由於各類自然資源的性質和特點差異較大，建立統一的自然資源資產的管理體制還需要對自然資源資產進行合理的分類，明確其目的和功能定位及其管理原則。對此，筆者建議對自然資源資產按照公益性和經營性進行分類管理，對屬於公益性的自然資源資產，按照相應的公共目的和原則進行管理；對屬於經營性的自然資源資產，按照相應的市場目的和原則進行管理。
依託功能分區對不同自然
資源資產進行分類
當前，國家和地方主體功能區規劃及相關空間規劃基本確立了不同區域的功能和用途，需要在這些功能分區的基礎上，根據不同自然資源資產的公益性或者經營性等社會經濟屬性進行分類。一類是公益性資產，包括自然保護區、風景名勝區、國家地質公園、國家森林公園以及公益林等特殊生態保護區域和政府的各種公共用地；另一類是經營性資產，包括經營性建設用地和農業生產用地以及經濟林木、礦產等資源，其中還可以對一些出於公共目的的資源實行嚴格行政管制，包括基本農田等，作為特殊的經營性資產對待。依照這兩大類自然資源資產的社會經濟屬性，建立相應的管理體系，實行不同的管理目標、原則和制度。
從基本目標和管理原則看，對以提供公共產品和服務為主的各種公益性自然資源資產，包括自然保護區等特殊生態保護區域和政府的各種公共用地，其基本目的是提供各種基礎性、公共性的產品和服務，一般應當以資源的儲存、保護和可持續利用為管理原則，採取公共行政管理手段加以管理，嚴格禁止和限制經營性利用，並主要考核自然資源資產、生態服務質量的狀況及管理成本等。對依託國有公益性自然資源資產開展的經營性活動，建議與管理機構的職能嚴格分開，按照特許經營方式委託專業公司和機構經營，特許收入作為國有資產經營收入納入財政預算。
對經營性自然資源資產，筆者認為，包括經營性建設用地、礦產資源和林木資源等，通常具備較為完整的佔有、使用、收益和處分權，其基本目的是促進相關產業發展並獲取相應的國民收入，包括直接出讓資產的收益和相關產業發展帶來的稅收收入。對應當採用市場手段管理和運營的，要按照市場規範進行出讓和轉讓，主要考核其資產價值增值和淨收益增長狀況，對其經營性利用不應施加過多的行政幹預。對其中一些以經營性利用為主，但因國家安全和公共利益受到嚴格的用途管制的自然資源資產，如耕地及其中的基本農田，需要採取多功能利用的管理目標和原則，採取公共行政和市場機制相結合的手段加以管理和運營，實行嚴格的用途管制。此外，建設用地等經營性資產的管理和運營收益多在地方市縣一級，建議在保留地方管理和運營收益的基本格局下，中央一級設立資產監管機構對自然資源資產實行統一登記、核算，對資產運營實行統一監督和考核；在地方分別設立專業性或者區域性資產監管機構和資產運營機構或經營公司，體制轉換和改革的難度可能相對較小。
依法明確不同種類自然資源
資產管理主體
在現行自然資源國家和集體所有的基本制度下，明確的代理權或者託管權是所有權實現的重要環節。建議進一步明確規定各類公益性自然資源資產的具體代理或者託管機構，明確相應的行政管理主體，並逐步建立完整統一的自然資源資產監管制度體系，包括資產登記、資產核算和審計等制度和措施，有效加強監督。當前應當考慮對各種「園區」進行必要的統一分類，並研究分析統一管理和分部門管理方案的優劣及相應的改革路線圖，包括研究建立獨立的或者部屬的保護區管理局，統一負責各類保護區的行政監管，合理劃分中央和地方管理級別，把現行最重要的國家級保護區納入中央政府直接管理的體系。從各國情況來看，在資源管理行政部門下設置專業化管理機構是比較可行的途徑。
與此同時，依法明確規定各種經營性自然資源資產具體的代理或者託管機構，以及相應的經營管理主體，並逐步建立完整統一的自然資源資產監管制度體系，包括監管主體及其職責，資產經營活動考核、資產核算和審計等制度和措施。探索把政府資產監管職能和企業資產運營職能區分開來，建立比較完整的資產代理、資產監管和資產市場運營的管理和制度。鑑於目前我國對國有經營性自然資源資產沒有按照透明、規範的市場原則進行運營和監管，市場價格和收入分配方面問題突出，應當優先把國有經營性自然資源資產管理分離出來，建立獨立於自然資源行政管理部門的資產管理機構或者運營公司，並統一按國有收益性資產管理的原則進行管理和考核。
建立自然資源產權代理等
基本法律制度體系
當前，有必要根據改革進程需要，逐步修改完善《物權法》及各項資源法中有關自然資源產權的具體規定，進一步健全有關自然資源所有權、使用權以及相關民事權利的規定，建立健全有關產權轉讓和交易的有關規定，建立形成有關自然資源產權代理制度、統一確權登記制度、統一交易市場制度等基本法律制度。
對此，建議在自然資源資產統一登記的基礎上建立分級的產權代理體系。在完成不動產統一登記的基礎上，逐步把部門對各種自然資源資產核定產權的職能整合到登記部門，並在下一步改革中明確不動產登記部門的獨立地位。環境資源資產的產權也應當在產權界定和核查條件具備時納入不動產登記體系。逐步建立中央政府和地方政府分級代理國有資源所有權的法律制度體系，明確規定各級政府代理或者受託的自然資源資產的具體對象和權限範圍，儘可能減少資產託管中存在的「代理人問題」。
（作者單位：全國人大環資委）