第二條 村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。
村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。
【釋義】本條是關於村委會的性質、自治內容、自治方式和主要任務的規定。
一、村委會是農村基層群眾性自治組織
村民委員會是在人民公社進行政社分開、建立鄉政權的過程中，在全國農村逐步建立起來的。農村實行家庭承包經營等責任制形式後，對以三級所有隊為基礎的人民公社體制進行改革。在改革過程中，在原來生產大隊，有的在生產小隊的基礎上建立了村民委員會。1985年2月，生產大隊管理體制的改革在全國全部完成，村民委員會在農村普遍建立起來。到目前，全國共有90多萬個村民委員會。在我國農村普遍建立的村民委員會，具有以下三個特點：一是基層性。村是我國農村最基層的單位，是村民長期生產、居住、生活的單位，跟村民關係最直接、最緊密。一個村就是一個小社區，村民們在社會生活中有著共同的利益和要求。村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便於群眾自治的原則設立，具有基層性的特點。二是群眾性。村民自治的主體是本村村民，本村村民都有權參加村民自治。村民委員會由村民直接選舉產生，不得任命、委派和指定產生；村民委員會成員來自於本村村民，享有選舉權的本村村民都有機會被選為村民委員會成員；村民委員會成員不脫離生產，既從事勞動生產，又從事村民委員會的工作；村民委員會代表和維護村民利益，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；村民委員會進行工作，應當走群眾路線，堅持說服教育。三是自治性。村民委員會是村民自治的執行機構和工作機構。村民組成村民會議，討論決定涉及村民利益和村民普遍關心的事項，村民委員會向村民會議負責並報告工作。辦什麼，不辦什麼；先辦什麼，後辦什麼，如何辦理，由村民自己決定。對於村民自治範圍內的事項，任何組織和個人都不得幹預。
村民委員會的性質特點，使它區別於國家政權機關。在我國，國家政權機關包括國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關。它不是國家政權機關的任何一種。也不是國家政權機關的派出機關。在實際工作，有的把村民委員會當成鄉鎮人民政府的派出機關，當成鄉鎮政府的「腿」，將不該由基層自治組織從事的行政工作交給村民委員會去做，或者包辦代替村民自治範圍內的事項，這些都是同村民委員會性質不符的做法。村民委員會的性質特點，還使它區別於其他的群眾組織。在我國，有許多從事社會活動的群眾組織，如全國總工會、共產主義青年團、全國婦女聯合會、全國青年聯合會等。村民委員會作為基層群眾組織，和他們有一定的共同之處，但在設立、任務、服務對象、作用等方面有明顯的不同之處。村民委員會的性質特點還使它區別於民族自治地方的自治機關。根據憲法規定，少數民族聚居的地方實行民族區域自治。民族自治地方建立自治機關，行使自治權。自治機關除行使一般地方國家機關的職權外，還行使自治權，是國家政權機關的組成部分，不同於村民委員會。
二、村民自治的內容是自我管理、自我教育、自我服務
自我管理就是村民組織起來，自己管理自己，自己約束自己，自己辦理自己的事務。它不同於行政管理和經濟管理，具有以下幾個特點：（1）自我管理依靠的是說服教育、村民之間的相互幫助、先進模範的帶頭作用以及每個村民的自覺意識，不靠國家強制力來保障。（2）管理人員和被管理者是統一的。村務管理首要的和基本的是全體村民來管理。日常事務的管理者由村民選舉產生，並接受每個村民群眾的監督。（3）管理的方式主要是通過村民會議集中全體村民的意見，制定村民自治章程、村規民約，由全體村民遵守執行，從而形成良好的社區秩序。（4）管理的內容主要是與村民利益密切相關的公共事務，調解解決本居住地區內的各種糾紛，如村民之間、鄰裡之間、村民與集體之間的糾紛等。
自我教育就是通過開展村民自治活動，使村民受到各種教育。在這種自我教育中，教育者和被教育者是統一的。每個村民既是教育者，又是受教育者，每個村民通過自己的行為影響其他村民，主要擔當教育任務的村民委員會也來自於村民。自治活動與教育是統一的。村民進行各種形式的自治活動，本身就是對村民進行的豐富多彩的教育。村民通過行使選舉權和被選舉權，參加村民會議，監督村民委員會的工作，受到社會主義民主的教育。從而在實踐中認識民主、學習民主、習慣於按民主的原則和程序辦事。村民通過制定和遵守村民自治章程和村規民約，受到社會主義法制和道德的教育。通過發展文化教育，普及科技知識，開展移風易俗，破除封建迷信等活動，提高村民的文化素養。
自我服務在基層群眾自治中具有重要作用，有利於增強自治的吸引力和凝聚力，團結村民開展自治。自我服務的特點是：服務項目根據村民需要確定，重大項目由村民會議討論決定；所需費用和資金由村民自己籌集；村民一起動手，共同興辦，村民委員會負責組織協調。自我服務的內容主要有兩個方面：一是社會服務。也就是辦理本村的公共事務和公益事業，如修橋鋪路，興辦託兒所、敬老院，發展教育，開展公共衛生，舉辦群眾性的文化娛樂活動等。它對於解除村民的後顧之憂，集中精力搞生產，豐富村民的物質文化生活，充分發揮社會主義制度的優越性具有重要作用。二是生產服務。我國農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制後，開展生產服務十分必要。生產服務包括產前產中產後服務，如播種、灌溉、植保、收割、銷售等。它可以大大提高生產效率，促進農村的生產建設。
自我管理、自我教育和自我服務三項內容，是緊密聯繫、相輔相承、不可分割的。自我管理本身就是一種自我教育，自我教育又推動自我管理，自我服務增強自治的吸引力和凝聚力，為自我管理和自我教育創造條件。
三、村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督
民主選舉是指村民委員會的主任、副主任和委員由民主選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派村民委員會成員。選舉實行公平、公正和公開的原則。凡是年滿十八周歲的村民，只要享有政治權利，都有選舉權和被選舉權。候選人由本村有選舉權的村民直接提名候選人。實行差額選舉，候選人的名額應當多於應選名額。選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果當場公布。村民委員會每屆任期三年，按期進行換屆選舉。實行民主選舉，有利於把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人選進村民委員會，加強村民委員會的建設。
民主決策是指涉及村民切身利益的事項，必須由村民民主討論，按多數人的意見作出決定。村民議事的基本形式是由本村十八周歲以上村民組成的村民會議。村民會議由村民委員會召集，有十分之一以上的村民提議，應當召集會議。召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。人數較多或者居住分散的村，召開村民會議有困難的，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。對於涉及村民切身利益的事項，必須由村民會議討論決定方可辦理。
民主管理是指對村內的社會事務、經濟建設、個人行為的管理，要遵循村民的意見，在管理過程中吸收村民參加，並認真聽取村民的不同意見。根據憲法、法律和法規以及國家政策，結合本村實際情況，由村民會議制定村民自治章程和村規民約，把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關係和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規定得清清楚楚，明明白白，據此進行管理。同時，村民委員會在對村內事務進行管理時，要堅持走群眾路線，充分發揚民主，認真聽取不同意見，堅持說服教育，不得強迫命令，不得打擊報復。
民主監督是指由村民對村民委員會的工作和村內的各項事務實行民主監督。主要體現在以下幾個方面：（1）村民委員會由村民選舉產生，受村民監督，本村五分之一以上的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。（2）村民委員會向村民會議負責並報告工作，村民會議每年審議村民委員會的工作報告，並評議村民委員會成員的工作。經村民民主評議不稱職的，可以按法定程序撤換和罷免。（3）村民委員會實行村務公開制度。村民委員會對於應當由村民會議討論決定的事項及其實施情況；國家計劃生育政策的落實方案；救災救濟款物的發放情況；水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項，應當及時公布。其中涉及財務的事項，至少每六個月公布一次，接受村民監督。村民委員會應當保證公布內容的真實性，並有義務接受村民的查詢。
四、村民委員會的主要任務
1．辦理本居住地區的公共事務和公益事業。公共事務是指與本村全體村民生產和生活直接相關的事務，公益事業是指本村的公共福利事業。兩者有所不同，但又不可截然分開。在實際工作中，村民委員會興辦的公共事務和公益事業主要有，修橋建路、修建碼頭、興修水利，興辦學校、幼兒園、託兒所、敬老院，植樹造林、整理村容、美化環境，扶助貧困、救助災害等。村民委員會辦理公共事務和公益事業要注意以下幾點：第一，要著眼於解決村民生產和生活中存在的實際困難。在實際生活中，雖然各地發展水平不同，村民需求不同，但難免存在這樣那樣的不便，如行路難、吃水難、小孩入學入託難、老人照看難等。興辦公共事務和公益事業要從村民的實際需要和困難中選取項目，想村民之所想，急村民之所急。只有如此，才會受到村民的歡迎，取得事半功倍的效果。第二，要實事求是，量力而行。總的來說，我國農村多數地方還不發達，需要辦理的公共事務和公益事業很多，但經濟能力有限。這就需要從本村的實際情況出發，根據本村村民的生產、生活和經濟發展的需要，考慮本村經濟和村民的承受能力，決定辦理的事項。絕不可好大喜功，貪大求全，盲目上項目，加重農民負擔。否則，就會造成辦不了也辦不好的局面，發揮不了應有的作用，浪費人力、財力、物力，挫傷群眾的積極性。第三，要堅持民主自願的原則。按照民主集中制的原則，由村民決定要辦什麼，不辦什麼，先辦什麼，後辦什麼。經過充分發揚民主，由村民討論決定的事情，村民就會自覺自愿、同心協力去辦，遇到困難也容易解決。要堅決制止強迫命令、違背群眾意願的瞎指揮做法。
2．調解民間糾紛。調解民間糾紛是村民委員會的一項重要的經常性工作。這項工作主要由村民委員會下設的調解委員會完成。在日常生活中，由於各種利益的衝突，鄰裡之間、家庭內部、村民之間，不可避免地會發生一些糾紛。如婚姻、家庭、繼承、房屋、財產、借貸、宅基地、買賣、委託、保管、水利、土地、山林、損害賠償等糾紛，還有一些輕微違法的刑事糾紛。村民之間發生的這些糾紛，並不是根本利益的對立和衝突，往往是因為某種局部或者暫時的利益引起的糾紛，但如不及時調解，或者調解不當，就會引起矛盾的激化，發生刑事案件。在實際中，因為一些小的糾紛而引起的鬥毆、兇殺、放火、投毒等惡性案件的事例，並不鮮見。因此，及時調解和妥善處理民間糾紛是非常重要的。由於民間糾紛是大量的，單靠司法機關處理難以及時解決，有些糾紛也不宜由司法機關去解決。村民委員會是村民自己選舉產生的，受到村民的信賴，在村民中享有威信。並且對本村的情況和人際關係比較熟悉，有條件及時調解和解決糾紛，制止矛盾的發展，避免矛盾的激化。村民委員會調解民間糾紛，要堅持以下原則：第一，依法調解。依照法律、法規、規章和政策進行調解，是正確處理民間糾紛的根本保證。民間糾紛雙方當事人對糾紛的事非曲直各有自己的看法和認識，如何來衡量和判斷？這就是法律、法規、規章和政策。只有以法律為根據、事實為準繩，才能明辨是非，據此作出的調解才能令人口服心服，使雙方當事人接受。對於沒有上述規定的，可依據社會公德進行調解。第二，在雙方當事人自願平等的基礎上進行調解。要在查明事實、分清是非的基礎上，講道理、論利害，曉之以理、動之以情，充分說理，耐心疏導，幫助當事人消除隔閡，互相讓步，達成協議。不論糾紛如何解決，都必須出於雙方當事人的自覺自愿。切不可在雙方當事人思想不通，未取得諒解的情況下，勉強達成協議。這樣也容易出現反覆。第三，尊重當事人的訴訟權利，不得把調解作為起訴的必經程序，以未經調解或者調解不成而阻止當事人向人民法院起訴，侵犯公民享有的訴訟權利。對於經過反覆調解達不成協議的，可以告知當事人向人民法院起訴。
3.協助維護社會治安。在我國，維護社會治安，保證人民的生命財產安全，維護正常的社會秩序和經濟秩序，是公安行政管理機關的一項重要職責。但是，在我們這樣一個人口眾多、地域遼闊的大國，僅靠公安機關來維護社會治安是不夠，必須動員和組織廣大人民群眾參加社會治安工作。因此，法律賦予村民委員會協助人民政府維護社會治安的任務。村民委員會的這一任務主要是通過下設的治安保衛委員會來完成的。村民委員會協助維護社會治安，要做好以下幾項工作：第一，加強治安防範工作。要最大限度地減少犯罪的發生，就必須實行「防打結合，以防為主」的方針。只有大力抓好預防工作，才能減少犯罪，更好地維護社會秩序。第二，要廣泛開展法制宣傳和教育工作，使村民懂得國家的法律允許做什麼，禁止做什麼；哪些行為是正當的，哪些行為是違法的，提高村民的法律意識和法制觀念。第三，深入開展社會治安綜合治理工作。協助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督。做好教育、感化和挽救失足青少年的工作。同時，要培養村民的社會正義感，敢於同違法犯罪現象作鬥爭，讓人人都來參與維護社會治安。
4．向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會是村民同人民政府之間的紐帶和橋梁。村民委員會來自於村民，活動在村民之中，熟悉情況，了解群眾的意願和心聲。如村民在生產、生活上有什麼要求和困難，需要給予什麼樣的支持和幫助，對政府及其工作人員有什麼意見等。由村民委員會反映村民的意見、要求和建議，可以集中各方面的意見，比較容易引起重視，使問題得到解決，也可以解決有些村民文化素質低，不知道如何反映意見的問題。通過反映村民的意見、要求和提出建議，使上下溝通，下情上達，可以使人民政府及時發現、研究和解決村民在生產生活中存在的各種問題；使各級政府的工作都建立在充分了解下情的基礎上，避免決策失誤；可以加強對各級國家機關和國家工作人員的監督，及時發現問題，克服缺點、錯誤；可以及時發現國家工作人員中的違法失職行為，使違法行為得到及時處理，加強廉政建設；更重要的是可以吸引億萬農民關心國家大事，密切人民政府同廣大群眾的聯繫，廣泛調動他們的積極性。村民委員會反映意見、建議和要求，主要是向鄉、鎮人民政府，但又不限於鄉、鎮人民政府，還可以向縣以至縣級以上的各級人民政府反映意見和要求。
來源： 2000年10月20日
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