土地資源是人類賴以生存和發展的重要基礎，是人類社會不可替代的物質財富。在人口持續增長、經濟快速發展和不合理土地利用方式導致土地嚴重退化的現實面前，我國土地資源正經受著養活眾多人口、滿足建設佔用、保障農業發展和支撐生態修復的歷史性考驗，土地資源安全已成為國家經濟社會可持續發展的重大問題。因此，探討新時期土地資源安全戰略，對我國社會、經濟的可持續發展具有重要意義。
1 土地資源安全的特殊重要性
人多地少是我國的基本國情。隨著人口迅速增長、工業化和城鎮化發展，土地資源供給的稀缺性與其社會需求的增長性之間呈失衡發展的態勢。由於北方乾旱化發展和不合理的土地開發利用造成的土地退化與環境汙染問題突出，使土地生態安全、糧食安全與食品安全一同上升為國家安全問題的焦點。如何保障土地資源安全，是21世紀國家層面迫切需要研究和解決的重大戰略問題。
土地資源的支撐與保障功能，決定了土地資源安全既是國家安全體系的重要組成部分，也是實現整個國家安全的根本保證。保障土地資源安全，既有利於實現國家政治安全和社會穩定，促進國家經濟安全體系的建立，又有利於保障全球及區域的生態環境安全，進而維繫著國民經濟的持續、健康發展1。
土地資源安全可理解為一個國家或地區的全部土地資源對其實現可持續發展所具有穩定的供給狀態和良好的保障能力，具體可包括三層涵義：一是數量安全，即土地資源的數量多少，通常用總量和人均水平來反映；二是質量安全，即維持土地資源具有長期、持續和穩定生產能力的土地質量水平；三是結構安全，指土地資源數量結構和區域結構的穩定性，土地資源類型多樣性是結構穩定性的基礎，從而保障人類社會發展對土地資源的多重需求。
2 我國土地資源安全面臨的危機
2.1 土地資源數量安全的危機
我國耕地資源的基本特點是總量有限、人均水平低、後備資源不足。隨著工業化、城市化發展及農業結構調整，耕地大量流失、浪費嚴重2。據調查，全國耕地1996年為130039萬hm2，人均耕地0106hm2，2004年分別減為122444萬hm2和0094 hm2。短短8年時間淨減少耕地7595萬hm2(114億畝)，而同期人口增加7599萬人，使人均耕地下降達114%。全國已有666個縣的人均耕地面積低於國際警戒線，使我國成為世界上人地矛盾最突出的國家之一。近年來，耕地年均減少12405萬hm2，主要是生態退耕、農業結構調整和建設佔用，災毀也佔一定比例(表1)。
未來20年，我國將迎來人口高峰和工業化、城鎮化快速發展期，土地資源的供需矛盾將主要集中在耕地緊缺、建設用地擴張和生態保育用地不足等方面。以耕地資源為核心的耕地保護與建設佔用、生態用地之間的矛盾衝突將上升為土地資源數量安全的焦點問題。
2.2 土地資源質量安全的危機
目前我國中低產田佔耕地總量的79%，無灌溉設施耕地佔60%，＞25°陡坡耕地超過600萬hm2。全國耕地平均有機質含量已降到1%，低於歐美國家的25%—4%；全國56%的耕地缺鉀，70%—80%的耕地養分不足。號稱中國「北大倉」的東北黑土地，土壤有機質含量由開墾時的8%—10%降為目前的1%—5%。長期以來不合理的土地資源開發利用，導致土地退化。全國水土流失面積達356億hm2，佔國土面積的371%；全國沙漠化、鹽鹼化的耕地分別達393萬hm2和677萬hm2；草地退化、沙化、鹽鹼化面積達135億hm2，佔國土面積的141%。此外，由於過度利用和人為破壞，天然草地年減少約67萬hm2，超限額消耗森林86794萬m3。由於化肥、農藥、地膜的大量使用及汙水灌溉造成土壤汙染和耕地質量下降。全國遭受工業「三廢」汙染的農田達700萬hm2，使糧食每年減產100億kg，並潛伏著嚴峻的農產品質量危機。
2.3 土地資源區域安全的危機
我國地域遼闊，區域差異顯著，致使土地資源問題亦不相同。東部沿海地區在工業化、城鎮化進程中農業用地快速向非農化轉移，耕地總量減少與質量下降的問題突出。根據建設用地規劃，1996—2010年全國非農建設佔用耕地1967萬hm2，但到2003年該指標已用去大部分，沿海個別省份把2010年前的指標都已用光；中部地區土地資源數量與質量安全問題並存，人均耕地面積小，溼地萎縮和農田面源汙染嚴重；西部地區生態保護的戰略地位十分重要，同時又面臨農村貧困化問題，目前毀林開荒、陡坡墾殖等盲目擴大耕地現象嚴重存在，西北土地沙漠化、西南石漠化不斷加劇。退耕還林工程建設中生態補償的長效機制尚未建立，因而潛伏著土地社會安全問題；東北地區耕地資源的開發已接近飽和，個別地方已過度開發，致使沙漠化、鹽鹼化和水土流失嚴重發生。農業基礎設施年久失修，水土資源匹配質量下降，糧食生產效益難以有效提高，影響到國家糧食安全。
3 我國土地資源安全的目標導向
土地資源安全，主要涉及到與土地資源開發利用密切相關的糧食安全、經濟安全、生態安全和社會安全四個方面。
3.1 國家糧食安全保障
食物是人類生存的基本需求，人與耕地關係的實質是糧食生產問題。糧食安全一直是國家安全體系的「重中之重」。在人地矛盾加劇、耕地不斷減少、後備資源極其短缺的情形下，我國土地資源安全戰略的基本目標就是保護耕地進而保障國家糧食安全。
耕地保護的核心在於加強基本農田保護。農業結構調整要明令禁止利用基本農田挖塘養魚、平原種樹、建畜牧飼養場和其它對土壤耕作層造成永久性破壞的生產經濟活動。據預測，到2010年，全國人口137億，要保證92%的糧食自給率，耕地保有量不宜低於12億hm2，2005—2010年淨減少耕地控制在24443萬hm2內；到2020年，全國人口146億，耕地保有量不得低於116億hm2，2011—2020年淨減少耕地控制在400萬hm2內，確保到2010年和2020年糧食綜合生產能力分別達到50億t和55億t左右。耕地保護的理念要逐步由單純的數量保護轉向數量、質量和生態的全面保護。加大土地整理力度，改善農業水土資源條件，推進「全國基本農田保護示範區建設」，「藏糧於土」，著力提升耕地綜合生態能力。
3.2 土地經濟安全保障
土地經濟安全是落實國家中長期經濟社會發展戰略的根本保證。充分發揮土地參與宏觀調控的「閘門」作用，按照供給制約需求和節約集約原則，在保障重大基礎設施建設的前提下，對非農用地增長速度與規模加以控制。到2010年全國新增建設用地控制在2108萬hm2，其中新增城鎮、獨立工礦及交通運輸用地增加量為1077萬hm2；到2020年新增建設用地控制在5636萬hm2，其中新增城鎮、獨立工礦及交通運輸用地增加量為3082萬hm2。同時，重視建立土地資源循環經濟機制，規範土地供應與開發行為，鼓勵盤活存量用地，優化建設用地的配置結構。通過政策引導和加強管理，實現城鎮建設用地增加與農村居民點用地縮減相掛鈎，特別是在農村城鎮化進程中進城穩定就業農民的宅基地問題，應重點納入建設用地的優化調整與土地整理規劃。從過去的城鄉土地分割轉向城鄉土地一體化配置，尤其在大城市郊區，土地資源配置應強化郊區作為城市功能載體的地位，統籌優化城鄉用地結構與布局，保障城鄉經濟持續健康地發展。
3.3 土地生態安全保障
土地生態安全是土地資源持續利用的核心，我國受損土地生態系統的修復，關鍵在於重塑土地生態關係，維護土地資源可更新能力3。通過控制人口和經濟增長對土地資源的破壞，維持生態系統的完整性、穩定性及其服務功能的可持續性。推進「生態優先」的土地利用戰略，把資源開發利用與生態建設、環境保護結合起來，推行生態環境友好型的土地利用模式。在土地沙漠化生態敏感區，營造風沙區防護林體系，建成林、灌、草相結合的防風固沙林網，遏制沙進人退的被動局面；在水土流失生態脆弱區，以小流域為單元實行綜合治理，把水土保持與農民脫貧致富結合起來，著重解決宏觀生態建設與微觀農民收益的目標錯位問題，推進人地和諧發展示範區、土地生態實驗區建設；在重要水源涵養區、生態保護區，禁止和限制土地開發，建立和完善生態補償機制，倡導「綠色」規劃理念，優先保護重要生態功能區，提高土地生態服務價值與效益。
3.4 土地社會安全保障
土地社會安全肩負著保障社會穩定及其持續發展能力的重要使命。我國現階段影響社會穩定的問題莫過於徵地及其引起的失地農民的補償與安置。徵地是國家憑藉行政權力將農村集體土地轉為國有土地的強制性過程。徵地問題處理的合理與否，直接關係到社會穩定大計，其政治影響遠大於經濟收益。土地是廣大農民的命根子，肩負著就業、生產和社會保障的功能，失地農民若不能妥善安置，極易淪為種田無地、就業無崗、低保無份的「三無」農民，其將是影響國家政治穩定的最重要因素之一。據相關部門統計，目前全國1/3以上的群眾上訪案件歸因於土地問題，而其中60%則直接由徵地所引起。因此，保障失地農民的生存和發展已成為土地資源安全戰略中十分敏感的社會問題。
4 對我國土地資源安全的戰略思考
4.1 強化土地利用總體規劃，推進土地資
源持續利用戰略
土地資源可持續利用戰略，是保障我國土地資源安全的行動綱領和基本指針。保障土地資源的數量、質量和區域安全，應依靠政府調控和市場調節的雙重機制，規範土地利用行為和推廣可持續土地利用模式4。土地利用總體規劃作為政府規範引導土地資源利用的根本依據，應當肩負起落實土地資源可持續利用、保障國家土地資源安全的歷史使命。全國土地利用總體規劃，應突出基於科學發展觀的全國土地利用總體戰略，明確土地利用、保護和管理的主要目標、任務和政策，引導各省市合理利用和保護土地資源；妥善處理保障發展和保護資源的關係，落實耕地「佔補平衡」政策，切實加強對耕地特別是基本農田的保護；強化土地宏觀調控和規劃引導，靈活運用地價政策，有效遏制各類園區建設大量圈地和佔用耕地的勢頭，保障重點基礎設施建設及其它各項事業發展的必要用地。省、市、縣、鄉鎮級土地利用總體規劃則應層層體現土地資源可持續利用戰略，落實上級規劃控制指標，推進土地用途空間管制，促進土地資源持續利用。
4.2 轉變土地資源利用理念，實現土地利
用優化配置戰略
適應構建和諧社會和推進社會主義新農村建設的新形勢，我國土地利用總體上要按照科學發展觀和「五個」統籌的要求，以節約和集約用地、嚴格保護耕地作為根本指針，滿足國家糧食安全、生態安全、經濟安全等重大需求，實現土地利用優化配置；推進土地利用方式由粗放向集約轉變，提升土地資源對國民經濟可持續發展的保障能力，促進土地生態系統的良性循環5；正確處理經濟建設與耕地保護、生態建設的關係，統籌安排各類建設用地，控制新增建設用地規模，推廣節地技術和推進「三集中」(工業向園區集中、農民住宅向城鎮集中、土地向業主集中)戰略，構築具有不同區域特色的土地利用新格局；嚴格執行國家產業用地政策，逐步完善建設項目用地標準體系，防止重複建設。此外，要深化城鎮村用地制度改革，明晰土地產權關係，調整城鎮用地結構和建設新農村，逐步改變城鎮村土地低效利用狀況，同時加強對農業結構調整的用地引導和監督管理，完善農用地優化配置的決策機制。
4.3 遵循地域差異性，實行區域化土地資
源安全戰略
針對我國土地資源安全形勢的區域差異特點，實施區域化土地資源安全戰略。東部沿海地區是我國人口、工業和城市分布最稠密、經濟增長最快的核心區，重視區域資源優化整合，適當調減耕地保有量和優化區域布局，建立土地儲備制度，推進土地集約利用，控制低效開發和加強監督管理；西北地區是土地荒漠化集中分布區，土地資源安全戰略應突出「大面積搞生態，小面積搞生產」的原則，實行土地生態功能特殊管制，重建以牧業為主導、林牧農綜合發展的土地利用格局；西南地區是世界三大喀斯特集中分布區之一，土地資源安全戰略應結合扶貧開發與退耕還林工程建設，推廣石漠化土地整理模式與改造技術，改造石旮旯地(以石頭為主的耕地)成為基本農田。東北與中部農區，是我國重要的商品糧生產基地，土地資源安全戰略應以保障國家糧食安全和促進農民增收為重點，構建耕地健康保護技術體系，完善基本農田投資建設機制，發展現代農業與農產品深加工業，提高農業綜合生產能力。
4.4 夯實土地資源基礎，強化土地質量安
全戰略
我國農業仍屬於資源高耗型的基礎產業，依靠提高單產，發展節地、節能農業的潛力巨大。依靠土地科技創新與多技術集成，著力改善土地資源質量，成為我國中長期土地資源安全戰略的重要內容。應重視推進中低產田改造工程，推廣利用土地整理與開發技術，把擴大耕地面積與提升耕地質量、擴大內涵挖潛結合起來，進行水、土、田、林、路綜合治理，形成農田改造的區域集聚優勢；加快農業配套基礎設施建設，改善農業水土資源匹配條件，提高土地資源承載能力。土地資源質量狀況，不僅影響到土地產出水平，更影響到農產品生產和人類生命安全，應建立全國耕地質量動態監測和預警系統，大力推廣測土施肥與精準施肥技術，推廣使用複合肥、有機肥，使用無毒、低殘留農藥，重點加強區域性農田汙水灌溉和畜禽養殖汙染的綜合防治。
4.5 發揮比較優勢，充分利用國際資源的
外向型戰略
充分利用國際資源，有針對性地推進外向型土地資源開發，是我國加入WTO后土地資源安全戰略的一種新視角，也是新時期我國土地資源利用適應經濟全球化發展的重大戰略選擇。
(1)發揮比較優勢，實施外向型資源替代。糧食屬於土地密集型產品，而非糧食產品通常屬於勞動密集型產品。在國際貿易中我國非糧食產品比糧食產品更具比較優勢。因此，可以在耕地(糧食)安全「紅線」之上擴大具有優勢的農副產品貿易比例。
(2)進口糧食等於進口水資源。我國農業灌溉約佔全部用水的70%，糧食生產對水資源具有很強的依賴性。著眼消除我國水資源瓶頸，適當擴大糧食進口，緩減華北及一些大城市郊區糧食生產用水壓力。
(3)在國外建立農產品生產基地。世界銀行分析表明，目前拉美各國可耕地的利用率僅為10%，土地資源可供開發的潛力巨大。像巴西人口只有我國的1/9左右，可耕地卻是我國的3倍多。在這些地區建立境外農產品生產基地最為理想，也可為我國參與國際經濟協作開闢新的途徑。
主要參考文獻
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