作者 | 李永潔
廣東省自然資源廳教授級高級城市規劃師
我國是一個陸域大國，同時也是海洋大國。隨著綜合國力的進一步增強和生態文明新時代「五位一體」戰略的提出，陸海統一謀劃、統籌協調發展成為時代的必然。《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》明確提出要堅持陸海統籌，優化國土空間結構和布局。國土空間規劃作為對國土空間的保護、開發、利用、修復作出總體部署與統籌安排的頂層設計，打破傳統重陸輕海的習慣思維，強化陸海統籌的完整性和系統性，對優化國土資源配置和促進國土資源的集約高效利用，實現全域國土空間治理體系和治理能力現代化具有重要意義。
1完整的國土空間定義國土包括國家的陸地、陸上水域、內水、領海以及它們的底土和上空，是由各種自然要素和人文要素組成的物質實體，是國家社會經濟發展的物質基礎或資源、國民生存和從事各種活動的場所或環境。自然資源部出臺的《省級國土空間規劃編制指南》將國土空間定義為國家主權與主權權利管轄下的地域空間，包括陸地國土空間和海洋國土空間。生態文明新時代的國土空間規劃要樹立大國土理念，要根據陸地國土空間與海洋國土空間的統一性，堅持陸海統籌，促進全域國土空間統籌協調開發保護和利用。
2注重陸海的有機聯繫對構建完整國土空間意義重大2.1 陸地和海洋是有機聯繫的統一體地球表面由陸地和海洋組成，無論是兩者的自然屬性，亦或是在其中的人為活動，都緊密關聯、相互依存。一是陸海空間相互交融，陸地與海洋在不斷交互融合的過程中形成了獨特的過渡空間——海岸帶，併集聚了全球60%的人口和70%以上的百萬人口城市。二是陸海產業高度關聯，海洋產業的發展需要相關陸域產業提供必要的原材料、資金、技術和服務，陸域產業則需要海洋提供生產資料和運輸通道，諸多濱海地區憑藉海洋和港口資源，形成了臨港產業集群。三是陸海生態休戚與共，陸域生態系統與海洋生態系統之間不停地進行著能量流動和物質循環，在長期動態演進過程中，兩者相互作用，形成動態平衡的完整體系。
2.2 陸海聯動對構建完整國土空間具有重大意義當前我國海岸帶利用水平依然不高，過度開發與開發不足並存，陸海功能不匹配現象突出。陸海聯動有利於從全域國土視角謀劃陸海功能布局，特別是優化海岸帶空間布局，優化用地用海，協調海岸帶功能衝突，提升陸海利用效益。
2.2.2 有利於統籌陸海資源管理，實現全域國土空間的整體保護由於我國長期的陸海二元分割體制，陸地與海洋領域的規劃與管理機制缺乏統籌協調，控制線層出不窮，退縮線政出多門，難以實現陸海資源的有效管理。陸海聯動有利於建立完善自然資源資產產權制度，落實資源總量管理和全面節約制度，讓綠色發展理念從大陸向大洋延伸。
2.2.3 有利於推進陸海生態共治，實施全域國土空間的系統修復陸海聯動能夠從根本上改變以陸看海、以陸定海的傳統思維，從促進生態系統完整性、穩定性和保障功能提升角度出發，綜合考慮自然生態要素、陸域與海洋以及流域上下遊關係，優先構建陸海生態安全格局，重點強化陸海生態系統保護，統籌推進陸海生態環境聯防共治。
3陸海統籌構建國土空間的若干建議3.1 強化陸海統籌、以海定陸的頂層設計省域國土空間規劃及沿海城市國土空間總體規劃要高度重視海洋專章的編制，堅持「陸海統籌、以海定陸」原則，統籌考慮全域空間利用和功能用途劃定，實現海岸帶陸海兩側的功能用途無衝突落地。同時，沿海省市要編制陸海統籌專項規劃和海岸帶保護利用專項規劃，依照海洋資源環境承載能力和主體功能統籌謀劃陸域、海域開發布局，協調匹配海陸主體功能定位、空間格局劃定、開發強度管控和管制原則設計，實現陸海產業、生態、基礎設施、公共服務等一體化統籌發展。
3.1.2 加強陸海功能的協調對接在主體功能層面，要改變原有陸海分頭劃設主體功能區的方式，在科學評估海岸帶本底條件變化、開發利用情況和國家戰略需求的基礎上，統一確定囊括陸地與海洋的主體功能定位。在用途管制層面，要加強原海洋功能區劃與土地利用規劃、城市總體規劃等成果的整合銜接，調整海岸帶兩側功能的衝突區，形成陸海統籌和諧發展的「一張圖」。如果近岸海域被劃為生態紅線區，如各級海洋保護區、重要漁業紅線區、典型海洋生態系統紅線區等，相鄰陸域則應相應調整，布局為限制開發區或者禁止開發區。
3.1.3 加快實施海岸帶綜合管理目前全球已有140多個國家和地區實施了海岸帶綜合管理，而我國尚處於探索階段，海陸分治、海陸脫節情況明顯。國土空間規劃要為海岸帶保護與利用立法提供空間支持，在海岸線保護與修復、海岸線退縮線制度、近岸海域環境整治方面提出政策建議。規劃管理上要逐步改變陸海分割的建設審批體制，統籌陸域空間和海域空間開發建設，實現海岸帶資源節約集約利用。要探索建立土地與海洋空間一體的年度計劃制度，從制度上解決圍填海問題。
3.2 統籌陸海功能布局灣區經濟是一種重要的濱海經濟形態，是當今國際經濟版圖的突出亮點，是世界先進濱海城市的顯著標誌。國土空間規劃要結合各海灣的自然屬性和灣區經濟特徵，以灣區為開發保護單元，串珠成鏈，布局各具特色、功能互補、優勢集聚的濱海發展空間。要重點強化陸地與海洋產業的有效對接，把海洋資源的開發利用與陸地空間的結構調整、產業布局及基礎設施建設相結合，形成資源合理利用、環境有效保護、區域經濟快速發展的沿海經濟帶。以廣東為例，廣東有環珠江口灣區、環大亞灣灣區、大廣海灣區、大汕頭灣區、大紅海灣區、大海陵灣區六大灣區和雷州半島，在省域國土空間規劃中，如何以灣區為保護開發單元統籌濱海區域發展，推進跨行政區海洋資源整合，構建各具特色、功能互補、優勢集聚、人海和諧的濱海空間尤為重要。
3.2.2 構建高品質的濱海旅遊帶當前，全球濱海旅遊產業蓬勃發展，逐漸呈現出高端度假驅動、郵輪港口驅動、民風民情驅動等多種發展模式。高起點謀劃濱海旅遊產業發展，整合全域資源，推進「海洋-海島-海岸」旅遊立體開發，供給高品質陸海聯動旅遊產品是時代所需。應對發展趨勢，省域國土空間規劃交通基礎設施安排應支撐「交通+旅遊」發展新模式，因地置宜布局濱海旅遊公路和遊輪港口，有機串聯沿海旅遊產業園、旅遊特色區、海洋特色小鎮、重點旅遊項目，形成濱海美麗的「珍珠鏈」，使濱海成為每一個沿海省最有活力和最亮麗的風景線。此外，推動海島聯動發展，加強無人島旅遊開發，探索構建跳島開發的「島-島」聯動開發模式，推進海島公園建設等等，也是國土空間規劃要考慮的內容。
3.2.3 推動形成海洋特色文化高地2000多年前，海上絲綢之路把中國古老的文明帶入西方，但近代隨著工業化進程滯後，相比英、美、日等海洋文化高地，我國卻落後了。當下編制國土空間規劃，要緊緊把握世界海洋文明時代的背景，把握「一帶一路」建設的時代機遇，順應世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流，深度挖掘和利用海洋文化資源，依據沿海城市差異化的資源稟賦，培育海洋文化高地，構建海洋文化遺產遊徑系統，開發海洋文化公園，建設一批個性鮮明海洋文化旅遊目的地，打造具有濃鬱海洋特色的文化輸入輸出橋頭堡。廣東近年開展的南粵古驛道保護和活化利用工作，使古老的絲綢之路煥發生機，成為統籌陸海文化的通衢，在國土空間規劃中要特別關注其作用。
3.3 統籌陸海生態保護水是生命之源、生產之要、生態之基。統籌陸地和海洋兩大生態系統保護修復，一定要以水為脈，縱向要注重流域的陸海聯通作用，橫向要注重灘涂的陸海連接作用。通過縱向和橫向的生態整治工程築牢海岸帶生態屏障，可利用近岸山地、近岸島鏈、沿海防護林帶、入海流域水系和紅樹林溼地等生態保護要素構建「屏-廊-點」一體的生態網絡。同時應依據近海海域和沿岸陸域生態系統的整體性和系統性，統籌劃定陸海生態紅線區，將生態功能重要區域劃入陸海生態紅線管控範圍，加強生態保護修復的政策供給，實現陸海統籌的全域生態保護。
3.3.2 建立陸海聯動的生態環境保護治理體系山水林田湖海是一個生命共同體，海上的生態問題其源頭主要在陸上。沿海地區的國土空間生態保護，要按照陸海聯動的思路，強化陸地汙染源頭治理，嚴格控制汙染物排海，實施以海洋環境容量為基礎的陸源汙染物排海總量控制，完善入海排汙許可證制度等。要推進「區域-流域-海域」綜合治理，建立完善近岸海域水質目標考核制度，全面推動流域水環境綜合治理，徹底消除黑臭水體入海。要推進「藍色海灣」整治行動，深入開展海岸線及入海河口生態修復，打造一批海洋生態修復示範區。
3.3.3 提升海岸帶生態服務功能在國土空間中，海岸帶是一個特殊的地理地帶，這裡經濟發達、人口聚居，人類活動對環境作用強烈，生態敏感脆弱。因此，在新時代國土空間規劃中，要更關注海岸帶的生態功能、生態價值、生態質量，要更強調生態優先的重要性，陸海統籌協調海岸帶保護和開發利用的關係，協同設立各類陸海生態功能區，積極建立以典型海洋生態系統為代表的自然保護區和國家公園。要加強生態保護與修復措施，積極開展山地、防護林、海灣及海島等生態系統的保護與建設，構建沿海珍稀物種生態廊道和生物多樣性保護網絡。要分類推進生態島礁工程，形成各具特色的生態島礁建設模式和標準，維護海島生態健康和生態系統完整性。
3.4 加強陸海災害聯防聯控建立海洋災害風險評估機制，開展赤潮、海洋汙染、風暴潮、災害性海浪、海嘯等海洋災害的監測與評估，劃定災害重點防禦區，編制災害風險區劃圖和風險圖，制定實施差異化、有針對性的風險防範措施。
3.4.2加強海岸帶地區災害防範預警能力加快「智慧海洋」建設，合理布局各類觀測監測設備，構建集岸基、海基、空基於一體的海洋生態環境觀測監測網體系。強化海洋生態災害和環境突發事件陸海聯防聯控，制定海洋突發公共事件應急預案，健全海洋災害觀測預警報體系，提升風險防範及應急處置能力。
3.4.3構建海岸帶地區生態減災保護修復長效機制在生態文明理念下，以生態工程構建防災減災綜合防護體系是更科學和可持續的做法。以紅樹林為例，紅樹林溼地區是候鳥的越冬場和遷徒中轉站，有很好的生物服務功能，但同時紅樹林又具有防風消浪、促淤保灘、固岸護堤的功能，有海岸衛士的稱號。提升海岸帶地區綜合減災能力，要改變傳統思維慣性，用更綜合、系統、科學的手段，突出生態堤及海堤生態化、突出紅樹林恢復和造林、突出沿海基幹防護林帶建設、突出入海口綜合防護體系建設、突出生態物聯網智能管理等，以生態工程為抓手，加強部門協同、區域協同，形成共建、共享、共管長效機制，築牢沿海安全屏障。