EOD模式下:環保產業的發展與變革

北極星大氣網訊:今年9月，發改委等多部委再次出臺EOD有關政策，但對絕大多數環保人而言，EOD仍只是一個並不起眼的新物種，但筆者卻認為它的成敗將在很大程度上引領環保產業未來十年的發展與變革。

01 關於EOD

1.1.背景：四梁八柱迎來環保最好時代，缺錢困境暗藏最壞時代

關注政策的朋友應該知道，自十八大以後，我國生態文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年國務院出臺了兩個重磅文件：《關於加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》為標誌，疊加一系列配套制度，我國基本形成了一套完整的生態文明制度建設體系。

因此，總有人說，環保是朝陽產業，這是一個幹環保最好的時代，這當然沒錯，簡直是要理論有理論，要執行有方案！

然而，這忽略了環保一直以來就是個花錢的東西，在我國財政主要矛盾（即剛性支出日益增長與財政收入增長不斷放緩之間的矛盾）日益凸顯的情況下，我國的環保產業也正面臨著這個時代最大的困境：缺錢。

於是，在這樣的背景下，環境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，到今年發改委等多部委再次出臺EOD有關政策，可見中央之重視。同時，也讓人明顯地感受到我國經濟進入新常態，經濟發展與環境汙染之間日益凸顯的矛盾！

那麼EOD到底是什麼呢？我們且先看個例子。

1.2.引子：跟達康書記學習什麼是EOD？

熱播劇《人民的名義》中講了一個達康書記將林城煤塌陷區改造成溼地公園和開發區，最終造福一方的故事。

事實上，這個故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家溼地公園。2010年起當地通過「挖深填淺、分層玻璃、交錯回填」等技術改造塌陷區，恢復土地生態調節功能，同時建起了溼地公園景觀，接著又規劃了汙水廠、交通路線、幼兒園、醫院等配套設施，打造集康養、休閒旅遊、電子商務、高端住宅於一體的現代生態新城，實現了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉變。

2017 年底習總書記視察潘安湖採煤塌陷區整治工程時，指出「資源枯竭地區經濟轉型發展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好」，首次提出了「只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山」！

此處的潘安湖項目其實即可看作EOD的官方範本。

1.3.簡介：傳統補貼難維繫，借鑑地鐵商圈的開發模式

回過來講，什麼是EOD，套用官方解釋，

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，採取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合。

在筆者看來，狹義的EOD模式其實主要就是將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，以解決環保前期投入的資金問題，簡單的說，EOD就是怎麼讓綠水青山真正變成金山銀山！

長久以來，環保作為傳統的正外部性產業（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應補償），市場機制一直不能有效的進行資源配置，因此環保產業主要依靠政府的購買服務和補貼。

但依靠政府補貼，顯然不是最佳策略，尤其是當政府缺錢的時候，整個產業都顯得岌岌可危。

要想解決正外部性產業的困境，一個常用的現代化方法即是依據科斯定理，明確產權，通過市場機制來實現資源的最優配置。近年來發達國家推行的汙染排放權即是很好的例證，我國目前也正積極推行排汙權、炭排放權等交易制度來健全環境治理的市場體系。

在EOD模式中，項目公司通過改善環境，用優良的生態基底吸引產業和人口，並將環境效應帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現區域整體溢價增值，並以此實現對環保產業的反哺，以解決環保項目財政投入不足的突出問題，從而實現社會可持續發展。

如果回顧城市發展歷程，我們其實可以發現EOD並不算是一種全新物種，類似的還有TOD（公共運輸導向型開發模式），SOD（公共服務導向型開發模式）等等。以TOD為例，項目公司以火車站、地鐵站等為中心，以400-800米為半徑，打造集商業、文化、教育、居住等為一體的商業綜合體，實現土地增值+物業增值。大家常見的各大地鐵商場即是這種模式的典型代表，例如上海五角場的萬達商場。

而運作這類項目的公司則以香港地鐵公司為代表，港鐵公司通過對軌交和物業的統一規劃設計，並與政府協商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由於地鐵開通預期帶來的土地溢價收益，隨後一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開發物業。在土地升值之後，港鐵一方面通過拍賣方式將地鐵上蓋的土地賣給開發商，或自己作房地產開發，實現土地增值收益和房地產開發投資收益，另一方面，通過對開發出的地鐵商業辦公等自持物業運營，獲得物業升值收益和物業租金收益。通過這種模式，港鐵公司實現了持續盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系。

內地的深圳地鐵也基本學習的是港鐵模式，從2013年開始即實現盈利，成為我國為數不多的盈利的地鐵運營商。值得一提的是，在2015年著名的萬科股權之爭中，萬科曾計劃引入深圳地鐵，其背後同樣有「地鐵運營+上蓋物業開發」的戰略考量。

1.4.路徑：看EOD如何化綠水青山為金山銀山

由上可見， EOD模式與上述TOD類似，參照濟邦諮詢，其實現路徑基本分為三步走：

1)重構生態網絡：通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值；

2)整體提升城市環境：通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為後續產業運營提供優質條件；

3)產業導入及人才引進：通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收，最終實現自我強化的正反饋回報機制。

其對應的收益來源主要分兩塊：

1）土地溢價及土地出讓收入。通過環境改善實現土地增值，再分享土地一級出讓收益或者地產開發來實現資金需求平衡可以說是當前EOD模式的核心，這也是最直接的最快速的收益模式，但這可能將EOD項目做成生態環境治理類項目與地產項目的組合，沒能將生態導向納入項目前期規劃、建設、運營、產業導入的全盤考慮，因此缺乏可持續發展的能力，且土地溢價及土地出讓收入直接作為項目收入缺乏明確政策支持。

2）產業反哺分成收益。就目前來看，實現生態與產業有效融合的項目較少，這主要是由於產業培育周期較長，不確定性較大，且項目參與主體多，生態價值難以定量測算，主體之間難以確定收益類型劃分，對參與主體的實力要求高，這方面還有待進一步探索。

02變革

那麼又會給環保產業帶來哪些契機呢？在筆者看來，主要有如下三方面影響：

2.1.收益與融資改善，環保+或重定義行業市場空間

EOD模式一方面通過土地增值收益和產業反哺分成，極大程度保障了項目的收益性；另一方面，EOD模式有利於銀行做有限追索的項目融資（即當環保治理項目公司無法償還貸款時，金融機構還可能就債權向環境提升帶來土地增值或產業增值部分進行追索），從而為環保項目提供了較好的融資擔保，進一步保障了環保項目的資金來源。

這就意味著以前有必要做，但沒錢做的環保短板均可以插上資本的翅膀，實現區域環境的改善，從而也重新定義環保市場的空間。

參考前幾年火熱的「網際網路+」，通過網際網路與傳統產業的聯合，以優化生產要素、更新業務體系、重構商業模式等途徑來完成經濟轉型和升級，EOD模式的也將助推環保+產業的大力發展，例如：

環保+旅遊，環保+康養，環保+地產，環保+特色小鎮，環保+鄉村振興等等。

考慮到當前EOD收益來源仍以土地增值為核心，因此最直接受益的將主要包括土壤修復、礦山修復、水環境修復等。EOD 模式的推出將優化環境修復行業的盈利模式，提高社會資本的參與熱情，加速環境修復項目釋放。

事實上，目前從國家到地方已經出臺相關政策在為此鋪路，從而規避土地收益分成的相關政策風險。例如：

l今年3月國務院《關於構建現代環境治理體系的指導意見》中提出了「環境修復+開發建設」模式。

l今年11月《廣州市加強出讓儲備用地土壤汙染防治工作方案》中提出「經評估一年內可完成修復並通過評審，且地塊建設內容與修復工程能通過有效銜接提高建設效率的，可在修復前出讓並由受讓人承接土壤汙染修復責任。」

這類政策均試圖將修復產業從淨地出讓邁向淨地開發，從而解決淨地出讓所帶來的前期環節多、耗時長，嚴重影響後續開發利用進程的問題。此外，由於淨地開發模式可以先出讓汙染地塊（低價值），再開展修復和管控，修復達標後再開發（高價值），實現了修復和開發主體統一的問題，也就幫企業提前鎖定了地塊修復後的增值部分，保障了企業前期治理投入。

2.2.競爭格局變化：三類企業將獲益

按照環保佔整體項目的比重，筆者將EOD項目按不同口徑分為三類，對應地也將重塑三類企業的競爭格局：

1）小口徑EOD：環境修復類迎來機遇，園林企業重放光彩。一般針對規模相對較小，土地增值效益明顯的領域，例如城市的化工廠及沿江化工園區的整體搬遷+修復開發、近郊礦山的文旅結合的修復、小流域的小節點湖泊開發、小中城市中心公園的治理等，伴隨EOD模式的推廣，將直接利好環境修復類企業及生態園林類企業。

畢竟，這類企業均已在這方面有較多探索和經驗，其中一類為具有環境修復+地產開發雙重能力的綜合性企業，例如北京建工的寧波慶豐棕地修復+開發項目（參見建工修復IPO重啟背後：肌肉、隱憂與未來），上海建工的辰山植物園項目、上海桃浦科技智慧城等項目。

另一類則是諸如東方園林、鐵漢生態、億利生態等生態園林公司，儘管這類企業多數都曾在前幾年的PPP大潮中因盲目舉債擴張和去槓桿而折戟沉沙，但只要通過EOD合理的機制設計，同時加強內部管理，這類企業未來仍將重放光彩。

2）中口徑EOD：區域環保集團及大型綜合集團的時代。中口徑EOD項目主要針對規模較大的區域環境治理項目，例如長江大保護、黃河大保護、北京永定河整治、杭州運河整治等，這類項目一般規模較大，周期長，需要環保企業深度參與項目全周期建設運營，建立長效機制。

這類項目一般以區域環保集團為主，大型綜合集團基於其實力也會進行相應布局。例如三峽集團旗下執行長江大保護的長江環保集團，在今年8月即與武漢東湖高新區籤約了集團首個EOD項目：光谷生態大走廊生態旅遊示範區一期工程。此外，還在湖南郴州、安徽蕪湖及馬鞍山、江西贛州等區域積極開展EOD試點調研。

又例如紮根西部的成都環境集團，目前其主導的成都楊溪湖溼地公園EOD項目已接近完工，在打造「川東淺丘梯田溼地典範」的基礎上，未來還將沿湖布局成都國際職教城、機場、精品酒店、醫院、商業配套等配套設施。

以及綜合實力強的中交體系等，目前也開始進軍EOD項目。2019年8月中交天津航道局、中交疏浚集團、中交生態環保投資、中交第四航務工程勘察設計院與中交（天津）生態環保設計研究院聯合體65億元中標薊運河(薊州段)全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目。

3）大口徑：細分領域專長類。更大口徑和規模的EOD項目更側重區域環境治理及產業導入和開發，這類項目參與主體多，傳統環保治理工作量佔比較小，更多是要體現環境理念優先，以環境規劃、生態評價等相關工作為主，部分細分領域優質企業也有一些分包機會，但如此一來，環保公司必然在整個項目中就沒有了多少話語權，自然也就別想過多參與後期的權益分享了。

這類項目通常要求主體具備從項目策劃、產業規劃、工程實施、地塊開發、資產運營、產業招商等一整條產業鏈的實施能力，同時要求企業資金實力及融資能力強，對長流程及周期的資金要有管控和超盤能力，因此通常以大型地產開發商為代表，尤其是兼具環保和產業運營業務的開發商，例如中信國安和華夏幸福等（大家快來看潛在業主：D）。

2014年中信國安即確定與香河縣政府共同推動中信國安第一城運河生態文化項目，總投資約500億元，以國安第一城文化創意產業園建設和京杭大運河香河段的綜合整治為抓手，打造文化創意、健康養生等高端服務產業，為首都功能疏解提供良好的生態環境和產業基礎。2018年公司將「中國領先的生態城市運營商」作為其戰略定位，目前已在北海、峨眉、太倉、海南等地進行EOD實踐。

而以「產業新城運營商」著稱的華夏幸福目前雖然還沒有明確喊出EOD口號，但鑑於其產業新城建的運營模式與EOD極其類似（例如其最為代表的固安產業新城），且內部同時還培育有環保板塊，因此可以推測其也將是主要參與者。

2.3.按效付費，驅逐劣幣，引領商業模式變革

嚴格的說，近年來我國環保產業投入並不算小，從2019年全國環保產業營業收入達1.78萬億元即可見一斑，但部分區域環境質量改善卻並不明顯，這背後有多方面因素影響，例如：

l環保產業長期重建設，輕運營維護，導致一些工程不能持續發揮作用，甚至「曬太陽」。儘管在04年建設部出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》出臺以後產業進入了運營管理一體化時代，但輕運營現象仍較明顯。

l按效付費執行效果差強人意。長久以來，行業都缺乏一種按效付費機制，環保企業更加重視工程利潤。儘管伴隨14年PPP項目的推進，我國環保正式開啟按效付費時代，但由於在項目設計、採購、施工等環節仍未體現按效付費理念，例如在設計階段，對環境治理的專業要求不夠，採購階段過於看重報價，實施階段缺少環境服務價格與治理效果的有效掛鈎機制等，部分項目實際執行效果不盡人意。

l散點治汙，缺乏區域環境質量改善目標下的統籌實施。當前我國環境治理仍以散點式為主，但環境質量改善是一個系統工程，需要多管齊下，多措並舉，單一項目實施難以實現區域環境質量的全面改善。

由於EOD模式成功運行的前提是環境質量的真正改善，並能長期維持，因此模式對環境治理效果將真正硬碰硬，尤其是要想享受到產業及人口導入帶來的收益，EOD項目將真正按效付費，從而倒逼環保產業變革，驅逐劣幣。

與此同時，EOD項目對環境質量的長期維護屬性還可助力環保公司實現從工程供應商到長期環保質量維護運營商的身份轉變，從而長遠地優化環保企業的商業模式。

03 結語

儘管EOD模式聽起來很美好，但並不是說它就沒有風險，事實上，EOD項目要想落地，還得克服行業跨度大、見效周期長、土地開發收益政策不明確等諸多風險。此外，還需借鑑PPP模式在推行過程中出現的問題，避免下藥過猛，同時也應儘量避免無關項目捆綁，這樣真正聚焦於項目本身的生態價值提升所帶來的溢價的反哺。

簡言之，伴隨EOD的發展，環境的治理投入將實現從「汙染者付費」模式轉向「汙染者付費+受益者付費」模式，讓大家重新認識到生態環境也是為社會經濟服務的一種資源和一種基本生產要素。作為真正化綠水青山為金山銀山的創新模式，EOD項目前途是光明的，道路是曲折的。

但正如李達康當初力排萬難，成功改造臨城塌陷區一樣，環保產業與EOD的發展也需要這樣的見識和氣魄！相信後續環境部EOD試點項目的公布，將給大家帶來更多的可能性想像和信心。

主要參考文章

濟邦諮詢王文娟，EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式，它是什麼？（上篇）

華夏幸福產業研究院，EOD：環保產業的「柳暗花明」？

逯元堂, 王佳寧, 趙雲皓,等. 生態環境保護工程實施管理模式與財政資金使用優化[J]. 環境保護, 2018, 046(023):37-40.

E20，EOD「生態環境導向的城市開發」主題沙龍舉辦

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