《中國城市政商關係排行榜2020》全文

中國人民大學國家發展與戰略研究院政企關係與產業發展研究中心

作者：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚

一、引言

1、背景

2020年註定是歷史上不平凡的一年。由於新型冠狀病毒感染的肺炎（COVID-19）在全球肆虐，世界各國的生產和生活都受到了巨大的衝擊。全球經濟陷入了嚴重的衰退狀態。中國由於防疫得當，第二季度經濟增長由負轉正，並且在第三季度持續實現正增長。根據英國《經濟學人》（The Economist）的統計，中國將是全球範圍內三個實現全年正增長的經濟體之一。 相比之下，中國經濟顯示了強大的動力和韌性。我們相信，這種不平凡的經濟成就，在某種程度上得益於新型政商關係的構建和營商環境的改善。因為健康的政商關係和市場化、法治化、國際化的營商環境，能夠為中國經濟的恢復和增長提供有利的制度環境，能夠為居民、企業和投資者提供良好的產權保護和契約實施。

在此特殊背景下，中國人民大學國家發展與戰略研究院政企關係研究中心（簡稱「人大國發院政企關係中心」）對中國290多個地級以上城市的政商關係進行系統、全面的評估，發布今年的「中國城市政商關係排行榜」，不僅有利於總結各地營商環境的成就，改進營商環境的不足，鼓勵各地形成良性的營商環境競爭，而且有利於從營商環境的角度總結中國經濟韌性的原因，為世界各國和地區早日恢復經濟增長提供「中國之治」和中國經驗，從而彰顯中國的大國擔當精神。站在歷史的高度看，我們對各地政商關係的評估，不僅具有重要的實踐價值，而且具有深遠的理論價值。

必須說明的是，受COVID-19疫情影響，人大國發院政企關係中心在採集「中國城市政商關係排行榜」所需數據時，與去年相比有明顯的延遲。本次排行榜的主旨是對2019年中國所有地級以上城市的政商關係進行評估，因此主要數據的採集時間是2019年，部分年鑑數據是2018年。通常來說，國內外各類統計數據、排行榜的數據年份通常晚於發布年份一年，即當年發布上一年的數據。循此慣例，人大國發院政企關係中心從今年開始，以報告的發布年份來命名報告的標題，即2020年發布「中國城市政商關係排行榜2020」，而報告的數據年份仍然是以上一年為主。此前，人大國發院政企關係中心分別於2018年、2019年發布了「中國城市政商關係排行榜2017」、 「中國城市政商關係排行榜2018」。儘管報告的標題年份從2017、2018年跳到了2020年，但並不會在實質上影響讀者和研究者的使用。

2、主要結果

根據《中國城市政商關係排行榜2020》，政商關係健康總指數前10名的城市是：深圳、北京、廣州、上海、濟南、東莞、珠海、青島、無錫、廈門。東莞在連續兩年蟬聯第一之後，今年未能衛冕成功，深圳從連續兩年第二名變成第一名。（1）加總到省級層面比較，北京排名第一，上海第二，天津第三。在連續三年中，北京和上海輪流摘得「冠軍」，顯示兩大都市在營商環境方面難分伯仲。（3）按城市級別比較，重點城市前5名城市為：深圳、北京、廣州、上海、濟南。除了「北上廣深」，濟南作為北方城市開始崛起，從兩年前的20多名進步到去年的前10名，今年首次進入前5名。普通城市前5名為：東莞、珠海、無錫、金華、中山。東莞已經連續3年在普通城市中雄踞第一，並且前5名普通城市連續三年幾乎均為南方城市，尤以廣東省的城市居多。（4）與去年相比，今年名次上升最快的10個城市是：梅州、吉安、揭陽、天水、棗莊、欽州、玉林、三亞、牡丹江、焦作。

在親近指數方面，前10名城市為：深圳、北京、濟南、東莞、上海、廣州、廈門、中山、青島、珠海。（1）直轄市中3個城市保持在前20名位置，重慶依舊未能進入前20名。（2）省會城市佔比繼續提升，7個省會城市進入前20名，佔比35%，比去年提升10%。（3）親近程度整體水平較高的區域依舊為長三角、珠三角兩個增長極。（4）珠三角內部非省會、非副省級城市表現出緩降態勢。

在清白指數方面，前10名城市是：東營、濰坊、聊城、銀川、煙臺、廣州、巴中、襄陽、桂林、威海。（1）山東省依然是清白指數排行榜前10名中入榜城市最多的省份，並且囊括了前十名中的一半。其中，東營、濰坊蟬聯前兩名，聊城位列第3名。（2）銀川作為西部城市改革先鋒，位列第4名，排名前進52名。（3）從省級加總數據來看，上海名列第一，廣西、四川進步幅度較大。

3、報告特色

公開資料顯示，從2013年到2020年，每年第一次國務院常務會議的主題都是改善營商環境。毫不誇張地說，改善營商環境已經成為新一任中央政府的中心工作和主要抓手之一。為了將改善營商環境落到實處，政府部門已經開始將營商環境列入地方考核內容之一。

2018年，國家發展和改革委員會選取了22個城市，進行營商環境試評價。2019年4月9日，國家發改委副秘書長周曉飛表示，將在40個城市開展營商環境評價。

國內外各類非官方機構紛紛參與了對中國營商環境的評價。最著名的當然是世界銀行自2003年開始的《營商環境報告》（Doing Business）。然而，近期該報告的權威性遭受質疑。前世行首席經濟學家羅默（Paul Romer，2018年諾貝爾經濟學獎得主之一）在接受《華爾街日報》採訪時稱，世行「營商環境排行」至少4年來都有失準確，排名方法隨意改變，政治意圖顯而易見，無法成為各個國家營商環境的真實反映。

國內也有一些第三方機構或民間機構對各地營商環境進行評價，這些評價活動構成了一個日益活躍的「觀念市場」。然而，已有評價體系還存在一些明顯的缺陷：第一，指標覆蓋面太窄，主要關注「親」而忽視「清」；第二，覆蓋城市範圍有限，一般不超過70個；第三，主觀指標較多，缺乏可比性；第四，數據不公開，無法進行對比和深度研究；第五，中立性缺失，評價結果容易受到幹擾。

與已有評價體系相比，人大國發院政企關係中心持續發布的城市政商健康指數排行榜具有以下特色。

第一，在研究框架上，人大報告是第一份從「親」和「清」兩個方面對新型政商關係進行系統評價的研究報告。人大報告很可能是唯一一份對全國城市廉潔度進行排名的報告。

第二，在研究對象上，人大報告是國內第一份專門關於政商關係的城市排行榜。國際上的營商環境排行榜通常以國家為單位，一些國內的評價報告通常以省份為單位，或者只是側重於城市某個方面的指標。本報告沒有評價定義寬泛的「營商環境」，而是聚焦於營商環境中短期內可以改進、地方官員可以有所作為的「政商關係」。

第三，在數據來源上，人大報告綜合使用了官方數據、網絡數據和企業調查數據。人大報告不僅獨創性地利用大數據和網絡爬蟲技術抓取政商關係的關鍵指標（例如領導人視察、腐敗指數），並且與全國工商聯基於4萬名企業主的營商環境調研結果高度吻合。

二、政商關係評價指標體系

1、指標體系說明

為了保持同上一年政商關係評價體系的一致性和連續性，我們儘可能維持原有的評價指標和測算方式。但是，由於數據來源方面的變化，我們對一些評價指標進行了調整。表1為中國城市政商關係健康指數（2020）的評價指標體系，包括一級、二級和三級指標，數據來源和採集方式等。

表1 中國城市政商關係健康指數評價指標體系

來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2020，《中國城市政商關係排行榜2020》，中國人民大學國家發展與戰略研究院報告。

在「親近」方面，政府對企業的關心（10%）、政府對企業的服務（40%）的算法和2018版完全一致。領導座談和調研次數是正向指標，次數越多說明當地政府對企業越關心，政商關係也越健康。政府對企業的服務包括基礎設施（10%）、金融服務（10%）、市場中介（10%）、電子政務效率（10%），完全保持不變。

電子政務效率反映地方政府通過網際網路和移動網際網路提供政務服務的友好程度，為此我們主要關注兩個方面。一個方面是政府網站提供的在線服務事項和效率，另一個方面是移動政務的服務效率，如微信公眾號、官方微博和移動客戶端。我們的數據來自清華大學國家治理研究院發布的《2019年中國政府網站績效評估報告》，該報告的評估指標體系包括政府網站的內容、展現、保障和應用等四個維度，下設7個一級指標，包括：信息公開、政策解讀、政務服務、互動交流、展現設計、監督管理和傳播應用。與此同時，該報告還徵集優秀案例並予以加分。我們重點使用該報告提供的政務服務評分和互動交流評分兩項，分別衡量在線服務和移動政務兩個方面。

企業的稅費負擔（10%）變化較大，這和評價指標的數據來源有變。《中國城市統計年2019》未報告規模以上工業企業總產值，僅報告了規模以上工業企業的主營業務稅金及附加、本年應交增值稅和利潤。因此，我們採用地區生產總值中第二產業構成的產值，作為規模以上工業企業總產值的代理變量。對於有數據缺失的城市，我們採用其上一年度的數值予以替代。

在「清白」方面，我們對政府廉潔度（10%）的評價指標和2018版保持一致，即使用食品安全許可證代辦價格（5%）。我們在調研中發現，食品安全許可證的代辦價格可以反映當地政府對企業審批的合規程度以及制度性交易費用，這正是世界銀行評價一個地區營商環境的核心思想（聶輝華和張雨瀟，2018）。食品安全許可證價格是負向指標，價格越高，表明當地越是腐敗。百度腐敗指數（5%）保持不變，該指數是負向指標，被搜索到的腐敗關鍵詞越多，說明當地越腐敗。採取搜索指數來度量腐敗程度，是國際上學術研究的通常做法（例如Goel et al.，2012；Saiz and Simonsohn，2013）。

政府透明度（30%）包括兩個指標，分別是信息發布指數（15%）和財政透明度（15%）。其中，信息發布指數的評分來自《2019年中國政府網站績效評估報告》。由於該報告僅公布了省級政府網站的前20名、省會城市政府網站的前25名和地級市的前100名，合計有154個城市的得分公布。我們以該報告公布的地級以上城市最低分（0.49）除以2，作為未公布排名的其他所有城市的得分。

在政府信息公開中，財政信息公開是非常關鍵的環節，因為「錢袋子」關乎政府財政紀律和問責。財政透明數據來自清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心課題組發布的《2019年中國市級政府財政透明度研究報告》。該報告對市級政府對預算與預算執行情況和其他重要財政信息的公開狀況進行客觀評估，包括全國294個地級以上城市。其中，預算與預算執行的公開情況是「四本帳」的公開情況，包括公共財政、政府性基金、國有資本經營和社保基金；其他重要的財政信息包括地方政府債務、產業投資基金、政府與社會資本合作（PPP）等。我們將其換算為0-100分，分值越高意味著透明度越高。

因為數據缺失嚴重，我們在排名中沒有包括儋州市、那曲市、哈密市、山南市、三沙市。2019年，萊蕪市併入濟南市，我們在排名中不包括萊蕪市。對於存在缺失值的城市，我們首先考慮使用《中國統計年鑑》或城市統計公報予以補充，其次以其上一年度的數值作為衡量依據，再次以城市所在省份其他城市的中位數得分來替換。對於存在極端值的變量（如政府負擔、百度腐敗指數），我們分別採用90%和10%的分位數取值對處於上下兩端的極端值進行替換。

2、指標和數據處理過程

在確定指標和權重之後，指標計算和數據加總的具體過程如下，指標和數據處理過程與2018版排行榜完全一樣。

第一步，對所有逆指標進行正向化處理，即用1除以原指標。除了企業稅收負擔、政府廉潔這兩個一級指標外，其餘指標均為正向指標。因此我們對企業稅收負擔、政府廉潔下設的三個三級指標進行正向化處理。

第二步，對所有三級指標進行標準化，使其成為均值為0和方差為1的標準化指標。處理公式如下。

第三步，對各個二級指標下設的三級指標進行簡單平均，形成二級指標的得分，並再次對二級指標進行標準化。對於二級指標下設的三級指標存在缺失的情況，則將缺失值忽略不計，而僅計算不存在缺失的三級指標。

第四步，按照設定的權重將二級指標進行合併，形成一級指標。對於一級指標下設的二級指標存在缺失的情況，則將缺失值忽略不計，而僅計算不存在缺失的二級指標。

第五步，對一級指標進行標準化，再按照一級指標的權重分別加權加總，產生「親近」和「清白」兩個方面指標得分。若有兩項及以上一級指標存在缺失值的情況，該城市不計入最終的排名。將兩個分項指標按照上述權重加總，就得到最終的政商關係健康指數。

為便於解讀，對於總指數和分項指數均進行了正常化處理，即使用如下公式進行轉換。其中，X為初始值，Min和Max分別為該指標的最小值和最大值，Y為最終值。據此獲得的指數得分介於0分到100分之間。

三、中國城市政商關係健康指數排名及分析

1、中國城市政商關係指數排名

根據上述政商關係健康指數的指標體系，我們計算了中國各個城市的政商關係健康指數，並且進行年度排名。本報告涵蓋的292個城市包括直轄市、副省級市、省會城市和地級市，不包括自治州、盟、地區和縣級市。

首先，我們根據各個城市的政商關係健康指數的分值，繪製了全國政商關係健康指數地圖（圖1）。圖1中，顏色越深的區域表示政商關係健康指數得分越高，即政商關係越是健康。直觀上，東南和南部沿海省份整體上城市政商關係健康指數分值較高，而東北地區整體顏色偏淺，顯示該地區政商關係健康指數的分值較低。此外，純白色的部分表明由於各種原因沒有統計數據，因此為體現為缺失數據。

圖1 全國各城市政商關係健康指數地圖

然後，我們根據各個城市的政商關係健康指數，對中國城市進行排名。表2展示了前20名的中國城市政商關係排行榜。在全國各城市中，深圳的政商關係健康指數排名第一。前十名城市為：深圳、北京、廣州、上海、濟南、東莞、珠海、青島、無錫、廈門。除了直轄市北京，前10名的城市幾乎都處於東南和南部沿海地區。在前20名城市中，絕大多數城市同樣也是沿海城市，只有西安、成都和武漢是中西部城市。按省份歸屬，廣東省表現最為亮眼，其所屬城市有5個（深圳、廣州、東莞、珠海和中山），大幅度領先於其它省份。特別是，「雙子星」深圳和廣州的指數分值，高於除北京之外的其他城市，東莞和珠海的排名也在前十名之內。其次為江蘇省（無錫、南京和蘇州）和山東省（濟南、青島、威海），分別有3個城市進入前20名。

與上一年的排行榜相比，政商關係健康指數的「第一方隊」在2019年基本保持了穩定，並且大部分城市的得分有所提升，城市之間的差距縮小。首先，「第一方陣」的範圍相對穩定。一線城市排名靠前，「北上廣深」四個城市排名處於排行榜前4名。同時，從前20名的榜單看，雖然有些城市排名順序有所變化，但是入圍的城市基本穩定，只有天津和威海為新入榜的城市。第二，如果從得分進行比較，本次前20名的分值普遍比去年高，即使是第20名的分值，也比去年第20名的分值高。第三，如果從城市之間的差異來看，各城市之間的差異比去年小，前20名得分的方差小於去年。

表2 城市政商關係排行榜（前20名）

接著，我們根據政商關係健康指數得分，排列了第21名到第292名的剩餘全部城市（表3）。在每一個分段中，按照得分進行排序。表3第一行排列了第21-50名，也是大家關注的重點名單。第21-50名城市包括鄭州、東營和舟山等一系列大中小城市。在第21-50名中，不僅有11個省會城市（長沙、福州、貴陽、海口、合肥、拉薩、南寧、南昌、太原、銀川和鄭州），也包括了1個計劃單列市（寧波），還有18個中小城市（常州、東營、佛山、桂林、嘉興、湖州、惠州、濟寧、聊城、梅州、三亞、宿遷、濰坊、煙臺、棗莊、舟山、淄博、遵義）。但是整體而言，前21-50名中，省會城市和中小城市佔了最大的比例。從區域看，前21-50名的排名中，華東和華南的城市入榜較多，華中、西北和西南都有城市入榜，但是東北的城市在榜單中缺席。

表3 城市政商關係分區排行榜第21-292名（每段按得分排列）

來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2020，《中國城市政商關係排行榜2020》，中國人民大學國家發展與戰略研究院報告。

2、政商關係健康指數分析

為了更好地了解中國城市政商關係健康指數分布的特點和規律，本報告從不同的方面對所有城市的得分進行進一步的分析。

（1）按省份比較

我們首先計算了中國大陸31個省、市、自治區的省份政商關係健康指數（圖2）。省份政商關係指數根據省內各市政商關係指數的平均分計算，其中直轄市的省份政商關係指數等於城市政商關係指數。北京在全國排名第一，上海其次，天津排第三，而在各個省份中，海南省排第一，浙江省在排名第二，山東、廣東和江蘇排名靠前。整體而言，直轄市明顯排名高於省份，並且優勢明顯。在各個省份中，海南省排名靠前，一方面是因為海南只有海口和三亞兩個城市參與了排名，內差異性較小。另一方面，2018年10月，國務院批覆海南全省成為自貿試驗區，對當地政商關係產生了積極的影響。此外，山東省和江西省的排名比去年也有了明顯的提升。

圖2 各省政商關係健康指數排名

（2）按區域比較

從各大區域來看（圖3），華東地區表現最優，其次為華南地區，但是兩地差別不大，明顯高於中國其他地區。並且，在分類的親近指數和清白指數的排名中，這兩個區域也明顯高於其他區域。相對來說，東北和西北地區的整體表現落後，得分低於全國的平均值。特別是東北地區，今年的排名較為靠後，不僅沒有城市進入前20名，而且整體分值也處於各個區域的底部。和去年相比，各個地區的排名基本保持穩定。

圖3 政商關係健康指數分區比較

（3）按城市級別的排名

同時，我們根據城市的不同級別進行了比較。表4顯示，總體上行政級別越高的城市，政商關係健康總指數越高，即直轄市高於副省級城市，副省級城市高於省會城市，省會城市高於普通地級市。除了總指數，親近指數和清白指數也呈現一樣的遞減特徵。這是因為高等級城市在資源分配、優惠政策、人才吸引等各個方面具有更多優勢，並不完全是市場競爭的結果（江艇等，2018）。

表4 城市級別與政商關係

來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2020，《中國城市政商關係排行榜（2020）》，中國人民大學國家發展與戰略研究院報告。

然後，我們區分了重點城市和普通城市。重點城市包括直轄市、副省級城市、省會城市以及計劃單列市。普通城市則是除了重點城市的所有地級市。表5顯示了重點城市政商關係健康指數的前20名。結果顯示，在各個區域中，華東地區的重點城市入榜最多，東北地區沒有城市進入。例如華南有深圳、廣州和海口，華東有上海、青島、廈門、濟南、杭州、寧波、南京和合肥，華北有北京、天津、鄭州，華中有武漢、長沙、貴陽，西南有成都，西北有西安和銀川入選。整體而言，華東地區重點城市進入榜單的最多（8個），並且普遍分值較高。

表5 重點城市政商關係健康指數排名

和重點城市相對應，本報告也列舉了普通城市前20名榜單（表6）。其中，東莞、珠海和無錫分列第一、第二和第三。之後是金華、中山、蘇州、威海、佛山、東營、舟山、煙臺、嘉興、三亞、濰坊、湖州、棗莊、淄博、聊城和常州。整體而言，華南地區在前10名中佔比例最高，排名普遍靠前（東莞、珠海、中山和佛山），一共佔了四席。而華東地區在整個前20的比例中最高（無錫、金華、蘇州、威海、東營、舟山、煙臺、嘉興、濰坊、湖州、棗莊、淄博、聊城、常州和濟寧），遠超過了一半的比例。因此，華南和華東的普通城市也相對具有相對良好的營商環境。然而，在其他區域，例如東北、華北、西南和西北地區，則沒有普通城市入選前20名的榜單。

如果對比重點城市的榜單，整體而言，普通城市的政商關係指數分值比重點城市的分值低。如果比較前20名城市的政商關係指數的均值，重點城市的政商關係指數均值為66.28，而普通城市的均值為57.36，重點城市明顯高於普通城市。同樣，如果比較排名第20的城市，重點城市是湖南省省會長沙，分值是49.60，普通城市為山東省的濟寧市，分值為49.20，仍然是重點城市略高於普通城市。和去年的結論一樣，中小城市在營商環境方面，由於城市的規模或者城市的級別，存在相對的弱勢。這種弱勢，主要體現在高分城市的缺失，特別是在前5名的缺失。但是在後面的排名中，中小城市的弱勢逐漸淡化。

表6 普通城市政商關係健康指數排名

（4）進步明顯的城市排名

本報告比較了2019年和2018年的政商關係健康指數，找出了其中上升幅度較快的城市，列出了「進步城市20強」。表7顯示了具體的城市以及排名，梅州、吉安、揭陽、天水、棗莊、欽州、玉林、三亞、牡丹江、焦作分別列排名上升的前10名。

表7 進步城市20強

從城市的分布而言，雖然排名上升的城市處於全國各個地區，但是以華南地區居多，廣東（梅州、揭陽、汕尾、潮州和韶關）、廣西（欽州、玉林）和海南（三亞）。江西省的城市也進步明顯，包括吉安、萍鄉和撫州三個城市。其他的地區則比較分散，處於甘肅、山東、江蘇、河南等省份。

其次，進步明顯的城市主要為普通城市，特別是中小城市，顯示中小城市政商關係改善的空間巨大。同樣，進步明顯的城市，其整體經濟發展水平並不高。

因此，本年度的結果顯示，政商關係呈現一種「擴散」的特點。處於沿海地區的城市，之前營商環境基礎相對比較薄弱，但是由於周邊存在政商關係特別優秀的城市，通過政策學習，也能夠快速的改善政商關係（朱旭峰和張友浪，2015）。與之對應的，處於內陸地區的中小城市，由於距離的差異，比較難通過「擴散」的方式來提升政商關係。

這種擴散效應，既包括了省內的擴散，也包括了省份之間，即相鄰省份的擴散。這點在廣東省和江西省特別明顯。在省內擴散中，廣東省的深圳、廣州、東莞、珠海等城市有良好的政商關係基礎，由此帶動了省內城市的進步。棗莊和連雲港也有類似的情況，山東省和江蘇省全省層面有相對良好的政商關係，省內也有表現特別優秀的城市，因此省內其他城市在政策擴散中能夠快速改善當地的政商關係。

在省際擴散中，江西省與廣東省和浙江省相鄰。近年來，江西逐漸實現了電子政務「一網通辦」。省政府與阿里巴巴集團進行合作，全省聯網，電子政務一體化程度僅次於浙江。在數據融合方面，實現了所有證件的電子認證。江西省會南昌市從2017年開始推行「六多合一」（多證合一、多規合一、多介合一、多評合一、多審合一、多測合一）審批服務改革，一枚印章管審批，一個窗口就可以把事情辦好。2020年，該項改革覆蓋南昌所有的縣級審批。從這一角度而言，即使之前的基礎薄弱，通過政策學習，優秀城市的周邊地區也能提升本地的政商關係。

四、中國城市政商關係親近指數和清白指數排名及分析

前面從政商關係健康總指數的角度分析了全國城市政商關係健康指數的特點和規律，下面將健康總指數分解為親近指數和清白指數兩個方面，以便進一步了解政商關係的具體內容和規律，並且幫助各個城市有針對性地改善政商關係。

（一）親近指數分析

1、親近指數全國地圖

首先，我們根據中國城市政商關係健康指數排行榜，繪製了親近指數地圖（圖4）。圖4中，顏色越深的區域表示親近指數得分越高，即政府對企業的服務越好。總體上，和政商關係健康總指數的分布類似，東南沿海地區和東部沿海地區的城市親近指數得分較高。

圖4 全國各城市政商關係親近指數地圖

2、親近指數前20名

其次，我們列舉了親近指數排名前20名的城市（表8），它們包括：深圳、北京、濟南、東莞、上海、廣州、廈門、中山、青島、珠海、蘇州、無錫、南京、杭州、佛山、西安、成都、天津、鄭州、金華。其中，深圳排名第1。直轄市中北京排名第2，上海排名第5，天津排名18，重慶未能躋身前20名。省會城市濟南排名第3，廣州排名第6，南京排名第13，杭州排名第14，西安排名第16，成都排名第17，鄭州排名第19。

相比2018年的情況，18個城市在2019年依然位列親近指數前20名，這意味著親近指數「第一方隊」已經形成基本隊形。其中10個城市的名次穩中有升，濟南提升9名、北京提升5名、廣州提升5名、杭州提升3名、蘇州提升2名、無錫提升2名、成都提升2名、天津提升2名、深圳名次提升1名，上海名次不變，珠海名次不變。

2019年親近指數前20名城市呈現出一些特徵。第一，直轄市中3個城市保持在前20名位置，重慶依舊未能進入前20。北京在親近指數上進步顯著，天津在2019年進入穩步上升期，上海與去年持平。第二，省會城市佔比繼續提升，7個省會城市進入前20名，佔比35%，比去年能提升10%。第三，親近程度整體水平較高的區域依舊為長三角、珠三角兩個增長極。長三角6個城市進入前20名，約佔比30%；珠三角5個城市進入前20名，佔比25%。第四，珠三角內部非省會、非副省級城市表現出緩降態勢。比如，東莞降低3名，中山降低6名，佛山降低4名。這說明在全國優化營商環境的宏觀改革背景下，城市間相對競爭和角逐越發激烈。

值得注意的是，青島首次進入前20名，名次較之上年前進18名，前20名城市中提升幅度最大。緊隨其後的是前進9名的濟南，提升幅度排名第2。近年來，山東掀起新動能改革，推進位定並出臺《山東省優化營商環境條例》，推進「減事項、減環節、減流程，減稅降費」改革，推行「先照後證、一窗辦理、一次辦好」等改革，在提升政務服務質量、優化營商環境上持續發力。青島和濟南在營商環境方面的地位提升，是山東改革紅利釋放的具體表現。

表8 親近指數前20名城市

3、親近指數排名的特點和規律

按省份來看，與2018年相同，前三名城市包括北京、上海、和天津。不同的是，北京在親近指數的排名超越上海成為第1名。青海和雲南排名末位。

圖5提供了各省樣本城市親近指數得分均值以及省內標準差。北京排名最高（100分），其次是上海市（90.7）、天津市（58.9），海南省（49.6），然後是廣東省（38.3）、浙江省（37.9）、山東省（35.6）、江蘇省（35.1）、重慶市（34.6）、福建省（28.9）和江蘇省（35.1）。北京、上海的得分明顯高於其他省市，其他省市與之差距較大。這說明兩個城市在近年來在參與世界銀行營商環境評價中獲得顯著提升，也為國內其他省份立下了標杆。

圖5 各省份親近指數及標準差

（二）清白指數分析

1、清白指數全國地圖

我們根據城市政商關係清白指數繪製了全國電子地圖（圖6）。如果說政商關係健康總指數和親近指數在地圖上的分布呈現了明顯的東西差距，那麼清白指數地圖相對偏離了「胡煥庸線」，這表明經濟發展水平和清白指數並非高度相關。從地圖上看，一些中西部城市在清白指數方面得分較高，不低於東南沿海某些城市。

圖6 全國各城市政商關係清白指數地圖

2、清白指數前20名

在清白指數上，排名前20名的城市是：東營、濰坊、聊城、銀川、煙臺、廣州、巴中、襄陽、桂林、威海、金華、濟寧、珠海、武漢、成都、無錫、深圳、上海、淄博、揭陽。與2018年相比，山東省共7個城市位列清白指數前20名，增加了一個城市，繼續成為各省中進入清白指數前20名最多的省份，其中東營、濰坊蟬聯前兩名，聊城位列第3名，煙臺第5名，威海第10名，濟寧第12名，淄博第19名。

與去年相比，親白指數前20名排名展現出新特徵。首先，銀川作為西部城市改革先鋒，排名前進52名。2019年以來，銀川提出「打造西部最優全國一流的營商環境」，推進「1230」第三輪審批制度改革，改革成果被國家發改委《中國營商環境報告2020》列為「營商環境示範引領標杆城市」。這與銀川近年來成立行政審批局，「一顆印章管審批」，深化「審管分離」改革，多措並舉優化營商環境緊密相關。其次，山東省個別城市進步顯著，淄博、聊城清白指數排名分別提升115名、87名。如前所述，這得益於山東省近年來系列改革措施。

表9 清白指數前20名城市

3、清白指數排名的特點和規律

按省份來看，上海、北京、天津位居前三，西藏、河南、內蒙列末位。圖7提供了各省樣本城市清白指數得分均值以及省內標準差。前十名中，上海排名最高（100分），其次是北京（96.7）、天津（91.7）、山東（86.6）、浙江（82.7）、廣西（71.8）、四川（71.7）、廣東（71.3）、江蘇（67.6）、重慶（67.2）。

與2018年相比，前三名上海、北京、天津的表現基本持平，上海提升1名，位列第一。山東超越浙江，清白指數由2018年的第4名晉升為第3名。廣西、四川進步幅度較大，廣西由2018年的第10名晉升為第6名；四川由第12名晉升為第7名。

按省內差異看，省內差異較大（高於均值14）的省份多為經濟欠發達省份。大陸31個省有13個省內部差異高於均值。省內差異最大的為寧夏（sd=29.6），其次為陝西（sd=20.7），山東（sd=19.9），雲南（sd=19.4），湖南（sd=19.4），江西（sd=18.3）等。值得注意的是，山東省內部差異高於均值較多，說明雖然部分城市進步較快，但其他城市較之平均水平仍有明顯差距。

圖7 各省份清白指數及標準差

五、結論和政策建議

根據本報告的研究結論，我們提出如下政策建議：

第一，注重南北城市協調發展，警惕東西城市差距擴大。無論是從政商關係健康總指數的分布來看，還是從親近指數來看，南北方城市之間的差距都非常明顯。但是有「胡煥庸線」決定的東西部城市之間的差距更加明顯。實現區域協調發展是實現高質量發展的重要基礎，建議國家在政策優惠、體制創新方面，加大對西部地區的支持力度。

第二，中西部地區要善於利用數位技術，在改善營商環境方面實現後發優勢。跟前兩年相比，江西省的政商關係健康指數在2019年實現了快速進步。尤其是省會南昌，從2018年的110名前進到2019年的45名，進步非常顯著。通過兩年的努力，江西實現了電子政務「一網通辦」，做到所有人的證件全部電子化，辦事甚至可以不必帶任何證件。而南昌市近年來還推行了「六多合一」（多證、多規、多介、多評、多審、多測）行政審批新模式。

第三，通過自上而下推動政商關係和營商環境的改善，是一種可行的改革路徑。山東省近幾年在轉換經濟增長動能和優化營商環境方面進行了大刀闊斧的改革，效果持續體現。在清白指數方面，山東省持續囊括前幾名。

第四，鼓勵城市之間的公平競爭。競爭才能導致資源流動，才能實現資源優化配置。然而，目前來看，高等級城市（直轄市、副省級城市和省會城市）與普通地級市之間的差距正在擴大，這是值得關注的趨勢。要實現城市人口合理流動，防止「大城市病」，關鍵是保證城市之間的公平競爭環境，儘量讓市場發揮資源配置的基礎作用，減少行政幹預的因素。

參考文獻

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Saiz, Albert, Uri Simonsohn, 2013, 「Proxying for Unobservable Variables With Internet Document-Frequency」,Journal of the European Economic Association, 11(1): 137–165.

江艇、孫鯤鵬、聶輝華，2018，《城市級別、全要素生產率和資源錯配》，《管理世界》，第3期。

聶輝華、韓冬臨、馬亮和張楠迪揚，2018，《中國城市政商關係排行榜（2017）》，中國人民大學國家發展與戰略研究院政企關係與產業發展研究中心年度報告。

聶輝華、韓冬臨、馬亮和張楠迪揚，2019，《中國城市政商關係排行榜（2018）》，中國人民大學國家發展與戰略研究院政企關係與產業發展研究中心年度報告。

聶輝華、張雨瀟，《痛割權力之肉，營商環境才能好起來》，鳳凰網，2018年7月18日。

朱旭峰、張友浪，2015，《創新與擴散：新型行政審批制度在中國城市的興起》，《管理世界》，第10期。

作者簡介

聶輝華，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、政企關係研究中心主任，經濟學院教授，入選中組部首批青年拔尖人才計劃、教育部青年長江學者項目。他近期主要關注政企關係、殭屍企業和腐敗問題，在Review of Economics and Statistics、《中國社會科學》、《經濟研究》等國內外頂級刊物上發表了幾十篇學術論文。他向中央提交的多篇內參獲得了黨和國家領導人的重要批示。

韓冬臨，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、國際關係學院教授，比較國際政治經濟研究所副所長，《世界政治研究》副主編。研究興趣包括中國政治、政治態度和研究方法，曾在Political Studies、Chinese Journal of International Politics、Democratization、China Quarterly、Journal of Contemporary China等學術期刊發表論文多篇。

馬亮，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授，《公共管理與政策評論》副主編和Chinese Public Administration Review副主編。馬亮在Public Management Review、Public Administration等國際一流學術期刊發表論文多篇，總共發表中英文論文80多篇，同時在聯合早報、鳳凰網、財新、騰訊等主流媒體上發表多篇評論文章。

張楠迪揚，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、政企關係研究中心副主任，公共管理學院副教授，具多年智庫工作經驗，主要研究領域為中國行政體制改革、地方政府治理與創新和香港公共政策，曾在Journal of Contemporary China、《中國行政管理》等國內外期刊發表多篇學術論文，在鳳凰網、財新網、《法制日報》、香港《明報》、《信報》等多個媒體發表評論並接受採訪。

鳴謝

本報告得到聶輝華主持的教育部重大課題攻關項目《深化「放管服」改革促進營商環境持續優化研究》（18JZD048）的資助，特此致謝。本報告屬於學術研究成果，不代表作者所在單位的觀點或立場。文責自負。

歡迎社會各界關注和引用本報告。本報告引用來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2020，《中國城市政商關係排行榜2020》，中國人民大學國家發展與戰略研究院報告。