2020清華同衡學術周 | 「後疫情時代:國土空間規劃與城鄉高質量...

原創 總體規劃研究中心 清華同衡規劃播報

2020年11月21日8:30由清華大學建築學院土地利用與住房政策研究中心和清華同衡規劃設計研究院聯合主辦、2020清華同衡廿年冠禮暨第八屆清華同衡學術周17分論壇「後疫情時代：國土空間規劃與城鄉高質量發展暨2020北京卓越青年科學家項目年度會議」準時拉開帷幕。論壇邀請了全國工程勘測設計大師李曉江、原中國土地勘測規劃院書記黃小虎研究員、北京大學城市與環境學院博雅特聘教授馮長春、清華大學建築學院教授尹稚、清華大學建築學院土地利用與住房政策研究中心主任田莉教授、同濟大學建築城規學院特聘教授朱介鳴、中國國土勘測規劃院總工程師張曉玲、中國人民大學土地管理系主任張佔錄教授、浙江大學公共管理學院副院長張蔚文教授、清華同衡規劃設計研究院副總規劃師盧慶強、北京大學城市與環境學院城市與經濟地理系主任曹廣忠教授、同濟大學建築城規學院黃健中教授、《中國土地科學》執行總編王慶日、清華同衡規劃設計研究院院長袁昕、清華大學建築學院副院長劉健副教授分享了研究成果和學術觀點。各位專家學者對我國的城鎮化路徑、國土空間規劃、土地制度等主題進行了學術交流和深入的研討。現場發言精彩紛呈，同步網絡直播反響熱烈。

上午主持人開場

劉 健

清華大學建築學院副院長，長聘副教授/特別研究員

劉健教授提到今天的論壇不僅是清華同衡第八屆學術周的活動，也是2020北京卓越青年科學家項目的年度會議。劉教授介紹了北京卓越青年科學家項目，該項目由清華大學建築學院田莉教授領銜，主要研究北京城鄉土地利用與住房發展的理論、規劃方法和技術體系。

上午嘉賓致辭

袁 昕

清華同衡規劃設計研究院院長，中國城市規劃學會常務理事，中國城市規劃協會副會長，自然資源部國土空間技術委員會委員

清華同衡規劃院院長袁昕為論壇致辭。袁昕院長提到十九屆五中全會上《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出我國未來五年、十五年發展目標和政府工作任務。雖然疫情改變了我們的生活方式和交往方式，但改變不了中國前進的步伐，我們依然堅定未來要做的工作。轉向高質量發展，構建國土空間開發和保護新格局，推動區域協調發展和以人為核心的新型城鎮化，這是規划行業特別關注的內容。今天非常榮幸與清華大學建築學院共同舉辦這一論壇，卓越青年計劃是高校體系重要組成部分，通過該計劃不斷深化各地創新體制機制改革，搭建有利於年輕科研領軍人才成長和發展的平臺。今天邀請行業各位專家學者一起探討城鎮化下的發展路徑，國土空間格局優化對策以及在保護和開發中需要面對的問題，希望今天的討論能夠對年輕規劃師和學者的研究有所啟發。

主題報告

——觀點集錦——

李曉江：美好生活與「碳中和」——試論城鎮化「下半場」的路徑

李曉江

全國工程勘測設計大師

中國城市規劃設計研究院前院長

李曉江院長從城市發展的制度背景與「碳中和」相關研究兩個視角，對如何實現城鎮化下半場美好生活的目標進行了探討。

首先，李曉江院長從財政與稅收制度視角對我國的城市發展模式進行了反思和展望。當前我國呈現出社會階層分化的特徵，城市的包容性發展需要兼顧中高收入人群、低收入和相對貧困人群的多元化需求。但在當前集權化的財稅制度、地方政府的土地財政與房地產依賴、以企業間接稅為主的稅收體系等制度因素作用下，地方政府的工作方向往往聚焦於土地開發和產業發展，而與其所服務的居民需求脫節，造成人民群眾權益的缺失和資源的錯配。當前中共中央已經明確了深化稅收制度改革、調整中央和地方財政關係、健全地方稅與直接稅體系等改革方向，在體制改革的基礎上，能夠更好地建立起地方政府與市民社會之間的利益共同體，實現以人為本、美好生活的發展目標。

其次，李曉江院長介紹了在碳中和領域的一些最新研究和發現。2020年9月，習近平主席在聯合國大會提出了中國將在2060年實現「碳中和」的發展目標，體現了主動而為的擔當和倒逼轉型發展的決心。我們需要研究碳中和目標的實現路徑，從城市和城鎮化視角應重點關注六大領域：國土空間的利用、產業發展、人的需求、住房和基礎設施、金融和治理體系。最後，李曉江院長分享了近期開展的兩個相關研究，一是美國能源基金會合作項目「中國街區更新中的綠色節能技術應用研究」，二是中國環境與發展國際合作委員會2020年專題政策研究項目「重大綠色技術創新與實施機制」，並呼籲城市研究、規劃研究相關學者與從業人員共同關心發展模式的轉型和碳中和目標的實現。

黃小虎：發展戰略、體制機制與空間規劃

黃小虎

原中國土地勘測規劃院書記 研究員

黃小虎書記提到傳統規劃體系存在多類型規劃矛盾衝突的問題，多規合一為解決這一問題指明了方向、奠定了基礎。十八大以後，中央對經濟社會的發展戰略、路線方針等陸續做出重大調整，國家發展內涵發生轉變，要求突出發展質量，強調環境保護、農業農村優先。在體制機制上明確由新組建的自然資源部負責建立空間規劃體系，其他部門不再編制涉及空間布局的規劃，「多規合一」得到實現。

國土空間規劃的核心內容是國土利用和土地利用的功能分區，這也是用途管制的依據。此項工作的基礎是2011年編制的主體功能區規劃。建議在原有主體功能區劃的基礎上，延伸細化到地市縣鄉，落實到宗地規劃圖紙，作為實施用途管制的依據。原有主體功能區規劃的優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發分類，需要在各類主體功能區中做下一級功能分區。此外，對於優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發需制定相應的衡量指標和技術標準，需要在國土空間規劃中作出進一步的細化。

相關部門仍然需要編制專業規劃、項目規劃，專項規劃內容需疊加於國家地理信息系統，必須以國土空間規劃圖為工作底圖。國土空間規劃應該是政府各部門及全社會均需使用的基礎性規劃。

國土空間規劃是中長期規劃，主要任務是安排土地及空間利用的總體布局，在國家規劃體系中為最上位規劃。經濟社會發展「五年規劃」是國土空間規劃的近中期實施規劃，凡是涉及空間利用的內容需遵循國土空間規劃的安排，屬於第二層次規劃。其他部門的專項規劃屬於第三層級規劃。這三層次規劃間關係，尤其是「五年規劃」與空間規劃需要在實踐中摸索，最終制定國家規劃法進行明確。

馮長春：國土空間規劃：保護與發展的關係

馮長春

北京大學城市與環境學院 博雅特聘教授

馮長春教授從世界多國空間類規劃時代主題的比較視角出發，解讀了我國國土空間規劃的時代主題和目標內涵。「一優三高」理念中，生態優先、綠色發展是核心價值觀，高質量發展是前提，高品質生活是目標，高水平治理是保障；國土空間規劃應該達到的目標，是社會福利最大化、物質存量足夠化、自然消耗最小化、空間發展公平化、區域治理一體化、生態環境最優化和經濟效益最大化。

馮教授強調，國土空間規劃保護與發展要有區域觀，從區域協調發展和區域協同治理的角度考慮，在「五級三類」規劃體系基礎上，建議進一步打破行政單元，增加跨區域的規劃層級，構建「六級三類」的規劃體系，從而更好地與長江經濟帶、黃河流域、京津冀協同等國家戰略結合落地；在區域觀視角下，馮教授指出，國土空間保護與發展是「你中有我，我中有你」的關係，不能割裂開來規劃，生態空間也有生活、生產價值，農業空間從碳匯角度也有其生態意義，要充分重視土地功能的複合型，從區域的角度去更好地保護、管控和發展。

尹稚：高質量城鎮化的未來

尹稚

清華大學建築學院 教授

清華大學中國新型城鎮化研究院 執行副院長

清華同衡規劃設計研究院 創始人/資深顧問專家

尹稚教授結合「十四五」規劃建議的個人認識，對於高質量城鎮化的未來進行了觀點分享，主要提出了以下四個觀點：

第一，高質量城鎮化的推進要尊重客觀規律。一是尊重 「人往高處走」的人口流動規律，引導人口向城鎮化優勢地區集中；二是尊重可持續發展的實踐規律，通過土地改良和規劃-建設-運營-管理一條龍等手段，提升優勢地區承載力水平。

第二，釐清「域」和城市節點的關係，進行差異化的政策設計和規劃引導。在大區域尺度上堅持主體功能區的思路不動搖，算大帳、定格局；到城市層面，從區域視角梳理城市關係，當前國家正在形成「城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協同發展—特色小鎮—鄉村振興」戰略格局和空間組合鏈條，不同層級所需要協同的要素不一樣，尺度也不一樣。

第三，針對地區資源差異化特徵採取差異化的政策指引，擺脫一刀切。比如城市群內部有分化，針對世界城市群水平的長三角、粵港澳大灣區，正在積極培育的京津冀、成渝經濟圈，以及一些沒有足夠實力的中心城市支撐的城市群，要進一步細分，差異化施策。針對處於不同城鎮化階段的城鎮，有後工業化的、有未走完工業化進程的、有發展理念停留在農業社會的，要差異化推進城鎮化進程。高標準建設也要因地制宜、因人制宜，滿足不同人群、不同發展階段的差異化需求。

第四，需要思考城市化地區與其他主體功能區的關係。持續探討如何建立起一套針對農業地區的，通過轉移支付實現的農業現代化道路；對生態地區通過加強生態保育，生態復育與轉移支付結合相結合，將綠水青山變成真正的生態產品。

盧慶強：省級國土空間規劃的城鄉建設用地配置

盧慶強

清華同衡規劃設計研究院 副總規劃師 總體規劃研究中心主任

清華大學中國新型城鎮化研究院 城市群與都市圈分中心主任

盧慶強總工從省級國土空間規劃的城鄉建設用地配置任務要求、主要矛盾、價值導向、重點舉措四個板塊闡述實踐工作中的思考與探索。

省級城鄉建設用地配置有三個方面任務要求：省級國土空間規劃是空間治理上下級銜接的關鍵環節及政府與市場銜接的關鍵層級；國土空間格局和土地資源配置優化是國土空間規劃的主題主線；城鎮空間和鄉村建設是國土空間規劃的人本體現和需求響應。

省級城鄉建設用地配置有四個方面主要矛盾：對於需求和供給的矛盾，需做到有效需求識別與有效供給的供需綜合平衡；對於城市和鄉村的矛盾，需實現城鄉綜合平衡；對於分類和分區的矛盾，需做好傳導設計和剛彈結合，實現分類與分區的條塊平衡；對於增量和存量的矛盾，需通過實踐增量和存量掛鈎的制度。

省級城鄉建設用地配置有六個方面的價值導向：加強系統性，實現從增量擴張主導向多目標均衡的永續發展的轉變；深化協調性，建立統一要素市場；突出差異性，從均質性配置到不同主體功能區差異性配置，以及從均質性配置到不同地區城鄉差異性配置；體現創新性，需加大省級整體統籌和機動性能力，並加強活化政策和制度創新。

省級城鄉建設用地配置有八個方面的重點舉措：建立彈性滾動機制，以交易增加市場配置能力和指標彈性，並注重預留彈性空間；建立「一張圖」系統，推動資源環境承載能力監測預警規範化、常態化、制度化；引導建設用地資源差異化配置，向重點地區傾斜；改革城鎮建設用地配置方式，建立多重掛鈎機制；進一步強化「地隨人走」，分區引導城鄉資源一體化配置；合理配置重點地區鄉村土地多元利用；鼓勵城鄉土地增減掛鈎和村莊低效用地挖潛；引導村莊差異化發展。

自由討論

曹廣忠

北京大學城市與環境學院 城市與經濟地理系 主任/教授

曹廣忠教授指出面向「十四五」和城鎮化後半程的國土空間規劃，要以高質量發展為目標，確實面臨很多問題和困難。但城鎮化的後半程其實是很幸運的。在城鎮化的前半程，「八五」計劃首次提到城市化概念，直到「十五」計劃才有了明確的城鎮化戰略思路和相關政策安排。目前相關領域的專家充分研究探討，國家廣開言路徵求意見，非常有利於尋求高質量城鎮化路徑和推動構建面向高質量發展的國土空間格局。

曹教授提到今天的討論，前面部分主要是理念和戰略層面的思考，後一個報告從技術層面進行了規劃探索，很有啟發。他印象最深的有以下幾個方面。一是，李曉江院長的報告探究如何採用針對性的綠色技術推動面向碳中和目標的高質量發展；二是，黃小虎書記提出，在終於迎來以國土空間規劃來統一協調空間安排的時代，經過一段時期的磨合一定能夠通過合理規劃支撐科學發展。三是，馮教授通過總結髮達國家空間規劃經驗，結合國內現實，提出了通過平衡保護和發展的關係提高國土空間規劃科學性和可行西的策略。四是，尹老師特別強調了要尊重城鄉發展的客觀規律，這對於面向中長期發展的國家和地區層面的空間規劃而言，無疑是至關重要的。五是，盧總在探索省級層面的規劃技術實踐中，強調要注重營造城鄉高質量發展的內生秩序，很顯然，以尊重和完善內生秩序為前提的規劃方案，才會合理、可行。

袁昕

清華同衡規劃設計研究院院長，中國城市規劃學會常務理事，中國城市規劃協會副會長，自然資源部國土空間技術委員會委員

袁昕院長認為空間規劃作為治理的一個手段，最終是為了實現和諧社會的總目標。治理的核心是治人，要把「以人為本」放到核心位置，只有人的發展得到了提升才能實現社會治理的現代化。國土空間規劃要深入研究如何實現人和資源之間的合理配置和動態平衡。李曉江院長提到要考慮社會公平、盧慶強總工提出的要推動政策上地隨人走等思考，如何在空間規劃裡落實？地不能動，但是附屬在土地上的功能要隨人的發展而變化，無論國土還是城鄉，都要回答如何體現人、資本、信息這類動的要素之間的合理配置的需求，以解決資源錯配導致的低效率問題，推進社會高質量發展。

在曹廣忠教授和袁昕院長發表自己的觀點之後，李曉江院長、尹稚教授、黃小虎研究員、馮長春教授、盧慶強總工就直接稅改革對城市規劃和城市治理的影響、國土空間規劃指標管理的走向、鄉村的未來發展等話題展開了討論。李曉江院長回答了現場觀眾關於國土空間規劃用途管制實現途徑的問題。

下午主持人開場

論壇下半場議程由清華同衡規劃設計研究院副總規劃師，清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈分中心主任盧慶強主持。

主題報告

朱介鳴：國土空間規劃體系下土地發展權的挑戰：三個建議

朱介鳴

同濟大學建築城規學院特聘教授

朱介鳴教授認為土地發展權所限定的土地租金以及分配問題是國土空間規劃必須關注的重要課題。土地經濟租金是城市化發展的紅利，建設用地指標是國有土地發展權的體現。針對土地發展權，朱教授提出了三個建議：

第一，國有土地發展權的土地增值應該全民公平分配，增量建設用地指標應該在尚未城市化的農民之間均等分配，在消除「城鄉差別」之前先消除「鄉鄉差別」。建立省域、或跨省建設用地指標交易市場，土地要素通過市場機制分配到最需要的城市，以實現建設用地利用的效率，發達地區城市與欠發達地區鄉村分享國家城市化發展的紅利。

第二，集體經營性建設用地入市作為支持鄉村發展的手段，必須考慮到區域不均衡發展的現狀。農民攜帶自家宅基地建設用地指標到所落戶的城市，出售指標換取出讓費，用以補貼購買城市住房。

第三，為企業之間的公平競爭，取消國有企業的社會主義土地發展權。

張曉玲：集體建設用地入市政策歷程

張曉玲

中國國土勘測規劃院總工程師 研究員

張曉玲總工程師在對國家集體建設用地管理政策演變歷程進行闡述的基礎上，總結了集體建設用地入市試點探索成果，並對未來城鄉統一的建設用地市場進行了展望。

首先，在系統回顧2019年《土地管理法》修改背景的基礎上，張曉玲總工程師介紹了這一輪《土地管理法》修改的主要內容，並特別強調，完善農村宅基地制度、允許集體經營性建設用地進入市場和改革土地徵收制度是這輪修改內容中最重要的三條。

其次，張曉玲總工程師詳細介紹了新中國成立以來的集體建設用地相關的制度變遷。從農村土地私有到農村土地集體化，到實現土地統一管理，再到提出城鄉統一的建設用地市場。2010年黨的十七屆三中全會提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場；2013年黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場；2020年，《中共中央國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》進一步要求，建立健全城鄉統一的建設用地市場。

集體建設用地入市的試點探索始於20世紀90年代初期，主要形成「保權讓利」、「轉權讓利」和「規劃區內轉權讓利、規劃區外保權讓利」三種模式。2015-2018年農村土地制度改革三項試點工作，在集體建設用地入市條件、途徑、收益分配、與徵地的關係等方面形成了相應的成果，為集體經營性建設用地入市奠定了基礎。

最後，張曉玲總工程師指出，未來城鄉統一的建設用地市場建設，將在國土空間用途管制的基礎上，實現集體建設用地與國有建設用地同權同價。未來徵地制度的改革，要進一步完善徵地制度協商機制和裁決機制，同時在集體經營性建設用地入市方面，政府應在價格引導和收益調節方面形成相應的規則，這是城鄉統一建設用地市場建設的應有之義。

張佔錄：國土空間規劃的幾點思考

張佔錄

中國人民大學土地管理系主任 教授

首先，張佔錄教授對國土空間的概念和國土分類提出了創新性的闡述。國土空間包含領土、領海、領空，其範圍是指人類技術水平依託地面可以達到的高度和深度，國土空間分類是對包括地上、地下（海上、海底）空間在內的立體空間進行的分類。可以通過成熟的遙感技術、地理信息系統、大數據和人工智慧技術的應用，將國土空間以地面為基準，劃分成相對獨立的、可合併也可拆分的單元，按照單元記錄空間用途面積，以達到更加清晰、精準的空間分類，適應空間用途越來越混合的發展要求。

其次，張教授通過國際案例對比分析，指出我國空間規劃存在的現實問題。美國、日本、德國、中國香港等國家和地區的空間規劃均有著完整、完善且有法律保障的縱向規劃結構體系。而我國的縱向規劃體系還沒有完全建立起來，與包括環境部門在內的各個領域的規劃還有著較大的衝突，同時存在著規劃的公共政策性不強、控制規劃的法定性不強等問題。

最後，張教授總結概括我國國土空間規劃的主要研究內容就是生產要素、生活要素，生態要素的點線面以及空間的組合和布局。同時提出國家、省、市（區）、縣（市）級宏觀國土空間規劃的內容沒有本質區別。各級宏觀國土空間規劃內容皆由各類空間分區和城鎮群、基礎設施、公共設施、公共建築、開發整治工程、保護工程等構成。鄉鎮及城市次區域微觀層面應該開展土地利用規劃和控制性詳細規劃（法定規劃）、修建性場地規劃。

張蔚文：非正規工業用地形成機理及再開發路徑研究

張蔚文

浙江大學公共管理學院 副院長 教授

張蔚文教授從學術角度就當前存量工業用地中存在大量非正規工業用地的問題，對非正規工業用地形成機理進行剖析，基於土地發展權理論的思路，提出再開發路徑探討。

張教授提出非正規工業用地是一種跳出正規土地制度框架和城市規劃之外所形成的特殊用地，是在特定歷史條件下自發形成的，能夠應對城市土地供給不足、滿足部分土地使用者需求的土地利用方式。由於非正規性不是簡單的合法與非法、管制與無管制間的對立，同時結合兩者的概念，違法工業用地是非正規工業用地的重要組成部分。

研究發現，非正規工業用地普遍存在於各地區，給當下城市化開發、產業轉型升級和土地管理都帶來了一定阻礙與挑戰。在城市發展邁入存量時代的背景下，推動非正規工業用地轉化為正規有效的土地資源，將是推進存量土地有效開發、進而實現新常態要求下的產業發展模式轉型的關鍵舉措。

從理論與實踐層面對非正規工業用地的基本特徵、具體分類、形成機理進行較為全面的分析，提出正規化是非正規工業用地的必然選擇。創新性地提出了建立在「工業用地指標交易體系」之上的分時/分類正規化途徑。擬建立一個中西部與東部地區間的工業用地指標交易體系，將中西部地區低效利用或未利用的正規建設用地指標交易至東部地區，解決「非正規工業用地」正規化為「正規工業用地」所額外增加的正規建設用地指標來源問題。保持全國總建設用地指標不變的情況下，通過市場化機制實現土地空間效率提高與區域協調發展。

田莉：國土空間規劃與管制中的土地發展權

田莉

清華大學建築學院教授、土地利用與住房政策研究中心主任

田莉教授從土地發展權概念、國內外土地發展權情況、原規劃中土地發展權問題等方面的全面梳理，探討未來國土空間規劃作為土地發展權配置與流轉的重要載體背景下，如何通過完善土地發展權政策工具設計，融入空間規劃的編制和實施的核心議題。

首先，田教授對土地發展權內涵與理論進行分析，指出土地發展權是土地產權的重要組成，是伴隨土地使用管制而生的概念和制度；指出我國土地發展權是以分區管控和指標控制為核心，並就發展過程中出現「公權主導」、「鄉村受抑制」、「反公地困局」等現象進行分析。

其次，田教授通過對英國和美國土地發展權制度和政策的梳理，探討大陸和海洋法系之間關於土地發展權的差異原因；並對我國土地發展權現有制度下的管理手段、學界對於土地發展權配置分級體系、典型地區用地指標與發展權地方自主探索進行研究分析，提出構建符合我國國情、基於國土空間規劃體系的三級土地發展權體系。

最後，田教授探討了市縣國土空間規劃中的土地發展權配置與轉移的配套制度。通過分析原來土地發展權制度和政策不完善導致的「集體土地產權不完整」、「準公共物品的發展權受限」和「開發保護失衡、城鄉差別與鄉鄉差別擴大」等問題，提出未來國土空間規劃需要在不同層級關注不同的利益均衡內容，重點從「政策體系性」、「權利配置」、「權利流轉」和「空間優化」等欠缺方面進行補足，從而建立基於資源稟賦、發展路徑、利益分配、行為管控和治理能力等不同維度和不同區域的「土地發展權」管理體系，完善國土空間規劃體系中土地發展權配置與轉移的配套制度研究。

自由討論

黃建中

同濟大學建築城規學院教授

《城市規劃學刊》編輯部主任

黃建中教授指出城鄉規劃是一項公共政策。在國土空間規劃時代，規劃需要轉變原來「重目標藍圖、輕政策機制」的傳統編制和管理思維，補足傳統規劃中的「定規則」的弱項，未來需要重點研究和制定與國土空間規劃相匹配的政策工具以及政策體系構成，細化政策修訂的機制和政策保障內容。

同時，黃建中教授探討了土地發展權的學理研究與國土空間規劃土地發展權運行機制的關係，提出政策修訂和評估要緊跟市場和實踐需求，加強不同行政層級和主體的土地發展權政策的特點研究，尤其要重視鎮村一級土地發展權相關政策工具的重要性，發揮對於規劃編制、規劃管控和用地實施等方面的引導和約束價值。此外，黃教授還就下午各位專家的主旨報告進行擴展討論和感悟分享。

王慶日

《中國土地科學》執行總編 教授級高級工程師

王慶日總編認為，在城鄉空間從量到質的發展轉型過程中，國土空間規劃如何促進城鄉高質量發展，在經濟社會發展中應該承擔多大的功能與使命，應該重點考慮四個關係。

一是央地關係。現階段，地方經濟發展尚未完全擺脫土地財政依賴，外延式發展模式沒從根本上改變。中央的規劃目標與地方的發展目標尚存在一定衝突，現有的空間治理體制下有哪些政策工具能實現國土空間用途管制目標，值得深入研究。

二是規劃與市場的關係。規劃是彌補市場失靈的公共政策，國土空間規劃要促進城鄉高質量發展，在嚴格空間管制的同時必須配套基於市場的利益平衡機制，確保區域、城鄉、不同主體功能區的均衡發展。

三是體制機制與公共政策的關係。作為公共政策的國土空間規劃，在一定體制機制框架下只能實現有限的規劃目標。只有持續深化體制機制改革，重塑新型的經濟社會利益關係，國土空間規劃將能承擔更大使命。

四是國家統一目標和發展差異性的關係。發展的不平衡不充分是新時代我國經濟社會的主要問題，國土空間規劃在堅持國家統一規劃目標的前提下，一定要充分考慮發展差異性的問題，有針對性地提出差異化的規劃目標和治理政策，才能更好助力城鄉高質量發展。

在黃建中教授和王慶日總編就國土空間規劃如何促進城鄉高質量發展發表自己獨特的思考後，各位與會專家就主持人盧慶強副總規劃師提出的「同權同價」和「國土空間規劃使命或者有限目標裡最應該實現的目標是什麼？」兩個問題展開了精彩的討論。

對於同權同價的問題，張曉玲總工程師，講到未來城鄉統一建設用地市場建設的要義是在國土空間用途管制的基礎上，實現集體建設用地與國有建設用地同權同價，這是一個艱難漫長的過程；田莉教授認為同權同價是個哲學問題，要有一定的其它配套政策配合；朱介鳴教授認為，同權的問題比較複雜、比較有爭議，涉及到政策層面的問題，相比較來看同價應該可以實現。對於空間規劃的使命和目的，朱介鳴教授、張蔚文教授和田莉教授也分別發表了自己的見解。

總結致辭

劉健

清華大學建築學院副院長 長聘副教授/特別研究員

劉健教授首先感謝各位專家帶來了精彩的報告，大家受益匪淺。本次分論壇的主題是「國土空間規劃與城鄉高質量發展」，毫無疑問，城鄉高質量發展是國土空間規劃的目標，但僅僅依靠國土空間規劃這一個政策工具和技術工具，是無法實現城鄉高質量發展目標的。無論是過去的城鄉規劃，還是現在的國土空間規劃，都將土地資源的合理利用作為核心內容；在國家從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，土地也從單純的物質空間構成要素轉變成被賦予了經濟、社會、政治等多種內涵的空間要素，成為各種權益和權力的物質載體，因此需要有經濟、社會、政治、空間等多方面的共同努力和探索，才有可能促成城鄉的高質量發展。這就要求涉及城鄉發展的方方面面不斷求得共識，在相互認同的基礎上不斷加強協調。就像通過建立統一的地理信息系統來促進多規合一，相關各方把各自不同的知識體系和技術特長置於同一個平臺基礎上，基於共識致力於共同的發展目標，才能逐步實現城鄉高質量發展的最終目標。

* 註：本文內容根據現場發言整理，已經專家審閱

（本場同步在清華同衡直播間、國匠城bilibili主頁、中國城市規劃學會、搜狐城市、築龍學社、一點資訊等平臺直播，上萬網友同時觀看，線上討論熱烈。）

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清華同衡規劃設計研究院孕育於中國特色規劃體系，脫胎於清華大學建築學院，誕生於世紀之交，依託清華大學的綜合學科與產業優勢，致力於開展國家與地區宏觀發展政策研究以及人居環境建設工程的技術研究與實施，為國家部委、各級政府部門、企業等提供研究和諮詢服務。清華同衡多年來堅持「產學研一體化」的發展思想，於2013年起每年策劃舉辦「清華同衡學術周」，邀請跨行業專家及行業同仁共同聚焦社會熱點，暢談城鄉百態，實現學術思想的博採眾長、不斷創新，為行業帶來耳目一新的學術思潮。

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