...統一監管分兩種情況!機構精簡,職責增加,增機構、編制不可避免...

2020-12-05 中國水網

2018年3月13日上午，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據方案，環境保護部被取消，組建生態環境部作為國務院組成部門。同時，組建國家林業和草原局，由新組建的自然資源部管理。

生態環境部將整合環境保護部的職責、國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監督防止地下水汙染職責，水利部的編制水功能區劃、排汙口設置管理、流域水環境保護職責，農業部的監督指導農業面源汙染治理職責，國家海洋局的海洋環境保護職責，國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責。不再保留環境保護部。

環境學者認為，這一次機構改革相比2008年動作大，關係理得更順，實現汙染治理的統一監管。但生態環境部的職責中對於生態保護未有體現，是改革方案的一點遺憾。

汙染治理統一監管

國務委員王勇在關於國務院機構改革方案的說明中稱：「組建生態環境部是為了整合分散的生態環境保護職責，統一行使生態城鄉各類汙染排放監管與行政執法職責，加強環境汙染治理，保障國家生態安全，建設美麗中國。」

此前，中國大氣汙染、水汙染、農業面源汙染、海洋汙染治理的職責分散在國家發改委、水利部、農業部、國家海洋局和環保部等各個機構，環境執法主體林立、權責分散,部門協調難,執法成本高,效能低下。

「統一監管是大風向。」中國人民大學環境學院教授馬中總結，「統一監管」主要分為兩種情況，一是原來環保部和其他部門交叉的職責，改革後由生態環境部統一運行;二是原來不屬於環保部的職責，改革後由生態環境部接管運行。

馬中舉例，比如，改革前「水功能區劃」歸水利部管，「水環境功能區劃」歸環保部管。這樣造成兩個部門職責既交叉又矛盾，實際中誰都不管的執法窘境。改革後，原本屬於水利部的編制水功能區劃、排汙口設置管理、流域水環境保護職責全部劃歸生態環境部，化解了之前「一僕二主」的尷尬。再如，備受關注的氣候變化和碳減排職責，原先由發改委運行。雖然碳排放與空氣汙染息息相關，但環保部對此並無職責。改革後，這部分職責被劃歸生態環境部。

根據方案，國家發改委的組織編制主體功能區規劃職責，將整合併入新組建的自然資源部;應對氣候變化和減排職責，將整合併入新組建的生態環境部;

改革方案的另一亮點，是將由生態環境部對海洋汙染進行海陸統一治理。原先海洋環境保護的職責在國家海洋局，但海洋的汙染源一般來自陸地，陸地汙染源的監管主體卻是環保部。管理權分散不利於治理海洋汙染。改革後，國家海洋局的海洋環境保護職責由生態環境部運行。從海陸統一的角度來說，對治理海洋汙染有利。

「但海陸的差別使轉軌面臨難題。」中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發認為，改革方案實施的關鍵在於，支持系統要和職責一起轉軌。海陸職責統一後，生態環境部如果到海洋上執法需要船，可是船隻素來歸國家海洋局管理，環保部沒有船隻。改革後，雖然海洋環境保護職責由生態環境部運行，但國家海洋局牌子依然被保留，海洋的其他管理職責仍是在海洋局運行。船隻、人員都在海洋局，環保部如何解決船隻和人員的缺口對方案落實是個考驗。

馬中認為，在落實改革方案的過程中，增設機構、增加編制不可避免。「機構雖然精簡了，但職能更加細化，需要的人員也更多。」比如，水利部的部分職責轉到了生態環境部，但水利部依然保留了下來，這就涉及到後續機構轉軌能否順利進行。

生態保護職能仍分散

王燦發和馬中均認為，生態環境部的職責中對於生態保護未有體現，是改革方案的一點遺憾。

多位環境學者表示，生態保護和汙染治理是環境保護的左右手，缺一不可。但在改革方案中，「生態環境部」雖有「生態」二字，卻基本以環境汙染治理職能為主，尚未見其涵蓋生態保護職能。

縱觀改革方案可見，生態保護的職能由新組建的國家林業和草原局承擔，包括國家林業局的職責，農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責。

國家林業和草原局由新組建的自然資源部管理。改革方案說明中也提及，組建自然資源部為「實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理」。

自然資源部將整合多個部門的職責，包括：國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、溼地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責。

自然資源部對外保留國家海洋局牌子。不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。

王燦發認為，資源的生產開發利用和維護是自然資源部門的職能，而資源有關的生態保護則應屬於生態環境部的職能。如果歸到一個部門並不利於管理，因為對於經濟價值和生態價值的追求一定程度上是矛盾的，無法兼顧。應該讓生態職能監督經濟職能。比如森林木材的生產歸自然資源部管理，那麼對於溼地、紅樹林這些生態範疇的保護就應交由生態環境部監管。

編輯：程彩雲

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