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村莊與城市
本公眾號為劉守英教授帶領的團隊以真實世界的經濟學方法研究中國轉型的大本營。觀察鄉土中國到城鄉中國的歷史轉型；記錄村莊分化的真實圖景；反映農民代際差異與結構革命；研究城鄉互動的制度變遷。
本文刊於《管理世界》2020年第6期，原題為《「以地謀發展」模式的衰竭——基於門檻回歸模型的實證研究》，未經授權禁止轉載，經授權轉載請註明來源！
文 | 劉守英 王志鋒 張維凡 熊雪鋒
20世紀90年代以來，地方政府利用土地制度的獨特安排主導經濟發展，一方面低價出讓工業土地招商引資推進工業化，另一方面通過高價出讓商住用地及土地抵押獲取資金建設城市基礎設施促進城市化，土地推動的快速結構變遷創造了中國的增長奇蹟。但是，隨著中國經濟發展階段轉換以及「以地謀發展」模式潛在的諸多問題不斷累積，以土地推動發展的效力減退、不可持續性顯現。本文通過門檻回歸研究表明，土地對經濟的貢獻存在「倒U」型的門檻特徵，經濟轉型期土地對經濟增長的發動機功能已經枯竭，不同地區存在的問題程度不一。在東部地區，過度的土地依賴導致了風險增加和低質量招商引資等問題，已對地方經濟發展產生負面影響。而中西部地區複製東部地區的「以地謀發展」模式一直績效不佳。
自20世紀90年代中期始，隨著分稅制實施帶來地方政府謀發展方式的改變（周飛舟，2009；劉卓珺、於長革，2010；羅必良，2010），以及土地管理制度變革帶來農村集體建設用地市場關閉和地方政府對土地轉用市場的壟斷，土地在地方經濟發展中扮演越來越重要角色。在現行土地制度下，地方政府通過壟斷和控制土地供應，一方面低價出讓工業用地，建設工業園區來吸引企業入駐推動工業化；另一方面通過高價出讓商住用地以及以地抵押融資獲取城市發展建設所需資金助推城市化，土地成為地方政府主導經濟發展的重要工具（蔣省三等，2007；陶然等，2009；王媛、楊廣亮，2016）。這種獨特的「以地謀發展」模式，使中國成為過去30年間世界上經濟發展最快的國家（劉守英，2012）。
隨著中國經濟發展階段轉換以及「以地謀發展」模式潛在的諸多問題不斷累積，以土地推動發展的效力減退、運行風險加大、不可持續性顯現。中國的GDP增速從2008年起逐年下滑，經濟發展階段從高速增長轉向中高速增長，經濟結構正在發生重大變化，土地的供需狀況和功能也在發生改變。但是，有的研究仍在著力於解釋和肯定這套發展模式的合理性（趙燕菁，2014），儘管有研究注意到土地運行帶來的地方政府債務風險和金融風險（範子英，2015；柴鐸等，2018），對於地方政府「以地謀發展」模式是否可持續以及繼續沿用這一模式謀發展的風險的研究還很鮮見。本文利用全國259個地級城市面板數據和門檻模型，從以地保增長、以地工業化、以地城市化3個方面檢驗了「以地謀發展」模式在當前中國經濟下行階段的不可持續性，這對地方政府如何在中國經濟轉型期更好地發展地方經濟，以及未來的地方政府城市治理模式轉型，有一定的借鑑意義。本文的結構如下：首先給出了經濟發展階段轉換後「以地謀發展」模式不可持續的典型化事實，在此基礎上提出「以地謀發展」模式衰竭的兩個假說；接著通過門檻回歸實證模型檢驗了「以地謀發展」模式在經濟增長、工業化、城市化的門檻值，證明了「以地謀發展」模式的衰竭，在中西部地區表現尤為明顯；最後是結論與政策含義。
1
「以地謀發展」模式的衰竭：
特徵與假說
（一）「以地謀發展」模式的特徵
後發國家經濟發展的起飛階段都面臨資本不足的制約問題。與其他經濟體不同的是，中國獨特的土地制度結構與變遷為經濟發展創造了巨額的資本來源（劉守英，2012）。地方政府以土地作為工具主導和推動經濟發展，形成「以地謀發展」模式。「以地謀發展」模式具有以下主要特徵：
一是地方政府通過強制土地徵收和獨家土地出讓，以土地的寬供應保證地方經濟增長。中國之所以能在土地資源稟賦比其他經濟體更為稀缺的制約下依靠土地促進地方工業化和城市化，得益於獨特的土地制度，其核心安排是強制低成本的徵地制度和政府壟斷的國有土地有償出讓制度（劉守英，2012）。地方政府一方面利用所掌控的土地徵用權，以該幅土地6~10年的收益為補償標準支付被徵地農民安置補償，另一方面通過對土地一級市場的壟斷權力和建設用地的獨家供應權，以遠低於市場價格提供土地給企業用於工業建設，以高價提供商住用地獲取巨額土地出讓金，對推動中國快速工業化城市化階段的經濟發展起到了至關重要的作用。在強制性低價徵收權和排他性土地供應權下，地方政府得以利用土地作為發動經濟增長和結構轉變的工具，以土地的寬供應保證地方GDP 的高增長（杜雪君等，2009）。2004~2018 年，全國城市建設用地面積由30781.28 平方公裡增加到56075.9 平方公裡，增加了25294.62 公頃，增幅為82.18%，年均增長1806.76 平方公裡。與此同時，中國建成區面積也以年均增加2003.53 平方公裡的速度由30406.19 平方公裡擴增到58455.66平方公裡①。
二是地方政府大量低價供地，以園區建設吸引企業入駐，促進地方工業化。在地區競爭和錦標競賽驅使下，地方政府紛紛壓低工業地價，不惜以遠低於土地徵收成本、甚至「零地價」出讓，通過大量的招商引資加快地方工業化進程（楊其靜等，2014），對地方政府而言，土地成為地方政府招商引資和推動地方固定資產投資的重要工具（劉守英，2014；王嶽龍、鄒秀清，2016）。對企業而言，低地價不僅使企業一次性預付的資本額減低，緩解了企業創辦期流動性資金的約束，而且企業通過協議出讓獲得的工業用地成為其資產，還可以通過工業用地抵押向銀行貸款為企業發展進行融資（李力行等，2016）。低價工業用地出讓不僅會吸引資本進入，帶動產業發展，同時由於就業的增加和地區經濟發展，也會帶動居住用地和商業用地需求量的增加，為地方政府創造更多土地財政收入。
三是地方政府通過土地出讓以地生財和土地抵押融資從事城市基礎設施建設，推動城市化。園區工業化雖然對地方GDP 的貢獻巨大，但分稅制後特別是2002年所得稅改革導致地方政府原有體制下從企業獲得的大量稅收上繳中央，剩餘的財政收入只能維持地方機構日常運轉，用於城市基礎設施和工業園區建設的資金捉襟見肘（曹廣忠等，2009；湯玉剛、陳強，2012；石敏俊等，2017），地方政府轉向通過城市發展增加地方可支配的土地出讓收入和相關稅收。在地方政府競爭中，城市環境和園區基礎設施質量也成為吸引投資和人才流入的重要因素（金戈，2012）。隨著經營性用地「招拍掛」出讓制度確立和住房商品化改革，土地作為資產的屬性日益顯化，通過土地資本化獲取資金投入城市基礎設施和工業園區建設逐漸成了「以地謀發展」模式的重要一環（Peterson and Kaganova，2010；He et al.，2016）。地方工業發展帶動了商業用地和居住用地的增值，地方政府從商住用地出讓獲得大量土地出讓金收入用於城市建設（雷瀟雨、龔六堂，2014）。除土地出讓收入外，以地方融資平臺為主體的土地抵押融資也成為城市基礎設施和工業園區建設資金的重要來源，地方政府以土地作抵押向銀行貸款和以儲備用地作為擔保獲取用於城市發展建設的資金（陳志勇、陳莉莉，2010；葛揚、岑樹田，2017），土地金融成為地方政府進行城市基礎設施及工業園區建設的主要資金來源。
因此，在「以地謀發展」模式中，地方政府在整體上以土地寬供應促進經濟增長，同時，低價出讓工業用地發展地區工業，通過地區的經濟增長帶動商住用地價值增值，地方政府在獲取土地出讓收入後又進一步投入城市基礎設施和工業園區建設，在提升城市化水平的同時推動地方工業和經濟發展。
（二）「以地謀發展」模式的衰竭：典型化事實
不可否認的是，地方政府「以地謀發展」模式在中國經濟發展的早期階段對地方經濟發展起到了巨大的推動作用，但是對土地的粗放利用和過度依賴也積累了許多問題。隨著中國經濟進入「新常態」，該模式中的許多問題日漸凸顯，「以地謀發展」模式已經衰竭。
1. 土地的發動機功能減弱，對地方經濟的拉動作用降低
在過去40年間，中國不僅依賴土地的寬供應作為發動機的功能，拉動著經濟高速增長，而且利用土地供應開關調控經濟節奏，經濟過熱時收緊土地供應，經濟過冷時放開土地供應。但是，一個顯然的事實是，土地發動機的功能在2010以後開始效力減退。如圖1所示，2010年開始，中國經濟增長開始減速，應對的策略之一也採取了放寬土地的供應，2008~2013年期間，年均建設用地供應量達到51.4萬公頃。儘管如此，中國GDP增速沒有回到曾經的高增長，還是一路下滑，GDP 增長率年均下降0.93%；建設用地供應也出現歷史性峰值，到2014時，建設用地供應量比上一年減少9.08萬公頃，之後的情形是，經濟增長階段轉換和轉型加快，經濟增長維持在2013~2017年的年均7.1%的中高速水平，全國的土地供應量卻在2013年後逐年下減少。這預示著，隨著經濟發展階段轉換，依靠土地寬供應拉動經濟增長的模式已發生歷史性轉換。這一階段土地對經濟增長的影響表現為：放地拉增長→經濟增速先增加後下降→繼續放地拉增長→經濟增速繼續下行→土地需求量也隨之下降，土地發動機功能不再。
土地對經濟影響的減弱還反映在區域土地指標分配和使用上。為了保增長與保耕地，國家實行建設用地指標差異性供應。2011年前，為了保障東部沿海地區②的經濟率先增長，每年的建設用地指標優先保證這些省份的使用，1998~2011年，東部省份建設用地指標平均每年佔全國新增指標的55%~65%。從2011年開始，國家土地供應政策發生變化，東部地區主要以存量利用為主，新增指標向中西部地區傾斜，新增指標投放到中西部地區的量平均每年增加20%左右。在高增長年代，儘管國家的土地供應政策一直在向東部傾斜，但受年度供地指標約束，許多省份特別是東部沿海各省都存在供地指標不夠用的情況。2011年原國土資源部的調研報告披露，31個省份普遍反映土地供應的計劃指標嚴重不足，當年供地指標只能滿足大多數省份需求總量的1/3。但是，隨著經濟增速的下滑，2013 年後多地開始出現土地指標供不出去的現象，2016 年上半年全國供地指標完成率不足35%。指標使用的差異在區域間的分化尤其明顯，中西部地區部分城市甚至存在零供應、零成交的現象，這不僅表明建設用地指標約束對地方經濟的影響減弱，也意味著土地作為發動機的功能的減弱，地方經濟發展對土地的需求減弱，土地對經濟的拉動作用降低。
2. 低價供地工業化方式問題凸顯
中國之所以成為世界製造工廠，地方政府低價大面積供應工業用地是重要制度支撐。在中國工業化的起步階段，以東部地區為主的地方政府通過低工業用地價格，吸引了大量高消耗、高汙染的低端製造業，這的確對中國的工業化進程起到了非常大的推動作用。
地方政府一直致力於以低地價的招商引資發展工業化，儘管總的工業增加值依然在逐年增加，但工業增加值的增長率已經開始下降。更嚴重的是，單位工業用地產出的增長率下降更為明顯。從2011 年開始，單位工業用地工業產出的增長率便逐步下降，從2013年以後下降更為明顯，東部地區的單位工業用地產出增長率從2011 年的14.3%降至2017 年的-0.17%，中西部地區的單位工業用地產出增長率從2011年的20.6%下降到2017年的-0.39%。
近幾年工業增加值增長率開始逐漸下降，主要是因為中國生產要素成本上升。雖然政府以財力補貼支撐的工業用地價格沒有明顯上升，但是，勞動力成本大幅上升，這在東部地區表現得尤為明顯。據德勤的測算③，中國2005~2015 年的10 年間勞動力成本上升了5 倍，遠超GDP 的增長率。製造業勞動力的工資從2001 年的8750元升至2015年的51925元，上升了近6倍，這對以勞動密集型為主的工業企業形成巨大的成本壓力。由於各類成本的攀升，依靠低成本、高要素投入的工業化階段已經過去。東部地區的地方政府招商引資應該主動由過去勞動力密集型向資本密集型及技術密集型轉變，但是由於地方官員在一個地區的任職往往只有5年，因此面對激烈的錦標賽競爭和官員考核機制，為了在任期內實現最大化的經濟發展目標，地方官員往往更加關注於推動地區增長的短期利益，而推動區域增長的長期動力往往需要藉助國家的資源配置和行政命令。在短期利益中，地方政府官員最關心的是招商引資來的項目中的廠房建設等固定資產投資所帶來的直接的、短期的經濟增長，而不是這些招商引資企業所能給該地區帶來的長期的經濟效益。因此，有限任期的地方官員傾向於選擇的策略是，通過建立工業園區，在任期內儘可能多的通過低價出讓工業用地吸引招商引資，他們更關心的是該項目短期所帶來的固定資產投資，而不是未來給城市帶來的工業總產值的增加。激烈的引資競爭會激勵地方政府進一步壓低土地價格，降低準入門檻，對前景差、存在過剩產能的行業敞開大門，這些企業的進入會擠佔稀缺的土地資源，同時對技術密集型和資本密集型的高附加值產業產生「擠出效應」。在這種短期利益驅動下，大量的新區和工業園區中存在很多低質量的引資企業，在近幾年經濟下行、生產成本上升的壓力下，這些企業的產值大幅下滑，債務壓力開始凸顯，許多城市的新城和工業園區工業增加值縮水嚴重。
相比東部地區而言，中西部地區的低地價招商引資開始時間較晚，但是發展模式與東部基本一致。目前而言，中西部地區用地量出現一個階段的增長，工業園區和開發區的數量也在不斷增加，目前中西部地區國家級經濟開發區數量已經超過東部達到112個，但是，由於受交通不便、勞動力素質較低、市場規模小等因素影響，企業績效和單位用地產出效率並不理想。在存在國家政策幫扶的情況下，中西部地區仍有30%以上的國家級開發區存在虧損，省級和地/市級開發區虧損更為嚴重。中西部地區模仿東部地區的低地價工業化模式一直績效不佳（圖2）。在近年來隨著東部地區生產要素價格的上漲以及貿易摩擦，招商引資的企業並沒有西遷，而是從東部地區轉移到東南亞的越南和菲律賓等國。因此，在可預見的未來，中西部地區通過低地價招商引資的前景並不樂觀。
3. 土地價格波動導致土地出讓收入和儲備用地抵押融資大幅減少，高度依賴土地的城市化難以為繼並積累了大量的金融風險
中國依靠土地出讓和土地抵押解決了快速城市化階段基礎設施建設的巨額資本來源問題，在地方政府財權少、事權多的困境下保證了各個城市基礎設施建設投資以及城市化率的快速增長。但是由於土地價格的波動和土地抵押融資導致的地方債務風險的上升，這已經抑制了地方政府通過土地所獲得的城市建設資金和城市基礎設施建設投資。
首先，地方政府對土地出讓收入產生嚴重依賴。2015年全國土地出讓收入實際入庫金額為6.51 萬億元，相比2008年增長了11.9倍，但扣除成本性支出後的土地出讓淨收益卻僅增長了2.68倍，這一方面是因為土地出讓成本上升，隨著近年來很多城市的用地從原來的新增用地轉向存量用地，加上農民權利意識覺醒，徵地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方徵地成本佔到土地出讓收入的一半以上，2017年更是達到了80%。另一方面是因為國家對房地產市場的管控趨緊，使得地方政府通過土地出讓獲得的收益降低。成本上升導致政府的土地淨收益下降，雖然中國土地出讓實際入庫金額一直在逐年攀升，但近幾年全國扣掉成本的土地出讓淨收益僅剩20%左右（圖3）。中國已告別低價徵地的低成本城市化時代。
更為嚴重的是土地抵押支撐城市化產生的風險。在土地出讓收益下降的情況下，政府還在加大基礎設施投資，一些地區的新城、新區建設進一步擴張，面對城市建設資金的巨大缺口，儲備用地抵押貸款自2007年後在城市化的資本來源中發揮越來越重要的作用。根據自然資源部的統計數據顯示，2008年以來，土地抵押面積和金額從2008 年的16.6 萬公頃和18107 億元上升到2015 年的49.08 萬公頃和113300 億元。由於土地抵押貸款的主要用途是基礎設施建設等一些收益性較低的項目，從這些項目中獲得的收益很難償還債務，政府土地抵押貸款的償還也主要依靠土地出讓收入（張莉等，2018）。土地出讓金收入與地方財政收入的比值從2002年的28.4%上升到2017 年的56.91%，增長了28.51%，地方政府對土地出讓金的依賴由此可見一斑。更有甚者，由於部分地區出現償債能力不足，主要靠借新債償舊債。審計署數據④顯示，2012年36個地方政府本級政府性債務餘額38475.81億元，其中5個省會城市本級政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達到38.01%。
地方政府將土地出讓金和儲備用地抵押融資捆綁的土地資本化發展模式實質是在提前支取未來土地收入。但是，土地的未來收入具有不確定性，一旦土地市場價格出現波動導致地方政府土地出讓收入減少出現償債困難，銀行對儲備用地的高貸款率會迅速轉化成不良貸款，甚至引發系統性金融風險（Du and Peiser，2014）。因此，以土地抵押貸款為重要組成部分的地方債務高企問題已經成了中國經濟運行中的「灰犀牛」，高度依賴土地出讓和土地抵押的發展方式積累了巨大的金融風險（Wang and Ye，2016）。但是目前中國的財政體制使得地方政府的財力捉襟見肘，在短期內依然難以改變通過土地出讓和抵押融資發展城市的模式。這種以土地撬動融資的發展模式的過度使用不僅導致地方政府債臺高築，也過度透支了國民經濟未來的流動性。由於地方政府投資的往往是一些收益較低的基礎設施項目，這些項目的收入很難填補債務償還壓力，特別是對中西部欠發達地區而言，債務的償還只能通過借新債還舊債的方式，這會導致債務空轉，削弱經濟中的流動性擠佔私人以及地方政府的投資規模和機會，對城市化發展產生負面影響。也就是說，在地方政府以商業用地和居住用地出讓撬動的債務融資規模上升到一定程度後，不僅不會提高城市固定資產投資規模，反而因為巨量的債務需要償還，地方政府需要進一步土地出讓和舉債吸收國民經濟中的資金償還快要到期的債務，這一方面降低了國民經濟的流動性，擠佔了私人部門資金，同時削弱了地方政府城市基礎設施等固定資產投資能力，進而抑制城市化發展和經濟增長（圖4）。
從區域來看，東部地區通過土地出讓和土地抵押融資雖然積累了大量的政府債務風險和銀行金融風險，但是由於東部地區位置優越伴以工業化的支撐，通過這套土地融資模式也為東部地區獲取了用於城市化的大量資金，使得東部地區的城市化取得了跨越式的發展。但是對中西部地區而言，中西部地區通過產業發展、居民收入和土地市場對土地出讓和土地抵押融資的支撐不足，2016 年中西部地區的土地出讓金收入總和僅佔全國當年土地出讓金收入的42%，中西部地區效仿東部通過土地獲取的用於城市化建設更主要依賴於土地抵押，由此形成的債務和金融風險比東部更為嚴重。
（三）假說
假說一：在地方政府主導發展和獨特土地制度下，土地承擔經濟發展的發動機功能，地方政府通過增加土地供給，通過增加城市固定資產投資發展城市化，吸引招商引資發展工業化，進而拉升經濟增長，增加地方政府財政收入。但是，過度使用「以地謀發展」模式會對地區經濟發展產生負面影響。引資競爭可能會導致工業用地過度出讓，這不僅會拉低招商引資質量，抑制工業產值的增加，還會阻礙產業升級；過度的土地收入依賴和抵押融資會增大地方政府債務和區域金融風險，而地方政府債務的償還也主要是通過土地出讓和借新還舊的方式，這種債務空轉會透支國民經濟流動性，削弱地方政府城市固定資產投資能力。因此，隨著目前經濟結構轉型和發展條件的變化，在土地供應水平躍過一定水平後，進一步增加土地供給對經濟增長的功能減弱。土地供給對地方工業化和城市化的貢獻具有倒「U」型關係，地方政府「以地謀發展」模式已經難以為繼。
我們利用門檻模型來驗證該假說。土地供給水平與地方經濟發展存在某一個門檻值或者臨界值，當土地供給水平超過該臨界值後，進一步出讓土地對地方經濟發展激勵由正轉負。隨著經濟增速放緩，土地需求下降，土地功能由發動機轉向引致性。
假說二：中國發展起步較晚的中西部地區基本沿襲「以地謀發展」模式。但是，由於發展紅利消失、市場規模過小、勞動力成本上升以及地理區位不便等，中西部地區的工業園區績效不佳。中西部地區複製東部地區的城市化模式由於其商住用地以及儲備用地價格低，地方政府不僅很難通過土地出讓收入和土地抵押融資獲得城市建設相匹配的資金，反而造成巨額的政府債務，城市化的不可持續性較東部地區更為嚴重。因此，「以地謀發展」模式的效果在東部和中西部地區存在區域異質性。中西部地區由於與東部地區的稟賦條件、制度環境以及發展階段不同，土地對地方經濟發展的貢獻很弱，直接複製東部「以地謀發展」模式並不能產生相同的績效。
我們將全國分為東部和中西部兩個區域，分別對兩個區域進行門檻回歸驗證土地對地方經濟發展的影響，並對比東部地區與中西部地區門檻值的高低以及跨過土地出讓門檻值的城市數量來驗證該假說。
2
模型的設定與變量說明
（一）門檻模型的設定
門檻效應是指當一個經濟參數達到特定的數值後，引起另外一個經濟參數發生突然轉向其他發展形式的現象，作為原因現象的臨界值稱為門檻值，並且該原因現象的門檻值由系統回歸後內生得出，比起主觀選擇的結果而言更具有客觀性。為了驗證本文的假說，我們通過構造門檻回歸模型將土地作為門檻變量來檢驗土地對經濟增長以及工業化和城市化推動的「倒U」型特徵。Hansen（1999）構建的面板數據門檻模型的基本形式為：
在方程（1）中，
為核心解釋變量，
為門檻變，
為門檻值，
為指示函數，令虛擬變量
，當
時，
，否則
。
分別為門檻變量在
和
時解釋變量對被解釋變量的影響係數。實際上，該模型相當於一個分段函數模型，當
時，
的係數為
；當
時，
的係數為
，其形式可以表示為：
根據Hansen提出的門檻回歸理論，如果給定門檻模型中的門檻值
，我們就可以求出模型中的係數估計值，從而得到模型的殘差平方和：
而且模型中給定的門檻值
越接近真實的門檻水平，則回歸模型的殘差平方和
將越小。因此可以連續給出模型的門檻值
，通過觀察模型殘差的變化情況，使得殘差平方和最小的門檻值
即我們所要求的真實門檻值，也即最優門檻值：
在確定門檻值後，門檻模型繼而進行對以門檻值前後為劃分的兩組樣本的估計參數的顯著性檢驗。
為未跨過門檻值的模型估計參數，
為跨過門檻值的模型估計參數，門檻回歸模型的基本假設為：
如果零假設
成立，則不存在門檻效應，門檻變量對被解釋變量的影響是線性的。反之，若備擇假設
成立則表示存在門檻效應，並且門檻變量在門檻值前後對被解釋變量的影響效果分別為
和
。構造LM統計量對零假設進行檢驗，統計量的一般形式為：
在LM統計量方程中，
為零假設條件下的殘差平方和，
為門檻值條件下的殘差平方和。但在零假設條件下
無法識別，傳統檢驗統計量的大樣本分布不再服從卡方分布，因此，在門檻模型中往往通過統計量本身的大樣本分布函數，通過「自舉法」檢驗（Bootstrap）來得到大樣本的P值，並根據P值的大小在相應的顯著性水平上決定是否可以拒絕零假設，拒絕零假設就意味著門檻值的存在，存在門檻效應。當確定一個門檻值後，還可以進行第二個及更多的門檻值檢驗，直到不能拒絕零假設為止。
借鑑Hansen（1999）的門檻回歸模型思路與楊其靜（2014）以及鄭思齊、孫偉增（2014）等關於土地對經濟影響的研究方法，我們分別設計了城市建設用地出讓面積與地方經濟增長的門檻模型檢驗土地對地方經濟的門檻效應；工業用地出讓面積與地方工業總產值的門檻模型檢驗工業用地對地方工業化的門檻效應、房地產用地出讓面積與城市固定資產投資的門檻模型檢驗城市化的門檻效應：
因篇幅所限，本文只列出了單門檻模型，但是在下文的實證分析中，我們對三個方程的所有門檻均進行了檢測和報告。
（二）變量選取
1.被解釋變量及門檻變量
由本文第二部分的理論分析可知，在地方政府「以地謀發展」模式中，土地資源撬動地方經濟發展主要通過城市建設用地寬供應拉動地方經濟增長、大量低價出讓工業用地推動地方工業發展、高價惜售包括商業用地和居住用地在內的房地產用地獲取資金投資於城市基礎設施以提高城市化水平這三個渠道⑤。土地寬供應對地區經濟增長主要體現在地區GDP的增長變化上，土地對工業化的發展的影響主要直觀的體現在地方政府出讓工業用地後通過招商引資對城市工業總產值的變化上，土地對城市化的影響主要表現在地方政府在獲取土地出讓和融資收入後對城市固定資產投資的變化上，因此，為了驗證「以地謀發展」模式的效果以及該發展模式的可持續性，我們選擇了GDP代表地方經濟發展水平，選擇了工業總產值代表地方工業化水平，選擇了城市固定資產投資反映城市化水平，具體如下：
為了檢驗地方政府「以地謀發展」模式中土地對地方經濟發展的門檻效應，我們選擇了當年期的各地級市
為被解釋變量，滯後兩年的城市建設用地出讓面積
為門檻變量（式（7））；為了檢驗地方政府「以地謀發展」模式中土地對地方工業化發展的門檻效應，我們選擇了工業總產值
為被解釋變量，滯後兩年的工業用地出讓面積
為門檻變量（式（8））；在衡量土地對地方城市化影響的門檻效應上，我們選擇了當年城市固定資產投資
為被解釋變量，選擇了包括居住用地、商服用地在內的當年的房地產用地出讓面積
為門檻變量（式（9）），之所以選擇商住用地之和的房地產用地作為衡量城市化的門檻變量，是因為這些類型的土地能讓地方政府獲得土地出讓金，以及向銀行抵押融資獲取抵押貸款，繼而地方政府通過當年地方政府基礎設施固定資產投資推動轄區城市化的發展，因此我們把包括居住用地和商服用地的房地產用地作為衡量土地對城市化效果的門檻變量。
值得說明的是，在以土地為核心的門檻變量選擇上，在現有的諸多研究土地出讓與經濟發展關係的文獻中，其模型反映土地出讓對經濟影響的土地變量的選擇大多以土地價格（葛揚、岑樹田，2017）和土地出讓宗數（陶然等，2007）為主。但是，從價格角度來看，由於存在協議出讓和地方政府間的以地招商引資競爭，土地的價格存在著明顯的價格扭曲，無法充分反映與經濟發展的關係；從土地出讓宗數角度看，雖然總體而言土地出讓宗數與出讓面積呈正相關，但是由於不同類型項目的用地面積不同，單純的通過土地宗數很難真實的反映出城市用地的出讓情況，因此本文以土地出讓面積作為核心門檻變量。
由於現實中土地出讓後作用於地方經濟發展需要一定時間的傳導，因此，為了儘可能客觀合理的實證研究「以地謀發展」模式對地方經濟發展的影響，我們基於現實在模型中對部分類型的土地進行了滯後處理。首先，我們對城市建設用地出讓面積和工業用地進行了滯後兩年處理。之所以如此，是因為工業土地在出讓給工業企業後，企業從拿地到廠房建成後投產往往需要至少一到兩年的建設期，也就是說對工業總產值和GDP的影響存在時滯。而楊其靜等（2014）通過對2007-2011年全國工業用地項目出讓合同所約定的竣工時間進行整理，50%以上的項目合約竣工時間都為兩年，也就是說，城市用地出讓對城市工業總產值和GDP的影響往往存在兩年的滯後期。因此，我們最終決定選取滯後兩年的城市建設用地出讓面積
來分析對
的影響反映經濟發展的門檻效應；選取滯後兩年的工業用地出讓面積
來分析對工業總產值
的影響反映工業化的門檻效應；其次，對房地產用地出讓面積
，我們選取了當期值，而不進行滯後處理來分析對城市固定資產投資
的影響反映城市化的門檻效應，之所以不進行滯後處理，這是由於地方政府從進行土地出讓和抵押融資，到獲取土地相關收入，再到完成城市的基礎設施項目投資，這一過程雖然需要一段時間，但是整體時間較短，往往在當年就可以完成，因此，我們將土地出讓對城市化的影響不做滯後處理。
2.控制變量
一個城市或地區的經濟發展狀況不僅受地方政府土地資源出讓行為的影響，還受當地的金融發展狀況和產業結構等要素的影響，因此，我們在模型中加入了一些重要的控制變量
。
貿易依存度（open）。外貿依存度可以反映一個地區參與國際分工的深度及參與國際經濟的程度。本文按照經過當年匯率換算後的進出口總額與GDP的比值（trade_gdp）來衡量一個地區貿易依存度的高低；外商直接投資（FDI），我們用各地級市當年實際外商直接投資金額與GDP的比重（fdi_gdp）來反映城市招商引資利用外資狀況；年末金融機構貸款餘額佔GDP的比重（loan_gdp），該指標主要測算一個地區金融發展水平；人均GDP（pgdp），我們採用人均GDP反映城市整體的經濟發展水平；第三產業產值佔GDP比重（ind3_gdp），第三產業產值佔GDP比重反映城市的經濟結構；政府資源控制程度（SRC），參考李勇剛（2017）和朱英姿（2013）的方法，本文將預算內財政支出與GDP之比作為政府資源控制力的衡量指標。除此之外，我們還加入了不可觀測的城市效應
以降低區域間差異的影響，不可觀測的時間效應
以降低宏觀政策和經濟發展趨勢的影響，
為隨機誤差項。
（三）數據來源與描述性統計
本文構建了一個樣本期為2009-2017年的地級市面板數據⑥，所使用的原始數據主要來源於《中國國土資源年鑑》《中國城市統計年鑑》《中國城市建設統計年鑑》和各省份統計年鑑。樣本包括全國259個地級市，剔除掉了新疆、西藏等存在大量數據缺失的城市和少數存在明顯統計錯誤的樣本。樣本期確定為2009-2017年，相關變量的描述性統計分析詳見表1：
3
實證分析結果與門檻特徵分析
地方政府通過土地出讓推動城市經濟增長的發展模式對當地經濟影響的傳導機制為：地方政府在當年出讓工業用地和房地產用地後，通過房地產用地的出讓可以立即獲得土地出讓金和土地抵押融資貸款，在較短時間內資金就可以投入完善城市交通及園區等配套基礎設施的建設中。而地方政府出讓工業用地，投資方在獲得工業用地的使用權後，需要一段時間的建設才能投產影響工業總產值以及地區GDP。因此，在房地產用地出讓後的短時間內，用於城市和周邊配套基礎設施建設的城市基礎設施固定資產投資對當地的經濟增長起主要拉動作用。而在經過一段時間的建設期的工業項目建成並投產後，可以形成產能並對當地的工業總產值和GDP產生貢獻。也就是說，土地在出讓後，對地方城市化的影響會在當年就顯現出來，對工業化和地方經濟發展的影響要經過一到兩年後的時滯。這與當前地方政府先建設城市基礎設施然後發展工業化的產業新城建設相一致。
因此，我們按照先總後分的方式，先報告滯後兩年的城市建設用地對經濟發展的門檻效應回歸結果，接著從土地對工業化和城市化影響的角度分別報告滯後兩年的工業用地對工業化影響的門檻效應回歸結果以及當年的房地產用地對城市化的門檻效應回歸結果。由於不同地區的經濟基礎和發展條件差異，我們將259個地級市的面板數據分成了全國、東部地區和中西部地區，分別檢驗「以地謀發展」模式在全國範圍、東部地區和中西部地區的效果差異及可持續性。
在門檻回歸分析的步驟上，我們設置100個網格搜尋點，並進行300次「自舉法」檢驗（Bootstrap）重複，首先檢驗樣本是否存在門檻效應，先對模型進行單門檻檢驗，如果結果顯著，則繼續進行雙重門檻和三重門檻檢驗，直到結果不顯著為止，在無法拒絕零假設前的最終門檻數量即為模型存在幾重門檻。對於不存在門檻效應的模型，我們用固定效應模型進行穩健性檢驗以驗證模型是否存在線性關係。接著，在存在門檻效應的情況下，進一步估計每一個門檻的門檻值水平，最終匯報門檻回歸的參數估計結果。
（一）地方經濟發展的門檻效應
首先，我們來檢驗滯後兩年的城市建設用地出讓對城市GDP 的門檻效應以驗證土地對城市總體的經濟發展的貢獻及變化情況（式（7））。
表2 顯示的是全國、東部和中西部地區城市建設用地面積門檻的顯著性檢驗、門檻估計值和置信區間。根據式（7）依次進行單門檻，雙重門檻的檢驗，檢驗結果表明，全國和東部的建設用地出讓在1%的顯著性水平上存在單一門檻，但雙重門檻並不顯著⑦，而中西部地區的單一門檻估計值並不顯著，因此我們在表3的參數估計結果中加入了對中西部地區的固定效應檢驗，作為穩健性檢驗驗證城市建設用地出讓面積與GDP間的線性關係。土地出讓對地區經濟發展影響的參數回歸結果如表3所示：
表3中，模型（1）~（3）分別表示全國範圍、東部、中西部地區的門檻模型參數估計，由於中西部的門檻效應不顯著，因此為了驗證結果的穩健性，我們在模型（4）中加入了中西部地區固定效應模型的參數估計結果。
在模型（1）全國層面中，城市建設用地出讓面積對GDP增長的門檻值為4169公頃，根據門檻變量的係數，在城市建設用地出讓沒有達到門檻值4169公頃，即地方政府的城市建設用地出讓面積小於4169公頃時，城市建設用地出讓面積的增加對GDP存在較為顯著的正向影響，係數為0.098，並在1%的顯著性水平上顯著。這意味著，地方政府增加城市建設用地的出讓會促進地方的經濟增長。而當城市建設用地出讓面積跨過門檻值後，城市建設用地面積對GDP的影響由正轉負，係數變為-0.021，城市建設用地面積的進一步增加會對GDP產生負面影響。因此，在全國層面，土地對地方經濟發展存在著顯著的「倒U」型門檻效應。根據我們的假設，從土地對經濟影響的宏觀角度看，在當前經濟增速下滑的情況下，中國更需要的是結構的升級和調整，過去粗放式的放地拉增長不僅不會促進地方經濟增長，反而可能會造成土地資源的扭曲和浪費，導致地方低質量的引資和金融風險的積累，對經濟產生抑制作用。這與本文的假說一相符。
分區域而言，城市建設用地對GDP的影響在不同地區存在顯著的異質性。模型（2）東部地區城市建設用地對GDP 影響的門檻值為4045公頃，與全國範圍的門檻值基本一致。東部地區在城市建設用地出讓面積未跨過4045 公頃前，增加建設用地的出讓對地區GDP 存在積極影響，係數為0.031，但是當出讓面積過多，超過4045公頃後，過度出讓城市建設用地對GDP的影響由正轉負，因此土地出讓對地方經濟發展在東部存在顯著的「倒U」型門檻特徵。在2017年東部地區有超過60%的城市，其城市建設用地出讓面積超過了門檻值，因此從整體上而言，東部地區的土地出讓對經濟發展已經進入了負面影響大於正面影響的階段。模型（3）中西部地區不存在顯著的門檻效應，以城市建設用地作為門檻值和門檻變量的係數估計值均不顯著。模型（4）是中西部地區固定效應模型的參數估計結果，由結果可以看出，城市建設用地對GDP影響的係數在固定效應模型中也不顯著，即土地出讓對GDP不存在明顯的促進作用。近些年為了刺激中西部的經濟發展，國家在用地指標上一直在向中西部地區傾斜，但是由於中西部地區稟賦條件相對較差，雖然投入量在增大，但土地的使用效率低，並沒有得到有效利用，土地發動機在中西部地區並沒有取得理想成效。因此，可以認為，從整體上而言，在中西部地區土地出讓對經濟發展影響很小，貢獻很弱，中西部地方政府效仿東部，通過放地拉動經濟增長的「以地謀發展」模式並沒有取得明顯效果，這與本文假說二相一致。
綜上所述，地方政府通過土地寬供應拉動經濟增長的土地發動機功能對經濟發展的影響在全國層面存在顯著的「倒U 型」特徵，目前該發展模式在東部和中西部存在的問題不同，但均難以為繼。
（二）地方工業化的門檻效應
接著，我們檢驗滯後兩年的工業用地出讓對城市工業總產值的門檻效應（式（8））以驗證工業用地出讓對工業化的影響、在不同地區的差異以及該發展模式的可持續性。
由表4 的結果可以看出，全國和東部的工業用地出讓對工業化的影響的單一門檻和雙重門檻效應均在1%的顯著性水平上顯著，而三重門檻效應不顯著，因此全國和東部的工業用地出讓對工業化的影響均存在雙重門檻。中西部的單一門檻效應未能通過顯著性檢驗，因此不存在門檻效應。表5報告了以式（8）檢驗工業用地在不同地區對地方工業化影響模型的參數估計結果。
表5中模型（1）~（3）分別報告了全國及各區域的工業用地出讓與工業化關係的門檻模型參數估計結果，由於中西部地區不存在門檻效應，因此我們在模型（4）中匯報了中西部固定效應模型的參數估計結果作為穩健性檢驗。
根據模型（1），在全國層面工業用地出讓面積對工業化的影響存在兩個門檻，分別是477.14公頃和928.96公頃，當工業用地出讓面積小於477.14公頃時，增加工業用地面積的出讓對工業總產值有非常顯著的正向影響，係數為1.75，隨著工業用地出讓面積的進一步增加，工業用地對工業總產值的貢獻逐漸降低，在工業用地出讓面積超過928.96公頃後，進一步增加工業用地的出讓會抑制工業總產值的增加。因此，土地對工業化存在著顯著的「倒U」型門檻效應。根據我們的假設，地方政府為了招商引資吸引企業入駐，多年來的低地價思路一直沒有發生變化，但是激烈的招商引資競爭和過量的低價工業用地出讓可能會導致低質量的引資，使得大量低效率落後產能聚集，產生產能過剩和產業雷同等不良後果，這不僅抑制了工業總產值的增加，甚至可能阻礙產業升級。因此，在全國層面的回歸結果符合本文的假說一。
模型（2）東部地區的整體回歸結果與全國層面相似，工業用地的出讓對工業總產值的影響在東部地區存在顯著的「倒U」型門檻特徵，但東部地區的門檻值大小遠高於全國層面的門檻值，第一個門檻和第二個門檻值分別為880 公頃和1757.60 公頃，這與實際相符，東部地區工業發達，對工業用地的需求高，因此工業用地對工業總產值影響的門檻值相比其他地區高很多。2017 年東部地區94%的城市工業用地供給量超過了第一個門檻值，76%的城市超過了第二個門檻值，意味著東部地區有3/4 的城市存在著較為嚴重的工業用地過多供給情況，已經對工業增加值產生了較大負面影響。由模型（3）門檻回歸的結果，中西部地區工業用地出讓與工業總產值不存在門檻效應，模型（4）中西部固定效應模型的結果中工業用地出讓面積與工業總產值的影響也不顯著。因此，由於交通、勞動力、經濟基礎等稟賦條件較差，對資本和企業的吸引力差，中西部地區地方政府效仿東部地區通過低價工業用地出讓的工業化發展模式效果並不顯著，中西部地區很難複製東部地區土地工業化的成功經驗。這驗證了本文的假說二。
綜上所述，通過對全國層面和不同區域的回歸分析，目前低價工業用地發展工業化的模式在東部和中西部都面臨著不可持續的問題。
（三）地方城市化的門檻效應
最後，我們檢驗當年房地產用地出讓對城市基礎設施固定資產投資的門檻效應（式（9））以驗證土地對城市化的影響及可持續性。
由表6 可知，不同地區房地產用地對城市固定資產投資的影響的門檻值估計結果與土地對GDP 和工業總產值的結果相似，在全國和東部雙重門檻效應顯著，存在雙重門檻，而在中西部地區不存在門檻值。表7給出了式（9）房地產用地出讓對城市固定資產投資在不同地區的影響的參數回歸結果。
模型（1）反映了全國層面房地產用地出讓對城市固定資產投資的參數回歸結果。房地產用地出讓面積對城市固定資產投資的門檻值分別為749.14公頃和1517公頃，在城市的房地產用地出讓面積小於第一個門檻值749.14 公頃時，增加房地產用地的出讓可以顯著的提升城市固定資產投資的增加，係數為0.766，當房地產用地出讓面積進一步增加，介於第一個門檻和第二個門檻之間時，房地產用地的出讓對城市固定資產投資的正向影響開始減弱，但是依然有積極影響，而當房地產用地的出讓面積進一步增加，跨過第二個門檻值後，房地產用地面積的進一步擴大會對城市固定資產投資規模的擴大產生負面影響，係數為-0.018並在1%的顯著性水平上顯著。因此，在全國層面房地產用地的出讓對城市固定資產投資存在顯著的「倒U」型門檻效應。究其原因，根據我們的分析和假說，在地方政府通過土地出讓和融資的早期階段，地方政府債務壓力小，通過土地獲取的融資可以大量的投入基礎設施等固定資產中，但隨著土地融資的規模擴大，相關債務也水漲船高，而債務的償還又主要是通過土地出讓收入和借新債還舊債，因此這導致了債務空轉，同時讓地方政府被動陷入了不斷通過擴大土地出讓規模以獲取償還債務的資金的「龐氏騙局」，這不僅透支了地方固定資產投資，還產生了較為嚴重的地區金融風險。因此模型（1）的回歸結果印證了本文的假說一。
房地產用地的出讓對城市化的影響在不同地區也有著較大的差異。在模型（2）東部地區中，房地產用地的出讓對城市固定資產投資的影響存在顯著的先正後負的「 倒U」型雙重門檻特徵，門檻值分別為736.39 公頃和1668.49 公頃，與全國層面的門檻值相比略高，東部地區經濟水平較高，房地產用地出讓和融資獲取的資金多，同時對債務的承載力高，因此門檻值也較高，這符合現實情況。2017 年東部地區有79%的城市房地產用地的出讓面積跨過了第一個門檻值，而房地產用地出讓面積超過第二個門檻值的城市也達到了55%，這可以看出目前有相當一部分地方政府的城市建設存在著較為嚴重的土地依賴，過度的土地融資所產生的債務風險增大了地方政府的償債壓力，削弱了地方政府通過土地出讓和融資獲取資金支持城市建設的能力。而在中西部地區，模型（3）門檻回歸顯示房地產用地對城市固定資產投資的影響不存在非線性的門檻效應，但是在（4）固定效應模型中，房地產用地的出讓對城市固定資產投資存在顯著的負相關性，其係數為-0.015，並在1%的顯著性水平上顯著。這論證了本文的第二個假說——中西部地區由於稟賦條件較弱，通過模仿東部地區土地出讓和融資所獲取的資金不僅難以對城市固定資產投資產生足夠的支持，同時積累的地方債務還會抑制城市化的發展。因此在「以地謀城市化」上，中西部地區很難複製東部地區的發展模式。由上述回歸結果可知，房地產用地的出讓對城市化的影響在整體上存在「倒U」型關係，目前東部地區該發展模式主要問題是土地的過度依賴以及由此導致的地區金融風險，而中西部地區由於區域條件等現實原因，很難複製東部地區的發展模式。
4
結論與政策建議
本文利用2009~2017年的地級市面板數據，分析了中國地方政府「以地謀發展」模式發生的階段性轉變，通過門檻模型檢驗了地方政府在控制土地要素的基礎上採取不同的土地出讓策略對地方經濟增長、工業化、城市化的影響。實證研究的結論為：自20世紀90年代起開啟的「以地謀發展」模式在中國的經濟發展初期的確起到了非常大的推動作用，通過對土地市場的把控和利用，顯著拉動了地方工業化、城市化及經濟的跨越式發展。隨著中國經濟發展進入轉型期，「以地謀發展」模式積累的問題逐漸出現，土地對地方經濟的拉動作用已經衰竭，部分地區甚至由於風險的增加，過度投放土地反而會抑制地方經濟增長，這一問題主要集中在東部地區。中西部地區由於地理區位、制度成本和發展環境的差異，儘管在其發展起步階段複製了「以地謀發展」模式，但是績效不佳。依據經驗事實和模型檢驗得出，隨著中國經濟發展階段轉型，「以地謀發展」模式的功能不再，效力衰竭。中央政府必須明確不再以地保發展，不再以土地參與宏觀調控，同時加快土地制度改革為地方經濟發展創造新的動力來源。地方政府必須改變土地作為增長發動機的功能，告別「以地謀發展」模式。當然，由於地方政府習慣這套發展模式，儘管「以地謀發展」的效力減退，還會繼續使用謀發展，但由此帶來的發展代價和風險將更大。
（作者單位：劉守英、熊雪鋒，中國人民大學經濟學院；王志鋒、張維凡，中央財經大學管理科學與工程學院）
注釋
①數據來源為中經網統計資料庫。
②本文依照國家統計局對三大經濟地帶的區域劃分方法，將全國分成了東部、中部和西部地區。東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和海南11個省（直轄市）；中部地區包括黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南8個省；西部地區包括四川、重慶、廣西、雲南、貴州、西藏、內蒙古、陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（自治區、直轄市）。
③參見2016年7月2日下午中國信息化百人會與德勤聯合發布的《2016全球製造業競爭力指數》報告（中文版）。
④數據來源：中華人民共和國審計署，《審計結果公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果》（2013年第24號，總第166號），http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63632/content.html，2020-04-06。
⑤根據《城市用地分類與規劃建設用地標準 GB50137-2011》，城市建設用地指城市和縣人民政府所在地鎮內的居住用地、公共管理與公共服務用地、商業服務業設施用地、工業用地、物流倉儲用地、交通設施用地、公用設施用地、綠地。
⑥之所以選擇2009年為起始年份，是因為國發[2006] 31號嚴格規定土地出讓必須經過招拍掛，僅當該塊土地只有一個意向用地者時才可以採用協議方式出讓，該措施不僅使得工業用地協議用地出讓比例從2006年的95%降到2008年的20%，也使得城市建設用地出讓在2007和2008年出現下滑，2008年後才逐漸回升。因此，可以將2009年看成該政策實施后土地市場交易規範完善的起始年。
⑦由於篇幅所限，本文沒有提供門檻回歸結果的LR圖。有興趣讀者可聯繫本文作者索取。
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原標題：《劉守英 等：「以地謀發展」模式的衰竭》
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