地勘單位改革，到底摸索的怎麼樣了？

◎趙臘平/文

在相當長的一段時間內，我國的地勘體制基本上沿用了前蘇聯的計劃經濟模式。辯證地說，這套體制曾經在共和國成立初期，在地質找礦事業的迅速發展中發揮過巨大作用。但我國進入社會主義市場經濟以後，這套體制的弊病也日益顯現，改革勢在必行。故20餘年來，地勘行業不斷探索適合國情的發展之路，條件逐步成熟，路徑日益清晰，改革從未停步，成效不可小覷。

一、地勘單位改革歷程的簡單回顧

上世紀90年代初，由於財政撥款銳減，地質工作遇到了前所未有的困難。為了求生存、圖發展，地勘隊伍衝破等待、依賴意識，開始走向社會，「三化」即「地勘單位企業化、地質成果商品化、地質工作社會化」付諸實踐，地勘行業開始探索地勘工作改革之路。

地勘單位改革正式啟動應是在上世紀90年代末。1999年4月9日，為了解決地勘行業政事不分，事企不分，責權不明，隊伍臃腫，力量分散，工作重複，效率不高等問題，剛剛組建的國土資源部與中編辦、體改辦出臺《地質勘查隊伍管理體制改革方案》，隨後的2001年，國務院辦公廳轉發《國家經貿委管理的國家局所屬地質勘查單位管理體制改革實施方案》。隨後，原國土資源部印發《關於加強地方和行業公益性地質調查隊伍建設的意見》。至此，國家層面有關地勘隊伍實施屬地化管理之後，地勘行業管理體制構架和運行機制的制度安排或者說頂層設計已基本完成。

回過頭來看，在地勘隊伍還沒有完全融入地方，適應屬地化管理，特別是地勘單位剛剛從長期計劃體制的襁褓中掙脫出來，本身沒有多少在市場中打拼的經驗，更談不上資金積累，要在市場中站穩腳跟，「實現企業化經營」的難度是可想而知的。所以，當初在「我國部分省份完全按照『企業化經營』的路子進行地勘單位改革時，推進難度很大，效果也不明顯」。

很明顯，高層很快發現了這個問題。2003年，國務院辦公廳下發《關於深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》，著手解決「在改革和發展中還存在的一些亟待解決的困難問題」。

這些政策與措施包括：國有地質勘查單位轉讓國家出資勘查形成礦產地的探礦權、採礦權，符合規定並經批准，其價款的部分或全部轉增為國有地質勘查單位的國家資本金。對企業化經營的國有地質勘查單位的國有劃撥土地使用權，按照有關規定，經評估後可以採取出讓、租賃、作價出資 ( 入股) 或授權經營等方式處置。繼續保留已實行屬地化管理的原中央直屬地質勘查單位基本建設中央預算內投資補助，各地要努力解決已實行屬地化管理地質勘查單位基礎設施建設欠帳過多問題。認真落實住房制度、社會保障制度等相關政策。已實行屬地化管理地質勘查單位的住房改革支出，按照當地的統一政策執行。未改制為企業的，仍執行國家有關事業單位離退休制度的統一規定; 地方在落實增加工資政策時，要保證地質勘查單位與其他事業單位享受同等待遇。同時，地質勘查單位要按照國家有關規定參加當地基本醫療保險、失業、工傷和生育保險。切實加大地質勘查行業宏觀指導力度，繼續加強對地質勘查行業的綜合管理職能，制訂有關政策、法規，健全完善商業性地質工作的市場環境。等等。

2011年3月，中共中央、國務院印發《關於分類推進事業單位改革的指導意見》，當年7月24日，國務院辦公廳出臺《關於印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》及9個配套文件，明確事業單位的類別、劃分原則及時間表。從此，地勘行業改革進入全國事業單位分類改革的視野，地勘行業改革有了比較與借鑑。

我個人認為，過去20年來地勘行業的改革大體可以分為三個階段，即：第一階段（1999--2005）：屬地化管理、探索自我生存階段；第二階段（2006--2010）：事、企混合運行即「戴事業的帽子、走企業的路子」階段；第三階段（2011年至今）：納入國家分類推進事業單位改革序列階段。

二、我國地勘單位改革的幾種模式

地勘行業改革經歷了20餘年的歷程，由於地勘隊伍實施屬地化管理、各省對地勘單位改革的訴求不一，加上後來地勘行業經過很長一段時間的「戴事業帽子、走企業路子」即事企混合運行等諸多原因，一段時間，我國地勘行業改革呈現出「八仙過海，各顯其能」的局面，訴求希望各異，節奏快慢不一，路徑不盡相同，進程效果各異，但仍然可以將這些探索大致歸結為以下幾種類型或摸式：

（一）定位地勘隊伍的整體公益屬性，確定地勘單位為公益性事業單位，明確其具體職能。

以廣東、寧夏為例----

廣東省：早在2009年就已將地勘局改名為地質局，公益屬性取向明顯。廣東省新一輪地勘行業改革是以2011年3月中央印發的《中共中央國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》為依據的。廣東省一班人對中央「指導意見」的理解是，地勘行業事業單位改革的出發點不是減人、減機構、甩包袱，而是要逐步建立公益目的明確、布局結構合理、投入機制完善、治理結構規範、微觀運行高效、監管制度健全的現代地勘事業單位管理體制和運行機制，促進地勘事業的健康發展。

2012年12月，廣東省編委辦公室下發《關於廣東省地質局所屬事業單位分類改革方案的通知》，廣東省地質局所屬事業單位分類改革實施方案同時出臺。廣東省這次地勘單位改革，沒有把「歸口管理、逐步企業化經營"作為地勘單位改革的唯一模式，而是遵照實事求是的原則，根據廣東省的省情，對省內的地勘隊伍進行調整，強化地勘隊伍的公益屬性。

廣東省將廣東省地質局下屬的25個地勘單位中的23個定位為公益性的事業單位。根據職責任務、服務對象和資源配置等不同情況，又將細分為公益一類和公益二類兩種。僅將其下屬的廣東省地質建設工程集團總公司和廣東省地質工程公司2個地勘單位定位為轉企改制單位。

定位為公益性的事業單位就必須有充足的公益性事業可幹。事實上，廣東省是經濟發達的沿海省份，經濟越發達，對地質工作的需求越大。但廣東省地勘系統不滿足於此，他們要把地質工作真正地融入地方經濟社會發展當中，成為可持續發展的事業。他們對同一地級市的地勘單位進行了合併，並在東莞、中山這兩個原來沒有地勘單位的地級市新組建了公益性地勘單位，明確規定每一個地級市的地勘單位都要加掛「地質災害應急搶險技術中心」的牌子，實行「省市結合、以省為主"的管理體制，並對這些地勘單位的職能做了具體要求。這樣，一個紮根於廣東省經濟社會發展中的完整的地方地質工作體系就構建起來了。

寧夏回族自治區：2015年10月，寧夏回族自治區下發通知，對寧夏地礦局及所屬事業單位機構編制進行調整，將寧夏地礦局更名為寧夏地質局，轄公益一類地勘單位9家，公益二類地勘單位2家。經費按自治區同類事業單位經費準予以保障，全面回歸公益性，關停並退處級企業，解決歷史遺留以及基礎設施建設問題，夯實公益地質服務工作。公益二類單位為轉企做準備。2019年，寧夏回族自治區在對地質局與煤田地質局進行整合的基礎上，將寧夏地質局轉為自然資源廳管理，公益職能進一步強化。

從目前狀況看，北京、湖北、青海、甘肅似乎也接近於這種模式，湖北省地勘局早幾年已更名為「湖北省地質局」。

（二）以地質勘查工作的公益性為主要取向，實行事企分離，成立一家或幾家地礦公司或集團。

以安徽、山東、湖南、江西為例---

安徽省：地勘單位改革從2013年起。當年，安徽省人民政府印發《關於分類推進事業單位改革的實施意見》。決定對省政府直管的地礦局、煤田局及華東冶金地勘局及所屬事業單位進行改革。2014年8月，安徽省編辦分別印發文件對三大局及所屬事業單位進行類別劃分和機構編制調整。從分類情況來看，三大局局機關及局屬專業型地勘隊伍基本劃為公益一類事業單位，共16個;而局屬綜合類地勘隊伍及局屬院校則大多劃為公益二類事業單位，共24個。

2014年安徽省人民政府辦公廳出臺《關於分類推進地質勘查單位規範管理和深化改革的實施意見》，2016年11月，省財政廳先後印發《關於省級事業單位分類改革後財政補助政策的通知》、《關於進一步加強地質勘查單位財務及國有資產管理的通知》，2017年1月，財政廳、省編辦印發《關於做好事業單位政府購買服務改革工作的實施方案》(財綜〔2017〕47號)。

從安徽省出臺的一系列配套政策來看，地勘行業分類改革的政策主要有五:一是分類人事管理制度。地勘單位實行編制總量控制，只減不增。公益一類地勘單位在審批編制內設崗，現有空編主要用於從事基礎性、戰略性地質勘查任務的單位引進高層次緊缺人才;公益二類地勘單位在備案編制內設崗，並賦予其靈活的人事管理權。二是差異化的財政補助政策。公益一類地勘單位根據正常業務需要，提供相應經費保障，在職人員和離退休人員經費按核定的標準據實補助，平均9萬元左右;公益二類地勘單位事業發展經費按編制內實有在職人數和年人均4.5萬元標準，以項目支出形式補助，通過政府購買服務方式支持，2018年開始，按公益二類事業單位相關政策補助。三是全面推進事企分開。地勘單位與所辦企業，在全面清產核資、明晰產權的基礎上，實現人事、財務、資產管理等完全分開。公益一類地勘單位舉辦的企業通過劃轉、出售、改制等方式逐步與舉辦單位脫鉤。地勘單位工作人員不得在所辦企業兼職兼薪。四是明確對外投資行為，收支兩條線。地勘單位依法取得的國有資產收益必須納入部門預算。公益二類地勘單位原則上不得進行跨行業投資，嚴格控制非主業投資。公益二類地勘單位通過合作方式取得的礦業權投資收益，其稅後收入應及時、足額上繳省財政專戶，實行「收支兩條線」管理。五是地勘單位所辦企業按企業化管理，執行企業收入分配製度。

山東省：是繼陝西省之後，全國第二個在地質勘查行業推行事企分開運行的省份，但山東省、陝西省各自選擇了不同的改革路徑。

山東省的做法是，保留山東省地礦局和山東省煤田地質局，兩局均為直屬正廳級事業單位，局機關為公益一類事業單位，參照公務員法管理，由省國土資源廳履行行業管理職能。山東省地礦局所屬15個地勘單位全部劃為公益二類；山東省煤田地質局下轄7個正處級公益二類事業單位。山東省規定，劃歸為事業單位的地勘單位今後將不再履行企業國有資產出資人職責，不得以任何名義投資設立經營性企業或經濟實體，而要把主要精力用在進一步加強基礎性、公益性地質工作上，加大戰略性資源找礦力度，全面服務生態文明建設和地方經濟社會發展上。

2016年8月，山東省政府按照「穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系」的精神，將省地礦局和省煤田地質局2個部門所屬69戶企業分別整合組建為山東地礦集團和泰山地勘集團兩戶省管一級企業，其產權劃入省國資委和省社保基金理事會，由省國資委持有70％股份、省社保基金理事會持有30％股份。2017年5月，地礦集團和泰山地勘集團兩大集團揭牌成立。

據了解，山東省給予地勘單位改革的扶持政策主要有：一是提高地勘單位的財政資金保障水平；二是事業人員身份轉換充分尊重本人意願，實行三年過渡期，期滿後可回到事業單位。

湖南省：地勘單位全面改革始於2019年9月24日。當天，湖南省政府出臺《湖南地勘單位改革總體方案》。基本原則是強化地勘事業單位公益屬性，突出做好基礎性、公益性、戰略性地質工作，實行政事分開、事企分開，全部剝離地勘單位與地質無關的輔業。

總體思路是，將省地礦產局、省核工業地質局、省有色地勘局、省煤田地質局 4家地勘局合併為省地質院，作為省政府直屬正廳級事業單位；根據地調、地勘、地災、地環等公益性職能，在省地質院下設若干研究所(中心)；根據地勘職能和市州現有情況，設若干地質大隊(中心)；將所有院所隊(中心)的輔業全部剝離，組建一個企業(或企業集團。

湖南省為地勘單位改革設立改革過渡期，給予相關政策支持。一是在財政投入上，基本支出按照事業在職在編人數和預算定額標準予以保障，項目支出根據事業發展需要優先保障；二是在人員安置上，對院所隊科學核定編制，實行總量控制，富餘人員逐年自然消化。按照自願原則，鼓勵現有職工去企業，實行「老人老辦法」；三是在遺留問題處理上，如地勘單位退休人員補貼地區差問題，納入本次改革統籌研究解決；四是在土地、礦權、稅收、資產處置等方面，依法依規給予支持和優惠。

江西省：地勘單位改革從2020年10月21日起全面鋪開。當天，江西省委辦公廳、江西省人民政府辦公廳印發了《關於印發江西省深化事業單位改革試點工作方案的通知》，次日上午，江西省召開「全省深化事業單位改革試點工作動員部署會」，對全省的事業單位進行了集中部署。

江西省對改革提出的要求是，堅持管理扁平化、隊伍專業化、經營集團化方向，按照地質研究、地質勘查、工程建設三大業務板塊，分類整合、分步改革，促進地勘事業轉型升級，建立符合新時代國家地質資源戰略、適應市場化要求的地質工作體系。

具體改革內容是：整合省地礦局（正廳級）、省核工業地質局（正廳級）、省煤田地質局（副廳級）、江西有色地質勘查局（副廳級），組建省地質局，正廳級，省政府直屬，歸口省自然資源廳管理，主要承擔組織開展基礎性、公益性、戰略性地質工作職責，負責推進地勘隊伍改革。整合地質系統的地質調查研究、地質災害防 治等機構及相關職能，組建省地質調查勘查院，副廳級，由省地質局管理，主要承擔地質調查勘查、地質科學研究、地質災害防治等技術保障職責。綜合業務、資質、地域等因素，將地質系統分散的地質隊伍整合為25個左右專業性地質大隊，不再使用事業編制新進人員，合理控制規模。以江西中煤集團為龍頭，以工程建設為主幹，組建企業集團。

江西省為地勘單位設立了時間表：2020年11月底，完成組建省地質局、省地質調查勘查院，機構掛牌，班子配備、人員調整到位；12月底完成事業單位法人登記, 調整經費保障方式和崗位設置。2021年4月底，由省地質局完成制定地勘隊伍整合和企業集團組建方案。在各地各部門自評基礎上，開展全省改革評估。

據了解，不少省份選擇或趨向於選擇這種模式，但整合程度不同，政策也不盡相同，具體操作也有區別。

（三）以整體轉企業為取向，成立一個集團或若干公司。

以陝西、遼寧為例---

陝西省：於2008年12月啟動全省地勘單位企業化改革工作。經過幾年的努力，省屬4家地勘局（地勘、有色、煤田、核工業）均已改制成企業，分別成立了陝西省地質礦產勘查開發總公司、西北有色地質礦業集團有限公司、陝西省煤田地質有限公司和中陝核工業集團公司。

同時，為保留公益性地勘隊伍為經濟社會發展提供礦產資源保障，陝西省組建成立省地質調查院（正廳級）作為開展省公益性地質工作的重要支撐單位，承擔中國地質調查局和省政府在陝西省開展的公益項目。

2016年12月26日，經陝西國資委批准、工商行政管理局登記註冊，陝西省地質礦產勘查開發總公司依法改制為陝西地礦集團有限公司。

遼寧省：於2016年6月宣布遼寧省地勘單位事業轉企業改革正式啟動，遼寧省地礦局、有色局、核工業地質局、東北煤田地質局、冶金地質勘查局、化工院等六家地勘單位合併成立「遼寧省地質礦業勘探集團有限公司」，註冊資產50億元。2016年12月23日，遼寧地勘集團正式掛牌成立。2017年5月22日，遼寧省政府官關於新組建省屬企業集團理順產權關係、妥善安置職工的有關政策終於落地。當年12月2日，遼寧省以遼編發﹝2017﹞56號文下發了關於撤銷省地礦局等5局1院及所屬單位編制的文件，收回所有事業編制。

上述兩省改革的共同點是整體轉企，分別組建一個企業集團或數個企業集團；但改革的措施和政策方面有較大差異。目前，陝西企業集團成立較早且有相關配套政策，已取得明顯成效；遼寧的改革實施時間不長，效果如何，尚待時日觀察。

三、唯其探索不易，改革彌足珍貴

眾所周知，地質勘查工作是是國民經濟建設的先行性、基礎性工作，服務於經濟建設和社會發展的全過程。與一般的研發單位或產業部門不同，地質勘查工作是一種腦力勞動與體力勞動結合、地球科學理論與技術手段結合的工作。地質工作過程是一個認識不斷深化的調查研究過程，不像產品的生產過程，工作結果也不是產品，而是探明的礦產資源儲量、摸清的地質情況（提高的認知），或提供的技術服務或有關資料、信息。

近年來，經濟社會發展對地質工作的需求不斷增大，地質工作服務的領域也不斷拓展，衍生或發展到地質災害治理、生態環境修復、工程勘察、巖土施工等領域。嚴格意義上說，這些都是地質工作的延伸服務，可歸於廣義的大地質，似不宜再歸為狹義的地質工作。地質勘查這種性質決定這種工作很難成為一個獨立的產業，國外也沒有可以借鑑的先例或經驗，這就決定了地質勘查單位改革的難度很大。

正因為如此，我國地勘單位在20餘年的改革探索、取得的成效以及積累的經驗，顯得尤其可貴。儘管從總體而言，這些改革尚需要進一步探索與完善，有待進一步的實踐檢驗，目前尚很難斷定哪種模式或路徑就是成功的，哪種就是失敗的。但確定無疑的是，無論是純公益取向，還是堅持其公益屬性、實行事企分開，還是完全改企，都是地勘單位改革可供選擇的路徑選，也我國事業單位分類改革的題中之意，我們都應當秉持開放、包容的態度，鼓勵改，鼓勵試，穩步推進，逐步完善，最終找到可以複製推廣的最佳路徑、最好模式。（作者系高級記者，中國礦業報社副社長兼總編輯）

本文僅代表作者個人觀點,僅供參考。如有不妥或錯誤之處，敬請批評指正。文中援引了《2019年度全國地質勘查行業發展報告》中的部分資料，在此謹向原作者和地質出版社致謝！