北極星固廢網訊:「十四五」時期既是「無廢城市」建設的試點探索期，也是即將在全國範圍內全面推廣「無廢城市」建設的過渡時期。「十四五」時期，如何進一步做好「無廢城市」試點建設工作至關重要。本文全面總結了首批「無廢城市」試點建設取得的成績和面臨的問題，根據國家經濟高質量發展和提高固體廢物治理能力等新要求，從深度、廣度和融合度三個方面提出「十四五」時期「無廢城市」試點建設的發展方向。最後本文提出制定《「十四五」無廢城市試點實施方案》，謀劃啟動第二批「無廢城市」試點，建立國家級「無廢城市」試點交流平臺等具體措施建議。
我國正處於從工業文明向生態文明邁進的歷史階段，仍有許多生態問題亟待解決。近年來，國家把固體廢物汙染防治擺在生態文明建設的突出位置，「無廢城市」試點建設成為重要抓手。為此，國家專門出臺了《「無廢城市」建設試點工作方案》（以下簡稱「試點方案」），篩選「11＋5」個城市和地區作為「無廢城市」建設試點的首批試點，擬形成一批可複製、可推廣的示範模式，為最終實現「無廢社會」打下基礎。「無廢城市」和「無廢社會」建設是一項艱巨的事業，需要長期堅持不懈的努力。2021年是「十四五」規劃的開局之年，進一步做好「無廢城市」試點建設工作顯得尤為迫切。為此，本文擬全面總結首批「無廢城市」建設試點取得的成績和面臨的主要問題，根據新時期對「無廢城市」試點建設的新要求，提出「十四五」時期「無廢城市」試點建設的方向，為從「無廢城市」試點建設逐步走向「無廢社會」提供宏觀的戰略思考。
首批試點城市取得的階段成果和存在的主要問題
自試點方案出臺以來，國家有關部門根據經濟社會發展的不同階段、不同的地理位置以及側重的固體廢物種類不同等因素，篩選了全國「11＋5」個城市和地區作為首批試點，試點周期為兩年。在此階段，國家有關部門加強統籌協調，強化頂層設計，先後出臺了《「無廢城市」建設試點實施方案編制指南》和《「無廢城市」建設指標體系（試行）》等規章制度，為試點工作提供了有力指導。同時，為了解決試點工作中遇到的各類問題，專門成立了專題調研組和技術幫扶組實施精準幫扶，通過多措並舉，進一步壓實地方責任，對標各地試點方案狠抓落實。在此過程中，國家通過各種途徑宣傳普及「無廢」理念，動員各界支持參與，初步營造了良好氛圍。
首批試點城市取得的階段成果
在國家自上而下的推動下，各試點城市和地區積極將「無廢城市」建設與本地經濟社會高質量發展相融合，與解決本地突出矛盾相結合，與提升城市整體管理水平相結合，自下而上形成合力。經過近兩年的努力，試點工作取得了階段性進展。
一是對標試點實施方案各項指標，基本完成原定各項任務。「無廢城市」試點重點面向城市固體廢物（「城市礦山」）、鄉村廢物和工業固體廢物（含危險廢物）等幾大類固體廢物，通過創新生產方式和生活方式，不斷創新模式，實行精細化管理，最終實現資源、環境、經濟和社會共贏。在編制試點實施方案時，試點城市和地區面向幾大類固體廢物，結合本地實際經濟社會發展情況，提出了多項考核指標。總的來講，在城市固體廢物方面，以源頭減量優先，初步建立了分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理的垃圾回收處理體系，促使產業鏈條進一步向深加工延伸，初步構建了較為完整的再生資源加工利用產業鏈條。在工業固體廢物方面，將工業固體廢物利用處置與工業綠色發展和高質量發展充分融合，不斷優化產業結構、提升產業發展水平，同時加快解決歷史遺留問題，為推動工業固體廢物貯存處置零增長探索路徑。在鄉村廢物方面，將主要農林廢棄物和糞汙等廢棄物利用與美麗鄉村建設、現代農業模式建設充分融合，初步建立了鄉村廢物的多級綜合利用模式。總體來講，通過不斷優化生產模式，推動公眾形成綠色生活方式，指標落實情況較好，初步構建起固體廢物分類資源化利用體系。
二是初步總結凝練出一批可複製、可推廣的示範模式和創新做法。「無廢城市」的核心目標是通過試點工作，探索出固體廢物處置和利用模式，在全國範圍內複製和推廣。試點城市和地區將「無廢城市」建設與本地經濟社會發展有機融合，初步總結出一些具有示範意義的創新模式。例如，包頭「傳統產業轉型升級＋工業餘熱餘壓利用＋沉陷區光伏發電相結合的工業固體廢物源頭減量模式」，瑞金「依託特色產業開展種養循環農業示範，推行種養平衡、綠色生態發展模式」，北京經開區「生態＋綠色＋產業升級打造工業園區綠色發展模式」，西寧「農業殘膜廢棄物回收利用模式」和「甘河工業園區危險廢物循環化利用及閉環式管理模式」，盤錦「整縣推進畜禽糞汙資源化利用模式」和「城鄉固體廢物一體化、全過程、精細化大環衛模式」，徐州「工業源危險廢物『閉環式』全覆蓋監管模式」，許昌「再生資源產業集聚和高質量發展模式」和「水泥窯協同處置固體廢物綜合利用模式」，三亞「循環經濟產業園統籌城市固體廢物處置設施建設，破解鄰避效應」，重慶「醫療廢物集中無害化處置模式」等。
三是廣泛開展「無廢」宣傳教育，激發廣大市民的意識和熱情，營造了良好的社會氛圍。試點城市和地區都很重視「無廢」的宣傳和教育，引導居民做好垃圾分類，倡導綠色低碳和文明健康的生活方式和消費模式，努力實現全民參與，共建共享。例如，雄安新區樹立「教育先行，從娃娃抓起」理念，編制「無廢城市」地方教材，將「無廢城市」理念全面納入新區的教育體系貫穿學前教育3年、基礎教育12年的全過程，以小手拉大手，全民動員，全員參與，全民監督，共建共享良好社會氛圍。瑞金通過在本地新聞電視臺《瑞金新聞》中開設「無廢城市 綠色發展」專欄、編制《中央蘇區厲行節約優良作風史料彙編》等方式，引導廣大市民群眾樹立「無廢城市」新理念。其他試點城市和地區也通過報紙、電臺、電視臺、微博和微信等各種手段向民眾普及「無廢」理念，號召人人參與，取得了不錯的效果。
試點工作存在的主要問題
與此同時，在試點工作推進中也還存在一些問題，主要表現為以下三個方面。一是試點城市和地區的任務與考核指標不太匹配，完全達標存在困難。「無廢城市」試點在我國是首次開展，有些試點城市和地區對本地固體廢物情況估計樂觀，導致其提出的任務或指標過高。同時，受新冠肺炎疫情和經濟下行的雙重影響，部分試點城市的任務和項目存在不同程度的滯後，導致對「無廢城市」試點建設的信心不足，影響試點城市建設。二是缺乏省內跨區域和跨省域生態補償和利益共贏等良性機制。由於試點城市和地區主要是在地級市或以下的區域進行試點，而有些問題單靠各城市或各部門自身的力量難以有效解決，而各省域範圍內城市之間，以及省域之間的固體廢物管理協調不足、缺乏聯動。三是缺乏固體廢物、廢氣和廢水協同處理機制。「無廢城市」試點重在解決固體廢物問題，而城市是一個整體，無論固體廢物防治、廢氣防治還是廢水防治都只是城市汙染治理的一部分，在實際治理中存在很多交叉，在實際工作中需要加以統籌實施。為此，在「十四五」時期，應針對戰略目標和實際存在的問題提前謀劃布局。
新時期試點城市發展面臨的新要求
面對國內外新形勢，國家提出將「無廢城市」建設試點工作與推動經濟高質量發展有機統一，不斷提高固體廢物治理能力，紮實做好試點城市（含農村）固體廢物資源化利用的落地，全面達到考核指標，使人民群眾真正有獲得感，這對「無廢城市」試點建設提出了新的更高要求。
法律法規的新要求
為了保護和改善生態環境，更好防治固體廢物汙染環境，2020年4月，國家在1996年施行的《中華人民共和國固體廢物汙染環境防治法》的基礎上進行了第二次修訂（簡稱「新固廢法」），並於9月開始正式施行。在新固廢法中，特別強調省、自治區、直轄市之間可以協商建立跨行政區域固體廢物汙染環境的聯防聯控機制，統籌規劃制定、設施建設、固體廢物轉移等工作。同時，新固廢法對工業固體廢物、生活垃圾、建築垃圾、農業固體廢物和危險廢物等各類固體廢物分門別類進行了詳細規定，做到對各類固體廢物全覆蓋。為了切實做好危險廢物環境管理工作，國家於2019年專門出臺了《關於提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防控能力的指導意見》，聚焦重點地區和重點行業，圍繞打好汙染防治攻堅戰，著力提升危險廢物「三個能力」，要求2020年年底前，長三角地區（包括上海市、江蘇省、浙江省）及「無廢城市」建設試點城市率先實現；2022年年底前，珠三角、京津冀和長江經濟帶其他地區提前實現。強調要做好各類危險廢物的監管，建立省域內能力總體匹配、省域間協同合作、特殊類別全國統籌的危險廢物處置體系。可以看出，新的法律法規根據當前和今後我國固體廢物面臨的實際情況，要求做到各類固體廢物全覆蓋，省內、省域間和區域間協同配合，為固體廢物處置指明了新的發展方向。
區域發展戰略的新要求
黨的十九大報告明確提出要實施區域協調發展戰略，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，要以較少的國土空間聚集較多的人口和要素，形成較大產出，有效提升空間資源利用效率。近年來，國家也先後出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》《成渝城市群發展規劃》《中原城市群發展規劃》《關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》和《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》等一系列規劃綱要和意見，為區域發展奠定了堅實基礎。但是，城市群人口和產業集聚，資源消耗與汙染排放量大，區域發展與資源環境的矛盾凸顯，越來越多城市群區域進入複雜的結構性、壓縮性、複合性、區域性環境汙染階段，城市群發展面臨著嚴重的資源環境約束。因此，推進資源全面節約和循環利用、保護生態環境成為我國城市群規劃與發展的重要目標。然而，區域內存在固體廢物處理處置設施建設分散，多源固體廢物產排量與設施處置能力空間不平衡、種類不匹配，跨區域轉移和協作處置困難重重，各地設施處理能力與再生資源市場難以統籌優化等各種問題。區域發展戰略和布局既為固體廢物的區域協調處理指明了方向，也提出了新的要求。
省域發展的新要求
在全國有關市級、縣級和區級層面的「無廢城市」建設搞得如火如荼之際，吉林省和浙江省等地方深刻認識到「無廢城市」建設的重大意義，先後出臺了《吉林省「無廢城市」建設工作方案（徵求意見稿）》和《浙江省全域「無廢城市」建設工作方案》，決定在全省（省域）開展「無廢城市」建設工作。省域層面的「無廢城市」建設將把生態文明建設擺在突出重要位置進行謀劃部署，在試點城市建設的基礎上，將全域「無廢城市」建設作為提升生態環境質量的重要突破口，並與高質量發展結合起來。利用省內城市間資源可調配的優勢，積極探索省內跨區域固體廢物協調機制，高效率解決固體廢物問題。同時，充分利用大數據和人工智慧等新一代信息技術，著力構建固體廢物治理「一張網」，著力打造固體廢物監管「一條鏈」。這既為「無廢城市」和智慧城市融合發展提供了機遇，也對「無廢城市」試點建設提出了新要求。
「十四五」時期「無廢城市」試點的發展方向
「十四五」期間是「無廢城市」建設試點探索期，要形成一批具有典型帶頭示範作用的「無廢城市」綜合管理制度和建設模式，「無廢」理念初步形成。為此，要把握好發展方向。本文認為可以從廣度、深度和融合度三個方面進行把握理解。
一是廣度。首先，在城市、省域和跨區域不同層面次第鋪開「無廢城市」建設。在首批「11＋5」個城市和地區試點建設的基礎上，凝練選擇出具有代表性和特色的城市和地區作為後續「無廢城市」試點，並將此作為工作的重中之重；在試點城市的基礎上逐步推廣，開展省域試點研究。結合省份的意願和基礎，選擇典型省份梳理省域層面固體廢物處理中存在的問題，分析不同省域的障礙與優勢，總結典型省域「無廢城市」建設模式；結合我國區域發展戰略和優勢，以京津冀、長三角、成渝、粵港澳大灣區等城市群為典型區域，梳理固體廢物產排現狀、固體廢物管理工作成效及存在問題，圍繞「無廢城市」建設目標，探索協同推進跨區域「無廢城市」建設的典型路徑和模式。其次，在試點工作中全面探索各種類別固體廢物的處理路徑和模式。首批「11＋5」個城市和地區試點對有些類別的固體廢物處理模式做了有益的探索，但由於固體廢物種類繁多，還沒有覆蓋到所有類別，後續試點中要逐步進行全覆蓋。最後，探索廢水、廢氣和固體廢物協同處理的路徑和模式。全力打好「藍天、碧水、淨土」三大保衛戰，在此基礎上堅持治廢、治氣和治水一起抓，構建「大無廢」格局。
二是深度。首先，積極開展「無廢城市」試點工作的成效評估和成果凝練，在重點領域形成可複製和可推廣的模式和路徑。首批「11＋5」個城市和地區取得了很多好的經驗和特色做法，但我國地域廣闊，各地差別較大，需要深入開展工作將試點城市取得的成果因地制宜進行推廣。同時，因為試點時間較短，首批試點城市和地區的模式和做法也值得進一步深入探索。其次，深挖同種類別固體廢物的處理模式和路徑。同種類別的固體廢物有不同的處理模式，即使某種處理模式在試點城市取得成功，但不一定完全適合其他城市。因此在後續試點工作中，要積極探索和比較不同模式的優劣勢，真正探索出適合不同場景下的處理模式。最後，進一步積極探索「無廢細胞」的建設。「無廢城市」建設是一個系統工程，在搭建好頂層設計和總體方案後，「無廢細胞」建設工作就意義重大。部分首批試點城市和地區已經對此做了很多有益的探索，取得了較好的效果，在後續工作中還需進一步挖掘更多的「無廢細胞」，使得「無廢」理念深入到每個人的方方面面。
三是融合度。當前，隨著大數據、「網際網路＋」和人工智慧等新一代信息技術飛速發展，各地積極開展智慧城市試點，擬通過科學運籌城市的物理空間、人類社會空間和網絡信息空間，巧妙匯聚城市市民、企業和政府智慧，深化調度城市綜合資源，優化發展城市經濟、建設和管理，持續提高城市發展與市民生活水平，更好地服務市民的當前與未來。在後續的「無廢城市」試點建設中，要充分利用新一代信息技術，主動與智慧城市建設相融合，將與固體廢物分類、收集、轉運、處理、資源化、收費等相關的部門、企業和社區相連接，構建固體廢物智能化和精細化監管平臺，使固體廢物的大數據管理成為「城市大腦」的組成部分。同時，城市作為一個整體，在規劃和發展中還應兼顧考慮各個方面，將低碳城市試點和海綿城市試點等理念也融合進來，「希望落到一個城市中是一鍵式的，都是有利於節能減排、社會治理和提高公民素質的」。
「十四五」時期「無廢城市」試點建設的措施建議
建議出臺《「十四五」「無廢城市」試點實施方案》
「十四五」時期既是在全社會初步形成「無廢」理念的試點探索期，也是「無廢城市」試點模式在全國範圍內推廣的過渡時期，出臺引領全社會探索和踐行「無廢」理念的實施方案至關重要。《「十四五」「無廢城市」試點實施方案》應充分與國家「十四五」規劃、區域發展戰略和地方規劃相融合，明確將「十四五」時期定位為試點探索期，提出「形成一批具有典型帶頭示範作用的『無廢城市』綜合管理制度和建設模式，固體廢物產生量增長率與經濟增長率相對脫鉤，各類固體廢物填埋處置總量保持穩定甚至下降，固體廢物產生量和貯存量開始進入下行通道，『無廢』理念初步形成」等戰略目標，明確「無廢城市」建設的總體任務，創新體制和機制協調各界各部門形成合力，部署工程科技攻關項目等。
謀劃啟動第二批「無廢城市」試點
在評價、驗收和推廣首批試點城市和地區模式的基礎上，提前謀劃布局啟動第二批「無廢城市」試點。建議第二批「無廢城市」試點延續和深化首批試點建設工作；對標《「十四五」「無廢城市」試點實施方案》總體要求和目標，查漏補缺，有針對性地選擇和部署第二批城市試點和省域、跨區域的協調聯動探索；在目前法律法規框架下，針對我國固體廢物存在的突出問題，建立健全政策體系；建立健全標準體系，解決標準缺失、老化甚至空白問題；在首批試點建設的經驗基礎上，結合本地實際情況，探索建立差異化的考核和績效評價體系。
建立國家級「無廢城市」試點交流平臺
目前，國家相關部委之間已經成立了部際協調小組，同時還成立了建設試點專家委員會和對口幫扶組，這對部門之間的協調和從上到下的指導起到了積極作用，但試點城市之間的交流還不充分。隨著首批試點城市新模式和新做法的總結和推廣，以及後續越來越多試點城市的不斷加入，迫切需要建立一個國家級的試點城市間交流平臺，及時交流先進技術和管理經驗，甚至進行產業對接和模式推廣，進一步提高「無廢城市」建設的效率。
作者介紹
劉曉龍:清華大學社會科學學院博士生，中國工程院戰略諮詢中心副處長
姜玲玲:中國工程院戰略諮詢中心
葛琴:中國工程院戰略諮詢中心
崔磊磊:中國工程物理研究院
李彬:清華大學社會科學學院教授
杜祥琬:中國工程院院士
（載於《環境保護》2021年第01期）文獻來源：劉曉龍, 姜玲玲, 葛琴, 等.「十四五」時期「無廢城市」試點建設宏觀研究[J]. 環境保護, 2021, 49(1): 37-41.
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