作者：江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心首席研究員，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師 張康之
摘 要：工業文明的一項偉大成就是將人的行動建立在合理決策的基礎上，這大大增強了行動的自覺性。但是，現在進入風險社會，工業社會中所形成的決策模式不再適用，科學決策正在受到挑戰。科學決策成型於20世紀，是人的行動理性化的標誌，但它是在社會低度複雜性和低度不確定性條件下發展起來的，也是啟蒙時代開啟的社會理性化所取得的成果。在風險社會中，科學決策賴以成立的條件消失了，以至於必須讓位於行動中的決策。其實，關於科學決策的問題，在20世紀一直存在著立場、出發點和決策方式等方面的爭論，理性主義與經驗主義構成決策科學的兩大傳統。這說明科學決策本身就存在著諸多問題。即使不去關注科學決策的內部爭論，就其結構而言，它的決策與執行相分離也會引發諸多問題。特別是在社會高度複雜性和高度不確定性條件下，這種決策與執行的分離會使其脫離實際、時間遲滯等問題顯得更加嚴重。在風險社會中，解釋學的一些觀點具有啟發意義，因為它可以給予行動者更多的自主權，從而在行動中根據具體情況進行即時決策。
基金項目：中國人民大學科學研究基金項目重大基礎研究計劃「通過服務型政府建設完善社會治理體系」（12XNL003）
關鍵詞：風險社會；科學決策；理性主義；經驗主義；合作行動
在20世紀，可能是因為管理學的興起而開始讓人們關注行動的各環節，使近代以來的理性追求落實到行動上來了。把握人們所面臨的問題、對人的行為進行分析、為了行動而進行規劃等，都被納入自覺掌控之中，是人的追求。科學決策就是在此過程中逐漸得到認識和實踐的。大致是在二戰前後，決策的問題已經引起人們的廣泛關注，在學術界展開了持續的討論，科學決策也得益於這種討論而走上了理論化建構的進程，而且取得極大的成功，甚至出現了專門探討科學決策問題的所謂「決策科學」。科學決策是近代以來社會理性化的一項成果，正如吉登斯所說，「我們時代的發展起源於17和18世紀的歐洲科學、技術和理性思維。通過那些反對宗教及其教義的影響並希望用更理性的方法對待現實生活來取代他們的思想家的著作，啟蒙運動對西方工業文化產生了決定性影響」[1]。但是，吉登斯所說的「我們時代」這個現實卻呈現出二重性，一方面，它是來源於啟蒙的方案，持續地按照這個方案進行建構；另一方面，它又是如此遠地脫離開了正典，正走在對現代性的否定和揚棄過程中。正是後一個方面，表明它是吉登斯所說的「失控的世界」。
貝克認為，「科學的理性與非理性絕不僅僅是有關過去和現在的問題，同樣也是可能的未來的問題。」[2]回望工業社會走過的歷程，正是走在理性化的道路上的，理性的行動為我們帶來了發展和繁榮以及生活的富足。其實，無論是理性還是非理性的問題，都更多地關涉未來，即便是對過去與現在行為的審視，也是指向未來的，至少潛含著對未來後果的關心。不管是在社會整體的意義上還是在每一個微觀的具體事項上，都有著未來的問題，都是在時間軸線上展開的。可是，未來越來越顯現出了不確定性，歷史每一步的前進，都意味著未來的不確定性增長。理性主義者把不確定性歸於認知的原因，認為是人們不熟悉的事項、領域等引發不確定性，從而否認不確定性的客觀性。
我們承認，不熟悉會帶來相對於人的不確定性，但那其實並不是真實的不確定性，而是人的認知方面的不足所致。科學所要研究和探討的不確定性是指客觀的不確定性，是需要人去認識並加以徵服的。然而，在不確定性達到了非常高的水平時，人們不再具有征服它的能力。這個時候，同樣需要通過認識去適應它，並積極地採取回應性的行動。從不確定性的角度去看決策，就會看到，在20世紀成長起來的科學決策模式受到不確定性的挑戰，科學決策的結構、過程和方法都不再能夠實現對不確定性的認識和控制，反而在任何一項控制不確定性的努力中都會製造出風險。高度複雜性和高度不確定性就是風險社會的特徵，我們今天正處在風險社會中，當我們堅持帶著科學的態度去在風險社會中開展行動時，首先要做的工作就是對既成的科學決策的套路進行再審視，即用科學的態度去反思、揚棄和超越它。
一、科學決策與行動的理性化
西蒙認為，對於決策而言，「知識就是發現某行為的哪種結果確實會發生的手段。知識只要屬於抉擇過程的一部分，其最終宗旨就是發現每種行為備選方案的唯一可能結果，當然，實際上人們都只能部分地實現這種宗旨」[3]76。知識從屬於價值也從屬於理性，知識作為手段能夠發揮什麼樣的作用，受到價值和理性的限定。反過來說也是成立的，即知識能夠對理性形成支持，有助於價值的實現。這就是西蒙所說的，「關於行為結果的知識是抉擇的第一大影響因素。其第二大影響因素就在於行為個體對結果的偏好。所以抉擇的問題就是對結果進行描述、評價，並將結果與行為備選方案聯繫起來的過程」[3]76。在這個過程中，描述與評價等，都必然會求助於知識，事實上，知識構成了針對多個備選方案而作出抉擇的路徑。西蒙實際上在此繪出了低度複雜性和低度不確定性條件下的決策圖譜的話，在知識、理性、事實、價值之間勾畫出交錯互嵌的線索，然後將它們整合到手段—目的鏈上。對於人們在低度複雜性和低度不確定性條件下的決策而言，根據這幅圖，就能找到正確的決策路徑。但是，在高度複雜性和高度不確定性條件下，隨著這幅圖上標註的所有要素都流動起來，特別是，人們需要更多地依賴於經驗理性去開展行動時，就無法再在西蒙提供的這幅決策圖譜上進行決策。所以，如果西蒙所提供的是一幅理性決策圖譜，那麼，在高度複雜性和高度不確定性條件下，更多的決策應當歸入經驗決策的範疇。
社會的高度複雜性和高度不確定性本身就意味著決策活動必須在信息不充分的條件下進行，特別是在風險社會中，各種各樣的社會風險都是隱蔽的，在何時何地以危機事件的形式出現，都是不可預知的。在這種情況下，必須立即開展行動，任何拖延都會造成無法估量的損失。因而，決策也就必須是在行動過程中做出的。從現實來看，信息技術的發展使決策所需信息的獲取更加便捷，特別是大數據處理技術，可以幫助決策直接鎖定靶向。但是，在社會的高度複雜性和高度不確定性面前，我們不敢斷定這些技術能夠提供充分的支持，即提供充分完全的信息。假如提供了充分完全的信息，而且也藉助於大數據方面的技術對信息作出了準確分類，那麼，決策同樣面對著海量信息去作出決斷和選擇的困難。那些通過大數據技術而被認定為不甚重要的信息，也許恰恰是至關重要的信息。數據處理技術只能幫助我們解決量的方面的問題，至於質的方面的問題，它是無能為力的，因此，質的方面的問題往往會被忽視。受到忽視的，也許正是有可能引起量的方面爆炸性巨變的因素。對這種因素的把握，也許人們基於經驗理性的判斷會顯現出更大的優勢。
在談論社會的高度複雜性和高度不確定性的時候，在我們已經置身於風險社會中的時候，我們不應視任何一項引起行動的事項是可以靜態地去把握的，即使把信息技術、大數據看作能夠對我們的決策提供支持的因素，也仍然需要看到，信息技術、大數據等恰恰是社會高度複雜性和高度不確定性的推動因素之一，它們也同樣在源源不斷地生產社會風險。甚至可以認為，信息技術、大數據等在一定程度上把我們的社會推上了高度複雜性和高度不確定性的狀態。在我們的決策活動中，一方面，信息技術、大數據可以為我們提供信息方面的支持，對於我們在風險社會中的行動提供助力；另一方面，由於信息技術、大數據等也是社會高度複雜性和高度不確定性的助推因素，在得到應用的過程中製造了我們無法預知的社會風險，從而強化了風險社會。信息技術、大數據等甚至會對我們獲取決策必須的準確和正確信息造成幹擾。就此而言，信息技術、大數據等對於我們的決策活動也會產生正負兩個方面的影響，以至於任何對技術的依賴都會犯錯誤。我們認為，人的行動是不可替代的，那些以為技術可以替代人的行動的人也許只適合去寫科幻小說，如果去談論科學技術的話，則是不合格、不勝任的。在風險社會中，亦如以往，是不可能存在著脫離開行動的科學技術，如果把決策看作行動之外的獨立的過程，認為科學技術能夠滿足科學決策的要求，即便使決策具有了理性特徵，對行動也可能形成誤導。
在科學決策問題的研究和討論中，存在著理性主義與經驗主義兩種主張。雖然科學決策的問題是在20世紀才出現在文獻中的，但就思想根源來看，顯然深受啟蒙時期的思想影響。當然，在科學發展的意義上，也一直存在著某些試圖對啟蒙時期的抽象建構和「理想國」圖式加以批判的衝動，愈是到了晚近的時期，學者或思想家們愈是要求把現實中更多的維度引入理論思考中來，反對來自啟蒙時期的那種單一維度的思考，不同意抽象地表述現實。「庫恩和拉圖爾等也建構了類似的質疑，挑戰啟蒙運動中建立的，作為科學典範的主導知識學科。特別是他們辯論了科學本身如何作為一個社會建構，由傳統、共識和偏見決定其存在。」[4]57其實，在20世紀早期，「以維根斯坦的論述為主的反對思潮體系，便質疑了『邏輯』這一概念，事實上是對最基本的『字面意義』概念本身的質疑。通過任何知識都是一個語言遊戲的論述，他與同流派的哲學家們開啟了一扇大門，得以通向實證主義者—理性主義者典範外的新建構。畢竟，若所有事物都是一個語言遊戲，那麼所有不同的建構都將同等有效。這一思潮矛頭直指啟蒙運動的核心概念——理性（認知主體）和知覺（經驗主義者的求知途徑）的首因性」[4]57。我們將此現象理解成「非正典化」。
在維根斯坦的旗幟下，形成了一波用經驗主義去反對理性主義的思潮，他們所做的是要對笛卡爾以來的理性主義傳統作出否定，在科學的名義下把英國的經驗主義傳統改寫成一套認識以及社會科學研究的方法。應當說，在長達數百年的經驗主義與理性主義之爭中，維根斯坦成功地使經驗主義一度佔了上風。但是，維根斯坦是讓他的天才服務於狹隘的心胸了，他從未想過包容性的問題，沒有準備去將理性主義與經驗主義統合到實證研究之中。這樣做的結果是，以往科學家曾經擁有的所有理論抱負都淪喪了，在貌似科學的活動中，不再有知識生產的追求。在社會低度複雜性和低度不確定性條件下，也就是說，在社會處於常態運行的狀況時，儘管經驗主義這套做法有著「唯科學主義」的狹隘性，卻也能在決策科學中使得決策顯得非常科學，具有科學決策的品質。但是，在社會的高度複雜性和高度不確定性條件下，在風險社會中，經驗主義的這種缺乏寬容的品性就使科學決策的缺陷暴露出來了，使科學決策無法滿足風險社會中的行動要求。鑑於此，我們在科學決策改進的思路中所獲得的是一種包容理性主義與經驗主義的設想，因而提出了「經驗理性」的概念。當然，並不是提出了一個把「經驗」與「理性」結合到一起的概念就能終結科學決策中理性主義與經驗主義的爭執，但是，當這個概念代表了一種新的決策思路和決策屬性的時候，則會有益於我們去破解風險社會中的決策問題。
在20世紀，出於對科學決策的追求，也生成了一門被稱作決策科學的學問。根據雷加諾的看法，「我們必須謹記決策科學只是圍繞著源自啟蒙運動思潮的理性主義傳統而產生的理論分支」[4]9。其實，這並不是雷加諾的發現，整個現代性的各種理論和各門學科，都無非是啟蒙的分支，都源於啟蒙，決策科學源於18世紀啟蒙也是自然而然的。這也說明，這門科學因為啟蒙賦予它的基因而決定了它僅僅適用於這場啟蒙所開闢的這個時代、這個社會。當啟蒙開拓的這個時代逝去時，這門科學要麼隨之消失，要麼在思維方式等最根本之處實現徹底的轉變。現實情況是，當我們被拋進了風險社會中的時候，18世紀啟蒙所開啟的時代也就走向了終結。一個新的時代開始了，我們面對的是社會的高度複雜性和高度不確定性，風險社會隨時隨處都可能用危機事件襲擾我們。
從歷史進步的軌跡看，人的創造力處在不斷變強的狀態中，人的創造力正是由社會當下的複雜性和未來的不確定性激發出來的。任何一種被人們所意識到的複雜性和不確定性都會激發出人的創造衝動，人類的歷史正是在複雜性和不確定性中獲得人的創造力量的。在今天，社會呈現出來的是高度複雜性和高度不確定性，並以風險社會的形式加予我們。在這一條件下，人的創造力也會被極大地激發出來。正是基於這一點，人類社會將進入一個創新的時代，在人的一切活動中，都會反映出創新的熱情。正如波拉克所說，「許多科學的成功正是由於科學家在追求知識的過程中學會了利用不確定性。不確定性非但不是阻礙科學前行的障礙，而且是推動科學進步的動力。科學是靠不確定性而繁榮的」[5]。在風險社會中，我們每一次遭遇的危機事件都是不同的，需要我們在每一次應對危機事件的時候都展現出創造力。這種創造力並不是在理性追求中獲得的，而是更多地得益於行動的經驗。如果說科學決策給予行動的是一種模式化的框架，那麼，當我們將視線轉向人的創造力的時候，其實所表達的就是對注重理性的科學決策的懷疑甚至否定。但是，我們認為人的創造力是來源於經驗理性的。
我們並不一概地否定理性，但我們是在對理性概念加以擴展的意義上主張理性的，只是要求對傳統上的那種狹隘意義上的理性的否定。我們主張的理性是經驗理性，把經驗理性看作是內涵最為豐富的綜合了其他所有形式的理性之核心內容的理性。我們將經驗理性歸入實踐理性的範疇，認為經驗理性在遠比康德的「實踐」內涵更為寬廣的意義上代表了實踐理性。因而，也實現了對康德「實踐理性」概念的超越。這樣一來，經驗理性所提供的就不僅是理解現實的倫理視角，而且是提供了一種得到了價值統攝的科學視角。如果我們意識到了「現實決策者並不簡單，比理論所要求的更複雜」[4]53，那麼，即使從完全理性退縮到了「有限理性」，也遠遠不能滿足決策實踐的要求。所以，我們需要在對理性的探尋中形成經驗理性的概念，並努力去把握、獲得和擁有這種經驗理性，進而基於經驗理性去開展包括決策活動在內的各種行動。如果說科學決策意味著理性決策，反映了理性和讓行動具有理性的屬性，那麼，在風險社會中，科學決策就只能在對經驗理性的應用中去維持自身的科學性。
奈特通過對企業家決策行為的研究得出結論：「人們藉助經驗，根據他們自己做出正確判斷的能力，甚至針對別人此方面的能力，確實能夠做出大致合理的判斷。」[6]應當承認，在工業社會低度複雜性和低度不確定性條件下，企業家面對的市場是整個社會中風險和不確定性相對較高的。奈特在考察企業家決策行為時形成的看法，對我們思考社會高度複雜性和高度不確定性條件下的決策問題，具有啟發和借鑑意義。奈特正確地指出了經驗在決策中的意義，而不是像一些帶著啟蒙以來的理性主義觀念去想像決策過程的人那樣。奈特是正確的，就西蒙提出「有限理性」而言，已經是一種從啟蒙以來的完全理性的理想向後退縮的表現。也就是說，當有限理性被作為一個原則而引入決策領域時，已不再像近代早期的人們那樣擁有雄心壯志，而是變得現實了，看到了人的脆弱性和不完美，沒有能力去獲得完全信息，不求最好，只求「滿意」。儘管如此，人們也一直努力與複雜性和不確定性開展鬥爭，試圖徵服複雜性和不確定性。在此過程中發展出了諸多得到改進的理論模型，促進了技術水平的大幅提升。但是，這不僅沒有實現對複雜性和不確定性的徵服，反而陷入不得不在高度複雜性和高度不確定性條件下開展行動的處境，讓人們品嘗了風險社會的苦果。在這種情況下，我們必須做的就是致力於探討如何在風險社會中進行決策和開展行動的問題。
二、科學決策中的話語權之爭
在決策科學領域中，話語權之爭在實質上是一個如何決策和如何行動的問題。從理論上看，政策分析的文本模型對意義建構的描述遠比理性主義模型對「事實」的追尋更具有信服力。特別是對於政策實踐中的行動者來說，他們每日接觸的都是大量無法認定的「事實」，或者說是那些被實證研究的學者、權威機構強行指認的「事實」，他們會表現出對理性主義模型的霸權深惡痛絕，因而更願意接受文本模型所提供的意義建構觀。但是，這並不意味著他們可以在實踐中這樣去做，因為近代以來的理性主義已經凝結成為一種文化模式，人們被這種文化所格式化，除了「事實」之外，不願意相信其他，哪怕「事實」是建構性的，甚至是虛假的，也能滿足科學信仰的要求。
雷加諾說，對於政策實踐者來說，「他們面對的是更複雜的公眾、機構和社群，而這些對象中有一些對主觀性抱持著很深的質疑。對很多人來說，一個研究者的工作便是將事實和價值剝離開來，如此為詮釋提供客觀的基礎。人們會堅持看到『事實』，除此之外別無『其他』，而政策實踐者卻沒有能力排除人們內心的隱憂。但是，從社會建構主義者的認知架構看來，事實並不存在……存在的只是建構起來的意義。對此，一名經驗豐富的政策實踐者可能會表態，承認無懈可擊的真相確實是很難實現的」[4]74。在政治的場域中，很多情況下，「事實上根本不存在事實，而只有話語競爭的最終結果」[4]75。
總體看來，在低度複雜性和低度不確定性條件下，人們是可以探求真相和確認事實的，至少在多數情況下是可以這樣做和能夠這樣做的。然而，在高度複雜性和高度不確定性條件下，既無法探求真相也無法認定事實，以至於人的行動只能致力於意義建構。這樣一來，在政策過程中，就會要求人們在賦予整個政策過程以開放性的條件下去形成關於意義的共識。對於行動者而言，則需要一系列的道德支持去把握意義，避免任何意義建構過程帶入自己的偏見和偏好。雷加諾所提出的要求是，「我們需要更密切地留意意義建構的過程，並注意不同的權力是如何影響這些過程的，這可能解放了為了公眾審議而改革制度的想法。這為我們將過程公之於眾打開了道路，使得意義和意義建構的過程更加透明，有助於意義形成的必要過程」[4]76。
當政策過程轉化為意義建構過程時，對政策分析者的要求將「不再是科學地測量客觀價值，去為社會的最佳行動方案尋求普遍的結論；而是更接近於作為一個調解員，讓利益相關者參與到過程和議論中，聆聽他們是如何理解自身情境的意義的，並協助他們共同建構意義。在一些情況下，分析者只充當一名詮釋者的角色，令曾經隱藏的意義浮出水面」[4]76。在高度複雜性和高度不確定性條件下的合作行動中，雖然權力結構意義上的中心—邊緣結構已經不再是政策過程中的主導性和支配性的結構，但專業化的要求卻仍然會傾向於保留專門的政策分析角色，讓他們去對意義進行專門性的詮釋。在某種意義上，這種詮釋也具有建構的內涵。但是，意義建構更多的是由直接承擔任務的行動者作出的。因此，政策分析者在通過詮釋而努力建構意義的追求中，就會產生一種進入直接承擔任務的合作行動過程中來，而不是在這個行動過程之外去為行動者提供意義詮釋的服務。這樣一來，政策分析者實際上是帶著自己的專業性詮釋能力參與到合作行為之中而成為直接承擔任務的行動者的。
在對理性決策模型的缺陷進行分析時，雷加諾指出:「理性決策模型不可能理解社會現象的原因在於，分析家無法將社會的多個層面成功化約為單一均勻的效用，從而將社會現象詮釋為單維運動。」[4]30從現代性的決策實踐來看，一切模型的建立，都必須得到理想條件的支持，必須對複雜的對象進行化簡，或從中抽象出一些被認定是關鍵變量的因素，才有可能獲得貌似科學合理的模型，並擁有某種理論上的解釋力。然而，現實是複雜的，哪怕最成功的建模，也只能達成解釋的目的。如果據此而制定政策，必然會對實踐造成誤導。當然，在低度複雜性和低度不確定性條件下，基於模型的分析結論或在決策模型中所作出的決策即使引發了某種惡果，也會因為其解釋力而讓公眾相信決策本身沒有問題，而且社會也能承受決策失敗帶來的損失。然而，在高度複雜性和高度不確定性條件下，反映在決策上，所有上述認知和行為模式以及社會對決策失敗的容忍度，都將完全不同。高度複雜性和高度不確定性條件下的決策必須祛除理想，不允許對決策面對的問題以及整個決策事項進行抽象，而是需要原原本本地反映現實及其要求，作出合乎實情的決策。
服務於科學決策的科學研究在二戰後走上了實證研究的道路，或者說，是把科學決策建立在某些實證研究的基礎上。在實證研究中，建模是最為通行的做法，而研究者在建模時也是首先形成某個判斷，然後在對判斷的驗證中開展建模行動。雖然判斷具有主觀性，但在決策理論中，則在建模時把判斷作為一個變量納入模型中。這在思維上是把判斷作為一種客觀性的因素看待了，或者說，在建模的思維中將判斷客觀化了。「馮·諾伊曼和摩根斯坦將『判斷』建模為一個不可避免的通過比較可選項作出的決策。個人需要判斷每一個可選項並為它們賦值，表明它們的效用水平。因此個人在評估每一個可選項後為它們評分（效用），從中選出在個人計算中獲得最高分選項。這是邊沁的功利主義數學表現，而推廣至多人情形時，其運算與邊沁的相同。在計算了對每一個人來說一個行動的效用後，我們將所有個人效用簡單相加，並選用具有最高綜合效用的選項。」[4]8
的確，在多人的判斷中找出一個平均值，似乎具有了客觀性而不是個人的主觀性。也就是說，把個人的偏見、認知局限等都成功地撇除了。但是，在這樣做的時候，其實是默認了所有參與其中的人是在同一條件下作出判斷的。只有這樣，個人的差異才能在取值時得到抹除，從而在多人的主觀判斷中獲得具有客觀性的判斷。問題是所默認的這種理想的客觀條件如果不具備的話，那麼這個作為平均值的判斷就無法獲得。比如，出現如下三種情況，都會使這項決策模型失去「客觀判斷」這個變量。其一，決策環境的高度複雜性和高度不確定性，人們無法在這種環境中作出可以從中獲得平均值的近似判斷；其二，人的流動性較大，客觀上造成人們可能缺席的問題，可能對需要作出判斷的決策事情認識或熟悉深度差異巨大等問題；其三，受決策影響的人群中，只有較少數人關注決策事項和願意貢獻自己的判斷，或者，受到決策影響的人中有少數極端主義者、狂熱分子，在人們需要去作出判斷時，製造諸多幹擾事項。當然，還有許多影響判斷的因素，但這幾種情況可能是主要的，會使判斷失去價值。由此看來，建立在模型基礎上的理性決策是有條件的。總體上說，在工業社會低度複雜性和低度不確定性條件下，建模可以成為一種對科學決策提供支持的手段，一旦社會進入高度複雜性和高度不確定性的狀態，如果希望去建模的話，就會發現失去了判斷這個變量。在失去了判斷的情況下，如何去進行決策呢？顯然就會陷入政治爭論中。那樣的話，就不再是科學的問題了，也就談不上科學決策了。
當然，在實證研究掌握了話語權的情況下，也存在著「實證主義的分析與解釋學的分析之間的區別，實證主義分析強烈要求可驗證性和可重複性，而解釋學分析則追尋比實證主義更深入的意義」[4]71。從行動者的角度看，這兩種分析之間的區別意味著面對不同的任務時可以在兩者之間作出選擇。當行動者面對的是常規性的、模式化的、結構性程度較強的任務時，採用實證主義的分析顯然是非常簡便的，因為只要將一些變量代入，就能廓清事實和作出決策。在面對非常規的、非模式化、非結構性的問題時，運用解釋學的分析去形成意義，也許能夠獲得關於行動的方向性指導意見，因為在這種情況下，實證主義的分析也無能為力。這個時候，如果必須在這兩種分析類型中進行選擇的話，就不得不選擇解釋學分析。這是因為分析結果的不可驗證性和非重複性決定了不得不按照解釋學的分析去建構意義並建構行動方向。
如果說實證主義的分析因為追求科學性、客觀性而要求分析者及行動者價值中立的話，那麼解釋學在對意義的追尋中恰恰提出了相反的要求。一切意義都是相對於行動者而言的，是屬於行動者的意義。如果真理、真相、事實等是具有意義的屬性，那麼只能說是屬於行動者的意義。所以，對於行動者來說，根本就不存在什麼價值中立的問題，或者說，超越了價值中立的規定。雷加諾在概述解釋學分析與實證主義分析之間的這種區別時指出，在伽達默爾那裡，「無論作者賦予文本的意義是什麼，他都不再是意義的唯一解釋者。無論這項措施的制定者想藉此表達什麼意義，如果你，作為讀者，讀到了『語言』這個單詞而又進一步將其意味解讀為『種族』的話，那麼這就是這一文本對你而言所攜帶的意義。……請注意這也與實證主義者將分析者視為中心的觀察者的原型分道揚鑣。在解釋學分析中，分析者無可避免地將其歷史、理解方式和主觀偏好帶入分析中。分析的任務同時也要求分析者秉持開放的態度接納新的意義、新鮮的假設和驚喜」[4]71。
從傳統的認識論角度看，也許會將解釋學的意義建構斥之為主觀主義、唯心主義等，並會因為解釋學分析者的立場、觀念、偏見等而懷疑其意義建構的社會性。但是，如果把分析者放在開放的社會語境之中，放在流動不息的社會互動體系及其過程中，那麼，多元化的而不是唯一性的解釋者、分析者就會在平等的意義上進行意義的建構，而且在相互激蕩的互動過程中不停息地進行再建構。這樣一來，基於傳統認識論視角所能提出的一切批評意見，都會顯得太過淺薄和粗糙。從現實需要來看，行動是風險社會狀態中最為直接的處置風險的方式，在行動之外去爭論決策如何進行和秉持什麼樣的理念，不僅沒有意義，而且是有害的。在風險社會中，風險的定義權應當交給行動者，行動者之外的任何人，都不可能對風險作出準確定義，更不用說能夠判斷出什麼樣的風險在什麼時候會以危機事件的形式出現。風險社會中的風險可能有無限多種形式，在任何地點和任何時點上，風險都具有不同的性質和表現特徵，只有置身於具體場景中的行動者，才有權對他所面對的風險作出解釋和定義。所以，也只有在他掌握了決策權的時候，才能開展正確的、適當的行動。
三、決策與執行分化的問題
決策科學的研究傾向給予我們的指示是，科學決策越來越注重追求細節上的精確性，讓科學及其技術滲透到決策所涉及的每一個方面和每一個角落。雷加諾認為，在馮·諾伊曼和摩根斯坦的效用函數及邊沁的政策分析模型中，決策所面對的事實被簡化了，「在這個模型中，過去被歸為純粹的沉沒成本。一個乘客是否應該繼續等待公交車的到來只取決於公交車在數分鐘後到達的可能性和其對該乘客而言的效用（或更準確地說，其非效用），而已經『投資』進去的等候時間與是否繼續等候的決策沒有絲毫關聯。也就是說，要作出一個決策，只需要考慮將來可能發生的所有後果和隨之而來的效用，一條路到底，看向未來就足夠了。然而試想一個要求歷史上有過鬥爭的派系（無論是部落還是現代社會）聯合起來促進區域合作發展的政策情形，便不可能避開過去而直接推動政策。原因很簡單，歷史並不是被埋葬在遙遠過去的存在，事實是，歷史作為構成當下社會現實的一部分存在著。欲推行（不僅僅是選擇）政策，便需要能置身於過去—現在的結構視野中間進行設計和探索」[4]29。所以，我們在本文的小序中引用貝克的論斷時刻意指出，理性與非理性主要是在指向未來的維度上展現其價值的。
從雷加諾的論述中，我們聯想到一個問題：在風險社會中，我們並不知道下一次危機事件究竟在何時來，也不知道在哪個地點出現。我們可以煞費苦心地去把各種變量都考慮進來，但是，我們所考慮到的各種變量可能恰恰與突然襲來的危機事件沒有任何關係，凡是在我們建構起了效用函數的地方，危機事件都讓我們失望了，因為它並不如期拜訪我們。在我們並不知道變量也沒有建立起效用函數的地方，危機事件卻總是讓我們措手不及。進入21世紀後，一門被稱為「危機管理」的學問熱起來，風險決策也是其中非常重要的部分，特別是其對應急決策有著諸多探討。但是，20世紀的決策與執行相分離的基本思路沒有改變，依然讓決策獨立於執行之外，把決策者視為掌握了各種各樣科學的決策工具的精英，而應急行動則交給那些不懂決策為何物的普通民眾。無論成功與失敗，決策者都不需要承擔什麼責任。如果損失巨大，也可以像美國政治家們在2020年全球性新冠病毒大流行期間那樣做，即「甩鍋」他人。成千上萬的人死去，而決策者卻在其中收穫空前的民意支持。在風險社會中，如果沿用決策與執行相分離的結構和思路，決策者可以逃避一切責任，甚至能在社會巨大損失中撈取更多的「好處」。總之，決策者哪怕是讓成千上萬的人去死，也不要負什麼責任，反而能收穫公眾的更多感激。
我們知道，與理性主義與經驗主義的爭執相關但又有所不同的，是科學主義與歷史主義長期以來的爭論。雷加諾在對決策中的科學主義思路作出批評時，其實是要為歷史主義進行一些辯護的。雷加諾是提醒決策者充分考慮歷史即過去的價值及其影響，在歷史與未來的交匯點上進行決策。雷加諾這樣做，依然是默認了社會低度複雜性和低度不確定性的背景，而且默認了決策與執行的分離。我們認為，在高度複雜性和高度不確定性條件下，並無可以分開來加以考察的決策與執行，此時的決策與執行都是統一於行動之中的。行動所承擔的任務既無法確認其源頭在何處也無法預測行為幹預後必然達成某個結果。也就是說，無論歷史和未來，都是不確定的。同樣，行動者的歷史與未來也有很大不確定性，至少是模糊的。這說明在高度複雜性和高度不確定性條件下，在風險社會中，雷加諾為之辯護的歷史主義決策構想也是不能成立的。同樣，雷加諾所提出的批評效用函數分析和功利主義模型，也因為其現實的複雜性和未來的不可預測性而喪失了科學價值。高度複雜性和高度不確定性條件下的行動者，既不背負過去的包袱也不把未來搬到當下而為自己增設一道障礙，既不迷信普遍適應的理性模型也不盲目行動或手足無措，而是在經驗理性的引導下開展行動。在所遭遇的每一次危機事件中，行動者都應積極地承擔和謹慎地應對當下的任務，根據任務、環境、行動者的具體情況作出具有直覺性質的綜合判斷、隨機決策和即時行動。
決策與執行的分離是合乎近代以來的社會大分工精神的。在作為分工—協作體系的組織裡，決策者進行決策時，需要「首先確定提供各種決策實施前提的知識的所在位置。然後再確定，能可靠地向哪些職位分配責任，確定該組織要實現的目標以及決策必須滿足的約束條件和邊界條件等」[3]19。然而，在高度複雜性和高度不確定性條件下，或者說，如果適應風險社會的社會建構已經取得了進展，那麼，我們就會看到，組織的約束條件是不明的，組織邊界是不確定的，組織結構的不穩定性也決定了它很難設立固定的職位，更不用說去為職位分配責任。而且，組織任務的複雜性和不確定性也意味著決策並無確定的事實前提，也沒有已經放在某個位置等待決策去加以利用的知識。總之，高度複雜性和高度不確定性條件下的組織是不能以分工—協作體系的形式出現的。
我們今天之所以在每一次危機事件的造訪中都不得不付出極大的代價，是因為我們的社會建構是在工業社會的低度複雜性和低度不確定性條件下完成的，當我們步入風險社會的時候，仍然在沿用這個體系。如果這種情況不改變的話，也許要不了多久，人類就會在風險社會中遭遇毀滅性的災難。所以，我們認為，人類在風險社會中首先需要解決的是根據社會的高度複雜性和高度不確定性去加以重構的問題。在這個問題的解決中，所建構起來的行動體系應當是合作行動體系，也可以根據既有的組織印象而將其稱作合作制組織。這種組織應當是適應於在高度複雜性和高度不確定性條件下承擔任務的，它在決策方面並無固定的程式。或者說，作為合作行動體系的組織更多地依賴於組織成員根據具體情況而進行的決策而不是組織的決策。組織的決策是在決策與執行分離的結構中展開的，而行動中的決策則是以一種即時反應機制的形式出現的。
在決策與執行相分離的語境中，無論是民主決策還是科學決策，在付諸執行時，都有可能出現目標置換的問題。在政策執行的過程中，出現目標置換的問題，這可能意味著政策執行者為了適應所要解決問題的具體性而採用了一種靈活性方式。在高度複雜性和高度不確定性條件下，由於決策賴以建立的信息等因素不足，會要求政策執行對政策目標作出適當的調整。但是，從既有的情況看，存在於政策過程中的大量目標置換往往並不是因為複雜條件對政策提出的要求，而是由於「潛規則」發揮了歪曲政策或使政策執行走偏的問題。所以，對於政策執行過程中的目標置換，我們需要加以甄別。一般說來，在低度複雜性和低度不確定性條件下，目標置換的問題大都是由於政策執行者的個人利益要求以及潛規則因素引發的；在高度複雜性和高度不確定性條件下，特別是在人的共生共在理念已深入人心的條件下，政策執行中的目標置換就必須從所要解決問題的具體性方面來加以理解。可以說，在高度複雜性和高度不確定性條件下，政策本身就應當拒絕提供具體目標，而是作為一些原則性的方向而反映在政策中。不難想像，在風險社會中，我們沒有理由要求政策執行者無視具體情況而忠實於政策文本。當然，在決策的時候是可以解決這個問題的，那就是儘可能讓政策本身具有彈性，成為行動者開展行動的基本框架，而不是讓行動者因政策目標而受到束縛。即便如此，決策與執行的分離仍然是一個很大的障礙，會使行動受到不必要的制約，束手束腳和脫離實際。所以，我們主張決策與執行一體化，希望行動者既是決策者也是執行者。
在決策與執行相分離的條件下，從解釋學的角度看執行，「行政人員……不是簡單地把組織政策應用於現有的情況，而是根據對現有及未來可能出現的情況的解釋來解釋政策的意義。因此，政策的意義和特定情況的意義是在解釋的參照性過程中共同確定的」[7]。通過把握參照物，或者在相互參照中，使相似性的方面呈現出來，然後對相似性與差異性的比重作出權衡，也就達到了解釋的效果。只要存在著解釋的需要，就意味著有一個需要通過解釋填充的空間。在這個空間中，解釋者所擁有的那些可以影響解釋的因素都會被調動起來，特別是過往經驗，會成為解釋的重要參照物，解釋者在文本所提供的解釋空間中去把當下遇到的問題與過往經驗聯繫起來並進行比較，所獲得的相似性已經可以決定他可以做出什麼樣的決策和採取什麼樣的行動。我們認為，在風險社會中，只要決策與執行分離的格局不變，無論賦予執行者多大的自主解釋權，都依然會感受到決策所提供的文本是一種束縛，而且是脫離實際的，至少也是在時間上明顯滯後的。單純就時間滯後這一點來看，我們也能夠體會到，在高度複雜性和高度不確定性條件下，行動者在決策之前，幾乎沒有時間去謀劃或精心組合和評估有關信息，因此，各種理性模型無法派上用場，致使行動者只能憑著經驗而開展活動。在高度複雜性和高度不確定性條件下，經驗的價值遠高於任何理性模型。所以，我們在希望吸納一些數學家的觀點時，並不是要讓執行者擁有更多的解釋權，而是希望執行者蛻化為行動者，他所要解釋的不是政策文本，而是所面對的需要他去加以解決的問題。
只要涉及任務的具體性，人們就會對科學決策的真實效用表示懷疑。其實，20世紀後期的一些關於團隊的研究就已經發現了科學決策的思路存在著一些實踐困難。「伴隨著合作變得越來越複雜，決策制定和經驗測試之間的時間差越來越大，管理分散和集中方法變得更具有挑戰性……然而，正是這種發生在組織的、團隊的以及個人層次的管理取得了極大的合作成功。這兩種方法中的些許的不精密都會導致差的成果，使參與者覺得沮喪。」[8]風險社會以及這個社會所具有的高度複雜性和高度不確定性，對決策與執行上的分工模式形成衝擊。按照現代決策與執行分工的模式，一旦一項決策以政策的形式確立起來，就應得到嚴格執行，最理想的執行就是原原本本不走樣的執行，不存在政策執行阻滯，更不應「上有政策，下有對策」。然而，高度複雜性和高度不確定性意味著，也許一項決策出籠的時候，政策靶向已經移動或變化甚至消失了，而且執行的條件也發生變化。在決策與執行分工的模式中，存在著從決策到執行的時間差，這是難以避免的，也是無法克服的。正是在這個時間差中，可能一切都發生了變化。正是這一點，決定了決策與執行分工的模式無法適應於高度複雜性和高度不確定性條件下開展行動的要求。因此，在高度複雜性和高度不確定性條件下，行動者的專業化並不反映在決策與執行的分工上，反而需要儘可能地讓決策者和執行者統一起來。行動者既是決策者也是執行者。這樣一來，作為集體行動體系的組織也就不能按照決策與執行分立的思路去安排其結構。這一點用在社會治理體系的建構上，也是適用的。所以，在風險社會中，我們必須對20世紀中有著優異表現的科學決策作出重新審查，這是我們尋求風險社會中的行動模式時必須做的功課。
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作者簡介：張康之（1957—），男，江蘇銅山人，江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心首席研究員，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師，哲學博士，從事行政哲學與文化研究。
[ 責編：李貝 ]