作者：魏 賀
北京市城市規劃設計研究院
關鍵詞
城市交通規劃；城市規劃；空間規劃；城鎮交通；溯源演進
中國城市交通規劃學科（專業）創建於1979年，發展至今恰逢40載。城市交通規劃在推動國民經濟持續快速發展、保障城市各項功能正常運轉和服務人民幸福生活、安居樂業中發揮了極其重要、不可替代的作用，愈發受到管理決策者和市民大眾的廣泛深切關注。
40年歲月崢嶸，伴隨改革開放，城市交通規劃為每一個能印證國家崛起的歷史性時刻都付出了卓越貢獻，見證了主要矛盾由「人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾」到「人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」的歷史性轉化全過程。40年時光荏苒，借勢學科發展，城市交通規劃努力完善知識結構、豐富架構體系，實現了交通研究從無到有，領域範疇從工業保障導向的道路交通規劃擴展到可持續發展導向的城市綜合交通規劃體系，專業技術從傳統平面製圖與經驗定額匡算轉變為數字孿生人工智慧與大數據量化研判。
當前階段，城市交通規劃正面臨著「一帶一路」國際化、經濟圈帶發展城鎮化和高品質生活訴求的重大機遇，也亟需應對由城鎮化家庭需求、汽車產業政策、自動駕駛技術、資本短期逐利行為所引發的新一輪機動化浪潮嚴峻挑戰。針對這些機遇與挑戰，本文回顧城市交通規劃的起源，梳理城市交通規劃與空間規劃間的演進關係，總結中國城市交通規劃40年發展歷程中的重要認知，以期對中國城市交通規劃的未來發展產生有益啟示。
1 城市交通規划起源中國城市交通規劃的官方起源[01]可追溯至1979年3月由鄭祖武、周幹峙與金經昌等學科先驅所組織成立的中國建築學會城市規劃學術委員會大城市交通規劃學組。而非官方起源則當屬美籍華人張秋先生，其在1979年首先將以「四階段模型法」為代表的北美式交通規劃理論與方法引入國內，對中國交通工程學科的誕生啟動重要的推動作用。
但嚴格而言，交通工程學科並不能等同於交通規劃學科，四階段模型法起源於1956-1962年美國芝加哥地區交通規劃研究CATS(Chicago Area Transportation Study)，是技術工具型交通規劃。而真正具有交通政策決策效果和公共政策導向作用的空間政策型交通規劃，則是1963年由英國交通部發布的《城鎮交通：關於城市地區長期交通問題的研究》[02]。
1.1 《城鎮交通》的價值《城鎮交通》開創性地探索了城市地區道路與交通的長期發展及其對環境的影響，探討如何與機動車這一「至愛怪獸」和諧共存。其以環境分區與道路網的關係及街道環境承載力為切入點，以布坎南環境哲學觀為理論基礎，通過解析4個不同尺度的本土案例以及歐美實踐經驗教訓，就空間結構、城市形態、歷史文化保護、綜合再開發、停車政策、幹路網規模和投資保障等方面創造性地提出25條建議。
《城鎮交通》作為唯一入選20世紀英國規劃師重要參考文獻排名的交通研究[03]，位列第4位，與第5位的《美國大城市的死與生》形成鮮明對照。後者代表公眾從社會視角對城市規劃及重建理論展開深刻反思與嚴肅抨擊，前者代表政府從社會-技術視角探索有別於美國城市交通規劃模式的英國路徑。倫敦大學學院Michael Batty教授認為，報告的發布標誌英國規劃由技術工具型規劃向社會科學型規劃的轉變[04]。
《城鎮交通》有力地推動了土地利用規劃與交通規劃的一體化融合進程，將交通研究提升到學術、政策與政治三重屬性的全新高度，是交通學科思想發展的重要裡程碑，標誌著現代交通研究的誕生[05]。經典著作《英國城鄉規劃》[06]認為，「在英國，任何關於交通規劃（交通政策）的討論都始於此報告」。
1.2 布坎南環境哲學觀《城鎮交通》的重大貢獻在於，探討需要何種城市形態、交通模式以及如何實現，描述一種環境哲學觀或者原則，並試圖將其核心「將就原則」（Rough and Ready Law）應用於現實。
「將就原則」由機動車可達性、人居環境標準與物理改造投資成本三個指標組成。可達性指標代表機動車使用程度的承載水平，包含車輛安全、流線布置、停放分布和布局形式四方面權重；人居環境標準指標度量交通負外部性影響的承載水平，包含安全性、舒適性、便捷性和外觀性四方面權重；兩者相互作用形成環境承載力，與考慮道路容量、停車容量的物理設施基本承載力共同構成街道環境承載力。
任何地區都要有一個滿足一定環境標準的交通承載力上限。環境標準決定可達性，可達性根據物理改造資金相應調整。地區所承載的交通量及特徵需和優質的環境品質相一致，當出現反環境效應或面對歷史文化保護、公共健康提升和基本住房保障等重大民生決策時，對三者的取捨應由社會民主決定。
1.3 《城鎮交通》的內涵儘管《城鎮交通》中的諸多觀點難免有著時代與地域的局限性，但其作為具有交通政策決策效果和公共政策導向作用的空間政策型交通規劃，其哲學觀、思辨邏輯與啟示警示仍值得當下中國城市交通規劃在新一輪機動化浪潮即將撲來之際系統性學習、批判性繼承、創造性超越，期待下一個階段出現中國城市交通規劃的時代之子「布坎南」。
《城鎮交通》的精妙在於其廣闊的政策-社會-技術融合視野。談及交通工程，交通規劃的共識是關鍵；談及應用技術，社會公眾的支持是前提；談及改善策略，上位政策的呼應是基礎；談及措施實施，體制機制的缺陷是瓶頸；談及重大決策，政治政體的規則是桎梏。
無論交通規劃與政策發展的路線如何曲折與不確定，都有著唯一的確定，即對美好願景的執著追求，交通本身僅是實現這一願景的手段與方式，有悖初衷者定被歷史前進的車輪所淘汰。正如結語所言，「以朝氣活力、宜居宜業之方式重建城市環境，定是最為重要之事，藉此英國將成為全世界最激動人心的國家，其幸福安寧與繁榮富強不可估量！」
2 與空間規劃體系交互演進《城鎮交通》作為空間政策型交通規劃的起源，在整個英國空間規劃體系近120年進程中起到了至關重要的作用，以其為轉折點作用於《城鄉規劃法1968》，前後各影響20年。
在《城鎮交通》出現之前，英國的法定發展規劃是基於《城鄉規劃法1947》的一級形態規劃體系（Form-based），尚未考慮交通發展的巨大影響。《城鎮交通》認為大型城市法定發展規劃應增設交通規劃作為強制內容，這一建議被《城鄉規劃法1968》所採納[07]。
同時，《城鎮交通》認為交通規劃（Transportation Plan）對應著長期發展問題，解決現狀問題與近期衝突還需要實施規劃（Implementation Plan）。這一建議極大地啟發了於1964年成立的住房和地方政府部麾下的規劃諮詢組PAG（Planning Advisory Group）。規劃諮詢組將土地利用-交通整合規劃與布坎南環境哲學觀相結合形成結構規劃SP（Structural Plan），將實施規劃與地方發展規劃相結合形成地方詳細規劃LP（Local Plan）[07]。
因此，英國科學院院士Peter Hall爵士高度評價布坎南對英國規劃理論與實踐做出的巨大貢獻，稱讚其當之無愧為英國最著名的規劃師，認為其影響力遠超制定《大倫敦規劃1944》的Patrick Abercrombie教授[08]。
2.1 空間規劃體系的演進過程《城鄉規劃法1968》之後的英國空間規劃體系發展共經歷了四個階段，見圖1。
第一階段，1968-1985年的二級結構規劃體系。由結構規劃和地方詳細規劃共同構成二級結構規劃體系，既有宏觀引導又有土地利用控制，標誌著英國規劃體系由傳統藍圖型規劃向政策導向型、協商選擇型規劃的轉變，是空間規劃體系的雛形。
第二階段，1985-2004年的雙軌制規劃體系。受市場化挑戰及「柴契爾主義」影響，《地方政府法案》（Local Government Act）於1985年頒布，要求撤銷都市郡級政府，規劃權限下放。《規劃政策指引PPG》（Planning Policy Guidance Notes）於1988年頒布，標誌著國家層面空間規劃的開端，要求大都市區政府和倫敦自治區政府編制集結構規劃SP與地方規劃LP為一體的單元發展規劃UDP（Unitary Development Plan）。
第三階段，2004-2011年的三級空間規劃體系。《規劃與強制購買法案》（Planning and Compulsory Purchase Act） 於2004年頒布，要求廢除結構規劃與單一發展規劃，注重開放性和彈性發展，確定區域規劃法定化，以規劃政策文件PPS（Planning Policy Statement）取代規劃政策指引PPG，以區域空間戰略RSS（Regional Spatial Strategy）取代區域規劃指引，將地方規劃LP升級為地方發展框架LDF（Local Development Framework），空間規劃思想首次進入國家立法層面。
第四階段，2011至今的二級空間規劃體系。《地方主義法案》（Localism Act）於2011年頒布，推行「地方主義」分權改革推動經濟復興，簡化原有繁瑣複雜的規劃政策文件，以強原則性、弱幹預性的規劃政策框架作為國家層面綱領性文件，推出國家規劃政策框架（The National Planning Policy Framework）代替規劃政策文件，倫敦都市區以外廢除區域空間戰略，建立地方合作責任制（Duty to Cooperate）與地方企業團體（Local Enterprise Partnership），要求地方發展框架LDF編制鄰裡發展規劃（Neighborhood Development Plan），空間規劃體系進入全新一輪調整期。
圖1 英國空間規劃體系1900-2020年演進過程示意圖
根據文獻[09-16]整理而成
《城鄉規劃法1968》之後的城市交通規劃一直處於空間規劃體系變革的前沿，甚至是變革的導火索，其與空間規劃的交互影響滾動過程不再局限於土地利用與交通規劃整合的初級階段，而是逐漸提升到了交通發展戰略與空間發展戰略的全新高度。交通規劃也不再局限於僅是城鄉規劃的一個專業分支，而是塑造空間活動的基底、區域發展的催化劑、民生訴求的擴音器、政黨迭替的政治工具。
以大倫敦交通事務為例。1979年保守黨執政，柴契爾主義意識形態回歸。交通領域試點去規制、商業化、私有化。1983年發布《Streamlining the Cities》提出解散大倫敦議會建議。1985年《地方政府法案》獲批確定1986年解散大倫敦議會，《運輸法案1985》要求倫敦以外城市地面公交去規制。1991年發布《Transport: New Realism》研究，認為如果供給無法匹配需求，就讓需求匹配供給。1993年倫敦地面公交完成私有化改革。1998年環境交通與區域部發布《A New Deal for Transport》，將對客運、機動車、商務和所有市民關注的問題，如擁堵、安全和更好的環境實施激進的改善。1998年工黨發布執政白皮書組建倫敦新政府，成立倫敦交通局繼承倫敦事務國家辦公室權力，計劃出臺具有法律約束力的交通戰略。讀者可參考文獻[17]了解1999年後2001/2010/2018三版《大倫敦市長交通戰略》詳細解讀。
3 中國城市交通規劃40年回顧與未來展望回顧中國城市交通規劃40年發展歷程的重要認識，可根據重要事件與學術觀點闡述年代劃分為4個時期：1979-1990年的探索期、1990-2000年的成長期、2000-2010年的成熟期和2010年以來的轉型期，見表1。讀者可參考馬林（2019）[18]深入了解各時期詳細情況。
展望中國城市交通規劃未來10-20年發展方向，亟待解決五個重大問題。一是法定地位亟待完善頂層制度設計，二是學科屬性亟需重新認識，三是空間規劃要求亟需對應戰略規劃語境，四是規劃技術體系亟需完善四層架構，五是應對未來技術變革亟需智慧精明治理。
3.1 法定地位亟待完善頂層制度設計中國城市交通規劃的法定地位亟待完善頂層制度設計，只有有法可依，才能確保綜合交通規劃編製成果具有政策性和實施性，形成一個良性的「編制→實施→監測→評估→調整」的公共政策滾動迭代過程，最終實現由交通工程技術語境到公共政策決策語境的範式轉變。當前階段立法進度滯後的核心原因在於體制內外從業者未能達成發展共識，技術認識仍停留在土地利用配合層面，專業認識仍是工程思維重於政策思維，對空間規劃體系中交通將發揮的引領牽頭作用未知未覺。
表1 中國城市交通規劃40年發展歷程代表性學術觀點匯總表
根據文獻[19-27]整理而成
1990年4月1日施行的《中華人民共和國城市規劃法》中，城市交通規劃只作為城市總體規劃的內容之一，第19條描述為「城市總體規劃應當包括：城市的性質、發展目標和發展規模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區和各項建設的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統，各項專業規劃，近期建設規劃」。而到了2015年4月24日施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》(2015年修正)中，城市交通規劃的法定描述仍與1990版相似，第17條描述為「城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域範圍，各類專項規劃等」。25年間，城市交通規劃早由成長期發展到轉型期，上位法律仍保持著最初探索期的認識，其間問題值得反思與深思。
3.2 學科屬性亟需重新認識2010年以來的轉型期內，城市交通規劃與城市規劃的學科界限似乎愈發清晰，傳統因建築和城市建設需要交通規劃的被動從屬模式已開始轉變為人為了實現目的而移動的營城逐夢主動驅動模式。曾經不可測度、不可想像的和低可達性的個人行為與家庭群體選擇再選擇因為數據，信息和計算技術的變革變得極有可能可實時度量、可想像、可調控、高物理虛擬可達。以歐盟可持續移動性規劃為代表的編制理念變革和人工智慧技術革命對城市交通規劃勢必產生巨大顛覆性的影響，不再遵循過去建築，地塊的物理約束，重新確定人本價值，空間環境承載的更高級約束。
「城市交通規劃即是城鄉規劃學科的重要組成部分，又是交通工程學科的重要分支，融合了傳統城鄉規劃學中的道路交通規劃與交通工程學的系統方法」這一傳統認識[1]需要重新認識。下一個階段的城市交通規劃極有可能一部分向左轉型為可持續移動性規劃建立新秩序新語境；另一部分向右加入人工智慧技術革命擁抱網際網路資本市場；中間保留在城市規劃領域的亦要和其一同轉變，在理性認知上跳躍式的實現由工具理性到價值理性、交往理性的轉變（實際上這一轉變已經發生，是一個快速漸進的過程），在學科屬性上從工具屬性定位回公共政策屬性。
3.3 空間規劃要求亟需對應戰略規劃語境《城鎮交通》的價值當前階段，自然資源語境下的空間規劃體系在本質上是在總體規劃層面強調「落實—回應—深化」，控制性規劃層面強調「支撐—約束」，規劃實施層面強調「指導—監督—評估」的空間戰略。城市交通規劃需要一個與空間規劃同層次體系架構和規劃方法的，強調「改革—引領—示範」的交通戰略規劃。
這個交通戰略規劃並非將綜合交通體系規劃的某些宏觀研判複製進空間規劃體系，而是要形成一個高於並重於、而不是隸屬於綜合交通體系規劃的頂層制度性戰略。頂層制度性戰略要制定關於空間關係、演化趨勢、布局形態、政策導向、競合統籌、產業互動、移動選擇、多模式出行和不確定性等內容的規則、制度與政策，而綜合交通體系規劃應是其下一個層次的規劃內涵深化與豐富。
3.4 規劃技術體系亟需完善四層架構下一個階段的城市交通規劃必是由四種含義的交通共同構建。
底層架構Traffic，是面向基礎設施預留及空間資源配置的傳統規劃。關注交通工具與交通設施的供需相互匹配和交通流高效安全的運行，對應服務於土地開發的控制性詳細規劃。
中下層架構Transport，是面向交通資源配置及道路空間預留/分配/再分配的傳統組織規劃。關注結合供需時空特徵對載運工具及承載設施進行運行組織，對應服務於社會效率的運輸運營規劃。
中上層架構Travel，是面向社會資本交通規劃和交通資源社會化再配置的網際網路思維服務。關注人的移動需求、移動時間和規模效益，對應服務於社會效率、企業利益和補足政府短板的新型交通服務規劃。
頂層架構是Mobility，是面向不同群體空間活動需求，追求公平性、包容性和多元融合發展的新型可持續移動性規劃。關注人的移動需求及獲取公共服務、參與社會交往的自由程度和自然資源與生活環境的可持續性，對應服務於人居、福祉和可持續發展的生活本位式交通規劃。
3.5 應對未來技術變革亟需智慧精明治理未來城市問題以及交通問題的綜合解決方案必然要依賴智慧化、精準化、合作化、一體化的精明治理手段，整個治理過程應避免「後知後覺」彌補制度、政策、市場、資本的設計缺陷，應「先知先覺」深刻洞察到智慧交通體系的社會技術變遷性與可持續發展主導性。
以交通領域為例。以出行即服務、智慧基礎設施、新能源載運工具和自動駕駛汽車為代表的創新技術，不應將遠期有效方案包裝成近期可行方案，不應將資本壟斷行為過度外溢到公共空間，不應技術作惡導致數據信息、責任義務不對稱，不應將資本逐利伎倆迭代為有失道德、公平與包容的商業模式。政府、企業、社會均應遵從智慧交通體系的社會技術變遷性[28]，探索「牛頓定律」技術系統與「默頓定律」社會系統間的動態演化機理，理解「命題改變行為，意念幹涉現實，進而成真」的發展主觀能動性[29]；亦應堅持其可持續發展主導性[30]，探索智慧性與可持續性的二分性風險與互補機制，理解「缺乏規制框架，智慧交通將於可持續、易達與社會平等的理想預期背道而馳」的政策幹預必要性[31]。
圖2 下一階段城市交通規劃功能架構示意圖
任由創新技術在任意場景、任意空間中無節制應用的「技術主導」模式將損害社會利益，導致社會技術系統快速倒退式發展。缺乏對創新技術的管控與引導，放縱默許其推廣式應用的「技術輔助」模式將引發社會技術系統振蕩波動式發展。智慧交通體系的精明治理需要形成「政策規制引導技術」模式，社會需求上審慎包容、技術價值上步進試驗、合作治理上規制邊界、政策引導上傳遞監督，塑造出一種螺旋前進的、健康的、有序的、可持續的螺線式發展格局。
參考文獻