政治團體區分開來的核心特徵。由於群眾動員對中國共產黨而言不僅是工作方法問題，也是一種政治合法化機制，它的衰落不可避免地對黨的執政能力，尤其是處理人民內部矛盾的能力，構成實質性挑戰。

中國共產黨的群眾動員傳統本身是為了適應革命環境的變化，主動選擇和鍛鍊的結果。群眾動員被不恰當的濫用和被放棄，與領導人、黨員幹部的個人意志、行事風格有著緊密的關聯。與更為依賴客觀條件和物質資源的強制、交換兩種手段相比，動員手段的運用首先是個主觀意願問題。以情感和說服為基礎的動員手段最擅長解決的也是人的觀念、動機問題。我們可以說，動員傳統能不能恢復，首先取決於領導人想不想繼續採用這種手段來解決問題，取決於黨內是否有這樣的思想共識。我們從官方話語變化中可以看到這樣的意願是存在的。

比想不想更難以解決的是客觀上能不能，動員手段與（隨著黨員隊伍的壯大而產生的）黨的組織體系內在的科層化趨勢之間的矛盾才是更為根本的問題。實踐證明，通過經常性的整黨整風運動來加強黨員密切聯繫群眾的作風是難以持續的。尤其在非危急環境下，個體特性差異可以輕易抵消黨性修養所能維繫的價值共識。集團規模擴大會帶來集體行動能力的下降，奧爾森所言「集體行動的邏輯」對中國共產黨這一集體組織同樣適用。因此，強調個人黨性修養和作風建設固然有助於克服黨組織渙散懈怠的傾向，但要把提升黨組織動員能力的希望全部寄托在強化黨員政治思想教育方面是不現實的。

群眾路線是典型的實踐型意識形態。它能否被堅持下去，取決於它在多大程度上可以被實踐。群眾動員才是群眾路線最根本的實現方式。

與動員相適應的是能夠廣泛接觸動員對象，有深厚的社會關係紐帶可以調動運用的、扁平化的組織形態。中共群眾動員實踐中最有創造力的階段，也恰是在自身力量分散，基層黨組織和各革命根據地分割分散的時期。黨中央的政策方針不必要具體到落實手段，只要有一個明確的大方向，各地基層組織可以因地制宜、各顯其能。而建國之後真正在群眾動員中取得突出成果，並被廣為推廣的經驗，往往也是從基層組織因地制宜的創新實踐中「提煉」出來的——如鞍鋼憲法、如大寨大慶、如紅旗渠、如華西村。

隨著中共取得執政地位，在黨的一元化領導體制下，黨組織體系和國家政權捆綁在一起，政權系統無法克服的官僚科層化傾向迅速蔓延到中共組織體系之中。進而，眼睛朝上而不是目光向下，教條僵化而不是事實求是，政策劃一而不是因地制宜，官僚主義命令強制而不是群眾路線教育說服，這些作風蛻化的背後都有其組織形態的根源。

但另一方面，社會動員體現為微觀手段與宏觀效果的統一，沒有一個落實民主集中制原則的統一的政黨組織，缺少必要的中央權威和紀律約束，中共就無法做到「集中力量辦大事」。因此，對於什麼樣的組織形態支撐了中共群眾動員實踐成果，我們也不能簡單地講扁平化、分散化、網絡化的組織形態就是有效的。

就組織形態而言，既要保持靈活高效的群眾動員能力，又要做到目標一致、形成合力，必須在落實民主集中制原則基礎上，將黨的組織建設重心下移到基層黨支部，通過建立適宜的制度激勵，使基層組織有足夠的動力去加強群眾聯繫，恢復黨的基層組織的活力。歷史上，這曾經是三灣改編「支部建在連上」的重要經驗。現實中，這在當今中國市場轉型造就的日趨原子化的社會結構條件下對於中共自身執政地位的維持而言尤其顯得迫切。

在創先爭優活動中，中共中央將2012年確定為「基層組織建設年」，對基層支部建設和基層黨組織帶頭人隊伍建設，建立創先爭優長效制度，新建非公企業和社會組織黨組織，保證流動黨員能夠有效納入組織管理、參加黨內生活等幾個方面提出了具體。中組部明確提出「要加大基層組織建設人力、物力、財力投入，使基層黨組織工作有力量、辦事有經費、活動有陣地」。儘管這種自上而下層層布置的階段性黨建工作到底有多大成效尚待觀察，並且從基層組織建設年各地匯報的總結來看， 對基層組織「全覆蓋」的興趣要遠遠大於基層組織群眾工作的創新，很多工作明顯帶有強調製度形式的影子，但是，重視基層黨組織建設的思路對於群眾動員能力的恢復提升來說是一個準確的發展方向。

相對於強化基層組織建設而言，最麻煩的難題恐怕還是過於龐大的黨員隊伍。八千多萬人，幾乎相當於德國的全國人口（世界第16位）。治大國若烹小鮮，不能輕易翻騰。但對於中共這樣治大黨堪比治大國的情形而言，清靜無為恐怕就要重蹈蘇共亡黨的覆轍。如此龐大的黨員隊伍，沒有足夠有效的清退機制，要始終保持「先鋒隊」的戰鬥力，已然是不可想像的。據統計，2010年中國共產黨新發展的黨員是307萬名，淨增220多萬名，其中差額部分，大部分是因為黨員去世，全國出黨人數為3.2萬，大部分是因腐敗或違紀問題被開除黨籍。 而堪資對比的是，建國初期三年整黨期間，有32.8萬人離開了黨組織， 這期間吸收新黨員107萬，與清退出黨者相抵，全國黨員人數由1951年整黨開始時580萬人增加到636.9萬。 毛澤東曾言：「一個無產階級政黨也要吐故納新，才能朝氣蓬勃。不清除廢料，不吸收新鮮血液，黨就沒有朝氣。」對於執政已近65年的中國共產黨而言，不下決心整頓黨員隊伍，讓黨員幹部和基層組織真正當好「帶頭人」，恐怕其社會動員能力的提升也只能是一個難以實現的願望，或者只能以「動員」之名行「強制」之實。

如果索性放棄動員傳統，按部就班地進行制度化建設呢？

失去制度約束的群眾動員會造成難以預計的慘痛代價，換言之，恢復黨的群眾動員能力並不意味著恢復動員式治理的主導地位。如果對這個曾經行之有效的解決公共問題的手段棄之不用，要麼就需要將對應科層制管理與市場化處理的強制或交換手段發展到足以應付現實需要，要麼就讓問題留在那裡慢慢解決，或者索性不去解決。前一種情形在當今中國急劇社會變遷中顯然是不可想像的，後一種情形則意味著要承受治理績效整體下降的潛在風險，而這也是大多數發展前景堪憂的後發國家面臨的老大難問題。

有三種手段可以運用總歸要比只有兩種手段有利，選擇餘地增加了，「辦法總比問題多」。堅持群眾的主體性，調動人的主動性和積極性，這是中共群眾動員傳統的歷史和現實價值，而本文試圖呈現的就是這一傳統的歷史價值與內在困境，從而明確其現實意義。在國家建設整體走向專業化、正規化、制度化的大趨勢下，用保持不懈的群眾動員彌補科層制管理能力的不足，這恐怕是一個較為適宜的現實立場。

如果以其他社會組織來替代黨組織的社會動員功能呢？

正如蔡曉莉對中國農村連帶團體提供公共物品的研究中所展示的，當基層政權缺位、正式制度供給不足時，宗教團體、宗族團體等都可能承擔社會動員的功能來做事情。 至於城市和農村非政府組織、志願者服務組織近年的興起更是受到了海內外學界的廣泛關注，認為這代表了中國培育公民（市民）社會的發展方向。毫無疑問，在一個需要組織起來的現代化社會中，沒有必要、也無可能期待某一個社會組織甚至某一類社會組織壟斷全部的社會動員功能。近十年來，黨和政府也開始逐漸轉變了以往對社會組織的排斥態度，開始較為積極地「動員全社會力量」提供公共服務。但是，姑且不論形形色色的社會組織在活動地域、功能、以及行動能力上差別懸殊，在筆者看來，很難想像未來較長的一段時期內，中國社會足以培育出類似中共基層組織這樣覆蓋全國範圍、有足夠屬地社會關係紐帶，且組織體系健全，與政府保持有充分溝通渠道的另一套社會組織體系。更關鍵的是，與非政府組織、志願者服務組織較強的專業分工特性相反，中共群眾動員傳統的特色之一就是不以專業化作為解決問題的前提。中共群眾動員傳統的現實優勢就是：少花錢、多辦事、集中力量辦大事。而這個優勢，相當長時間也很難找到別的社會組織來替代。

既然有這樣那樣的現實問題擺在那裡，既然我們還無法找到現實可行的替代方案；更重要的，既然中國共產黨自身也在適應新形勢，重新試圖回歸群眾路線的傳統；那麼切實的建設性態度就是討論如何促使這一超大型政治組織順利完成其新的轉型。

中國共產黨長期的群眾動員實踐表明，中國國家與社會關係的概貌，轉型中國的整體治理前景，與其說有賴於中共由革命黨向執政黨的角色轉變，不如講取決於黨組織（尤其是黨的基層組織）在多大程度上能夠恢復其作為社會動員組織的「元氣」。找到一條適宜中國共產黨在群眾動員機制上返本開新、促成其基層組織恢復社會動員活力的道路，這或許意味著真正區別於西方現代化模式的，既具有本國特色，又具有普適意義的創新型國家治理道路能否開創成功。

（本文摘自汪衛華所著《群眾動員與動員式治理——理解中國國家治理風格的新視角》一文，原載於《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5期，本文為節選摘錄。）