引言
中大諮詢研究院對2020年12月份中央層面及地方層面國資國企改革政策與實踐動態進行了梳理。
為深入推進上海市區域性國資國企綜改試驗落地實施，著力推動混合所有制改革，促進國有資本投資、運營公司資本運作，對《上海市企業國有產權無償劃轉暫行辦法》（滬國資委產〔2006〕362號進行修訂，以進一步規範企業國有產權無償劃轉行為，提升國有資本配置效率，維護國有資本安全。
《辦法》從三方面明確了上海市企業國有產權無償劃轉行為的管理。
一是規定了企業國有產權無償劃轉必須遵循的一般性規則，主要對制定目的和依據、無償劃轉的定義、適用範圍、職責分工、無償劃轉的基本原則等進行了說明。
二是明確了企業國有產權無償劃轉的申請及批准程序，規定了申請劃轉批准及其前期必備程序，規定了可行性報告要求、內部決策程序、債權人、職工和其他股東權益保護、批准劃轉的審計及帳務調整、無償劃轉協議、報批程序、審查材料、協議的生效和履行等事項。
三是明確了市（區）政府或國資監管機構決定的企業國有產權無償劃轉程序，規定了決定劃轉事項的程序，對決定劃轉的事權範圍、決定的通知、無償劃轉的實施及情況報告進行了說明。（新聞來源：市國資委）
國有資本布局優化
● 中央層面：中國國新十年：蹚出國資運營有效路徑圍繞國有運營公司功能定位，中國國新控股有限責任公司（下稱「中國國新」）逐步探索，構建形成了基金投資、金融服務、資產管理、股權運作、境外投資5大板塊和央企專職外部董事服務保障1個平臺的「5+1」業務格局，完善了「資本+人才+技術」輕資產運營模式。數據顯示，五年來，這家「另類央企」依靠155億元的註冊資本金和部分劃入股權，有效匯聚各類資本投入運營，累計債權融資規模超過2600億元，通過發起設立股權投資基金撬動社會資本2100多億元。在此基礎上，五大業務板塊打造差異化競爭優勢，營造國新投資生態圈。其中，以基金投資推動國有資本在「募投管退」中流動增值，以金融服務的資本放大效應提高資金周轉效率，以專業化運作央企上市公司股份盤活存量資本、優化資本配置，以資產管理多種手段實現資金、資本、資產周轉循環，以境外投資將資本運營範圍拓展到國際市場，助力中國企業參與「一帶一路」建設，顯著提升了資本運營效率。中國國新參與組建國家管網集團、中國鐵塔，出資支持東航集團、國藥集團股權多元化改革等。並且，面向央企創新提供綜合金融服務，通過商業保理、融資租賃累計向央企投放資金超過千億元。同時，探索設立千億級「央企信用保障基金」，前瞻性預防化解債券違約風險。此外，發揮境外投資平臺優勢，落實「一帶一路」倡議，累計投資中國企業「走出去」項目70多個、金額近1700億元人民幣。（新聞來源：新華網）● 中央層面：國資劃轉社保進入倒計時 超萬億國資跑步馳援養老金
2020年是我國養老保險制度改革的重要時間節點。這一年，不僅要完成國資劃轉，還要實現養老保險基金的省級統籌，這兩項改革都將為下一步的全國統籌打下基礎。
從各省份的方案來看，地方國資劃轉的股份存於財政專戶並委託國資控股的投資公司進行增值保值的運營，但地方的這種管理是代管託管的過渡狀態，一旦實現養老保險的全國統籌之後，由省政府掌管的社保基金和國資劃轉的國有股股份，都將一併由全國社保基金理事會來統一管理。2017年11月，我國啟動國資劃轉試點，2019年9月全面推開，要求在中央層面，具備條件的企業於2019年底前基本完成，有難度的企業可於2020年底前完成；在地方層面，2020年底前基本完成劃轉工作。到2019年底，中央層面已經完成了1.3萬億元的劃轉。業內預測，劃轉完成後的總規模將在3萬億-5萬億元。從內容上看，各地的方案大致相同，在劃轉範圍和劃轉對象、收益方式等方面均與《國務院關於印發劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》(國發〔2017〕49號)原則一致。劃轉國有資本充實社保基金後，承接主體獲取收益的方式是「分紅為主，運作為輔」。也就是說，國有資本的收益主要來源於股權分紅，今後由各承接主體的同級財政部門統籌考慮基本養老保險基金的支出需要和國有資本收益狀況，適時實施收繳，專項用於彌補企業職工基本養老保險基金缺口。此外，國資劃轉的另一個原則是做「沉睡的股東」，即承接主體作為財務投資者，享有所劃入國有股權的收益權、處置權和知情權，不幹預企業日常生產經營管理，一般不向企業派出董事。地方在承接主體上略有不同，絕大部分省份都是授權財政廳持有。劃轉過程比預期要困難得多，無論是央企還是地方國企，都有不同程度的困難。地方國企的困難要更大，所以劃轉預留的時間也更長。地方國有企業數量多，情況複雜。一些地方國企產權關係尚未完全理順，無法確定劃轉的數量。有的地方國企經營不善甚至面臨破產，導致無法進行劃轉。有的企業因實施重組改制等改革事項，導致劃轉範圍和劃轉規模發生變化。還有的涉及上市公司尤其是境外上市公司的，劃轉流程更為複雜。目前各省份的承接主體也不盡相同，有的是社保基金理事會，有的則是國有資本運營公司，體系不順導致劃轉的過程不通暢。而且承接主體的管理運作能力也參差不齊，影響國有資本的收益。承接主體如何保值增值、如何分紅、如何收益收繳將是最大的挑戰。總體來說，國有資產劃撥社保基金，從大的角度看是積極的，由此帶來的問題則需要制度層面進行設計。如何讓「巨額存款」發揮應有的作用，業內分析，一方面，國有企業要通過加快改革更好地提高效率、創造效益、創造價值，才能使得劃轉到社保基金的這些股權取得實實在在的收益。另一方面，劃轉企業的股權分紅將是社保基金從劃轉國資中取得收益的主要來源。我國上市公司的分紅水平不高，要發揮劃轉資金的保障作用，還需要進一步提高國企股權分紅比例。
據了解，為規範劃轉部分國有資本充實社保基金工作劃轉國有資本的運作管理，加強對劃轉資本運作管理的監督，財政部正在牽頭起草劃轉國有資本的運作管理辦法。
在劃轉國有資本運作管理辦法出臺前，劃轉國有資本產生的現金收益可由承接主體進行投資，投資範圍限定為銀行存款、一級市場購買國債和對劃轉對象的增資。同時，各級財政、人力資源社會保障、國資監管等有關部門將加強協作配合，切實履行職責，加強對承接主體的監督和管理，確保劃轉的國有資本專項用於彌補企業職工基本養老保險基金缺口。
在管理這部分資產時，資產安全性應是首要目標。這部分劃轉社保的國資，其資本運作要穩妥操作，確保國資保值增值。這部分資產需交給專業人士運作，可參與供給側結構性改革中效益較好、有穩定收益的項目。（新聞來源：國資委）
混合所有制改革
● 中央層面：混改上市風生水起 國企改革迎新突破
Choice數據顯示，2020年以來，A股國企混改共發生783起，交易金額達5727.67億元，分別同比增長40.83%和182.97%。作為國企改革重要突破口，混改步入提速升級新階段。
2020年以來，央企和地方國企混改數量分別為233起和550起，較去年同期分別增長43.83%和39.59%。其中，廣東、北京、上海發生的國企混改數量最多。從2020年初至今，共有27家國企在A股上市。其中，有3家央企，24家地方國企。
重組整合將成重頭戲
牛牛金融研究中心數據顯示，2020年以來，A股國企重組共發生1166起，交易金額8544.11億元，同比分別增長56.30%和136.84%，其中，央企和地方國企重組數量分別為335起和831起，分別增長41.35%和63.26%。
專項行動謀求新突破
日前，中國國新聯合各方發起設立百億元規模國改科技基金，將聚焦投資「科改示範企業」及其子企業或項目。204戶科改示範企業改革將步入提速期。（新聞來源:中證網）
● 中央層面：中國誠通牽頭成立國企混改基金 通過央地合作推進各地國企混改
經國務院批准，由中國誠通控股集團有限公司牽頭髮起，設立了中國國有企業混合所有制改革基金有限公司（以下簡稱：國企混改基金）。12月29日，國企混改基金在上海落地，總規模2000億元，首期募集資金707億元，該基金將重點投向國企改革及反向混改項目，主要通過股權投資和參股子基金投資相結合的方式開展投資活動，聚焦核心領域、核心技術的混合所有制改革，重點布局國家戰略領域、競爭性領域、科技創新領域和產業鏈關鍵領域。雲投集團作為雲南省唯一一家企業，出資參與國企混改基金，此舉將發揮「央地合作」的優勢，助推雲南國企混改健康發展。
國企混改基金將聯合雲投集團，在雲南省設立總規模不低於30億元的國企混改雲南子基金。通過積極發揮國家級基金的影響力，引導全國社會資本流向符合雲南省產業發展方向的領域和行業，補充雲南省國有企業的發展短板，不斷增強雲南省國有企業的創新能力和市場競爭力，從而助力整個雲南省國有企業混合改革的健康發展。
據悉，國企混改基金是為了貫徹落實國家關於積極發展混合所有制經濟的決策部署，積極推進國有企業混合所有制改革而專門設計的基金。依託國務院國資委、發改委、財政部等各部委的大力支持，並在國務院國資委直接指導下，多家中央企業和地方重點國有企業的共同參與，註冊資本金高達707億元。（新聞來源：國資委、光明網）
國企改革「三年行動」
● 中央層面：直面困難抓住重點 落實國企改革三年行動
當前國有企業在落實國有經濟布局優化和結構調整、推進混合所有制改革和健全市場化經營機制方面仍面臨一些障礙與困難，主要體現在以下三方面：
一是在優化國有經濟布局方面，缺乏頂層設計的規劃指引。在實踐中，宏觀層面上，存在國有經濟規模雖大，但總體創新力、競爭力不強問題，無法服務國家產業政策結構布局調整以及對戰略性新興產業的布局實施。
微觀層面上，則由於國有企業功能定位的模糊與缺失，導致：首先，考核機制、激勵機製作用無法有效發揮。在無法精準評價不同類型國有企業需要承擔的使命和功能的前提下，多維度的考核要求將會導致對國有企業的評價變得更加困難，隨之導致高管激勵的實施也會面臨障礙。
其次，部分國有企業經營缺乏清晰的戰略目標和未來規劃。在存在預算軟約束的情況下，資源錯配將會放大國有企業規模，這一情況在政企不分、政府對國有企業幹預較多的地區尤為顯著。國有企業在發展過程中常常面臨著服務於自身的高質量發展與服務於整體經濟的高質量發展之間的平衡問題，特別是如何分析把握經濟、社會和政治功能之間的協同和矛盾。這些問題的背後是缺乏對社會主義基本經濟制度下的國有企業性質功能與定位的深入研究，缺乏對國家產業發展布局與國企改革關係的深入研究。
二是在推進國企混合所有制改革方面，仍面臨一些體制機制障礙。具體表現為：第一，「混不進來」，路徑不通。民營企業真正參與混合所有制改革存在部分隱性障礙。第二，「混不清晰」，路徑不明。對混合所有制改革的內涵和作用理解不到位。目前混合所有制改革存在重「混資本」輕「改機制」的弊端。第三，「混不踏實」，路徑不暢。民營資本在進入國有企業進行混合所有制改革後面臨產權保護不夠的問題，改革後的混合所有制企業又面臨得到的產業扶持相對減少、金融機構的支持力度相對減弱等問題。第四，「混不滋潤」，路徑不優。民營企業參與混合所有制改革後在董事會中缺乏話語權，董事會職權落實不到位，決策權被虛化弱化。此外，民營資本和國有資本之間存在的文化差異和目標不一致也制約二者迅速實現融合。
三是在健全市場化經營機制方面，缺乏靈活的中長期激勵手段，這一點在非上市國有企業中更為突出。且傳統的國有企業員工管理模式受到挑戰。對於基層員工而言，隨著以「90後」「00後」為主體的新生代員工逐步進入勞動力市場，並成為勞動力市場上的主力軍，其與之前代際員工呈現諸多顯著差異，例如，新生代的員工可能並不熱衷於對某個企業忠誠，而是忠誠於他的專業。他的職業發展規劃是通過專業上的成長和精進，不斷提升自己的價值、積累專業資源等。這種情況下，員工與組織的黏性顯著下降。員工要求工作更具有挑戰性、獨立性、多樣化和技術性。以增強自主性、獨立性、權力、責任的新型工作開始為知識型員工所青睞。新生代員工呈現出的這些特點，對傳統的國有企業人力資源管理理論提出了挑戰。
對落實國企改革三年行動的建議：
第一，切實建立容錯機制。
在總體上，應以容錯機制為基本保障，充分調動起各級國資委、國有企業落實實施國企改革三年行動的積極性。應儘快建立國資委、國企領導人員履職行為容錯機制，設立免責清單，通過建立制度化、法制化的容錯免責機制，明確認定程序，不再讓「領頭羊」成為「替罪羊」，為改革者創造環境、激發熱情。
第二，加快推動國企改組。
以國有資本投資公司、運營公司為主體，以國有資本重組為手段，推動國有經濟布局優化和結構調整。
從宏觀層面，建議根據國家的經濟社會發展規劃，制訂國家層面的國有資本布局優化規劃，將國家已經明確的國有資本布局調整的基本方針落到實處。
從微觀層面，進一步明確國有企業的性質功能定位。在此基礎上，要加快改組或組建新的「兩類公司」和產業集團公司，以「兩類公司」和產業集團公司為主要抓手：根據國家層面的規劃，進一步細化「1+N」中的「N」，促進國有企業聚焦實體經濟，服務實體經濟，做強做精主業，使得國企改革進入快速推進、綜合推進，實質進展，出成效，出模式，出創新的新階段；通過資本投資、資本運營方式，協同民營企業，增強產業鏈供應鏈運營能力、創新實力。
第三，深化國企改制。
要加快推進混合所有制改革。進一步明確混改的方向和類別，加強激勵機制建設，充分發揮黨組織作用。
首先，混合所有制改革的方向和類別。在方向上，要突出混合所有制改革的「雙向進入」。在類別上，要重新思考評估競爭性和壟斷性的分類改革思路是否適應雙循環的新發展格局。在競爭性領域中，需要設置制度保障，以確保國有企業在關鍵時刻的政治性，而在平時又要充分激發其市場活力。對於壟斷性國企，應進一步分析探討哪些壟斷性國企能夠改，應該怎麼改，其實現路徑上會存在哪些問題。
其次，混合所有制企業機制改革。在機制上，混合所有制企業需要建立更能激發企業活力的利益協調機制。一是國有資本、非國有資本的激勵相容機制。建立利益協調機制，激發非國有資本的積極性、國有資本的活力。二是高效激發混合所有制企業管理層、員工的動力、能力、活力的激勵機制、管理機制。
在此過程中特別需要注意三方面：管理層激勵機制與約束機制的有效配合，短期、中期與長期激勵機制的有機銜接，激勵機制設計中充分考慮新時代新生代員工的訴求。最後，充分發揮黨組織作用。充分發揮黨建工作效能，把黨的思想政治優勢切實轉化為企業的發展優勢和競爭優勢，把黨組織的先進性融入企業的精神之中。在探索建立黨組織發揮政治核心作用的長效機制時，要特別注重從頂層設計上保證混合所有制改革和黨建工作同步謀劃、同步推進。
第四，強化協調組織保障。
強化執行落實，要建立改革臺帳制度，落實督查督辦，並與工商稅務宣傳等部門建立聯動機制。三年行動作為國企改革頂層設計的具體施工圖，已經明確指出國資國企改革現狀、問題與癥結。因此，要建立改革臺帳制度，明確各時間節點具體的改革任務和目標，並落實督查督辦，確保改革目標不走樣，改革再提速。其次，國企改革作為一個系統性工程，還要與工商稅務宣傳等部門建立聯動機制，特別是國企改革中涉及稅收、土地等歷史遺留問題，能夠做到彼此配合，有效推進改革速度，營造良好的國企改革輿論氛圍。（新聞來源:光明網）
● 中央層面：國企改革3年行動落實情況納入業績考核
一年一度的中央企業負責人會議於12月24至25日在北京召開。國資委主任郝鵬表示，明年是國企改革三年行動的攻堅之年、關鍵之年。下一步改革要更加聚焦重點任務，更加注重激發活力，更加突出基層創新。國資委將通過在線督辦系統加強督導推動，並將三年行動的落實情況納入業績考核，確保改革在重要領域、關鍵環節取得實質性突破與進展。（新聞來源：國資委）
國企改革助推器
● 中央層面：加快推出中國版競爭中立體系 助力國企改革
加快推出中國版「競爭中立」的政策建議：
（一）掌握主動：確定中國版「競爭中立」的基本立場
中國應該以社會公共利益和社會福利為基本出發點，以「公平競爭」理念為指導，圍繞中國經濟體制改革（特別是國有企業改革）的既定方針和實踐，構建符合中國特色、滿足中國自身需求、與國際接軌的「競爭中立」政策體系，同時體現「競爭中立」的基本內涵。
（二）確定路線：深化國有企業分類改革分類治理
國企改革最迫切的任務是分類改革分類治理，這是實現國有企業「競爭中立」的首要基礎，符合「競爭中立」僅對商業類國有企業經營行為做出限定的要求。我國大多數國有企業不僅要以謀取經濟利益為現實考慮，同時還要履行一定的社會責任，這決定了政府往往給予國有企業財政補貼、融資優惠等政策優惠。國有企業的分類改革直接決定了政府的補貼模式。
（三）形成經驗：在自貿試驗區先行先試「競爭中立」規則
自貿試驗區內的國有企業最需要率先實行突破性改革，從點到面，形成經驗，逐步向區外推開。具體措施包括：
一是，深化國有企業分類改革和分類管理；
二是，對照國際「競爭中立」規則，建立稅務中立、債務中立和監管中立的制度環境，建立更加透明和更高質量的國有企業信息披露機制；
三是，探索建立符合中國國情的「競爭中立」制度體系，構建公平競爭的投訴機制，成立專門的公平競爭委員會。
（四）提供保障：構建「競爭中立」的配套機制和措施
「競爭中立」的有效實施，需要相關配套制度和措施的支持，這些制度和措施主要包括：
（1）完善和修訂與「競爭中立」政策制定與實施直接相關的制度；
（2）促進和影響「競爭中立」政策的制定與實施的制度；
（3）加強服務型政府建設，積極轉變政府職能，提升治理能力，涉及強化事中事後監管，多部門信息聯動和協調等。（新聞來源:新浪網）
● 中央層面：深交所出臺服務國企改革專項工作方案 打造深化國資改革前沿平臺和「新高地」
深交所近日研究制定了服務國企改革專項工作方案，從五方面明確了16項具體工作安排，將集中力量推動國資國企深化改革、做優做強，努力使深市成為深化國資國企改革和落實《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》（下稱《三年行動方案》）的前沿平臺和「新高地」。16項具體工作安排主要包括五個方面：
一是構建長效機制。明確服務國資國企改革的目標任務和支持方向，建立專項工作小組，努力使深市多層次資本市場成為深化國資國企改革和落實《三年行動方案》的前沿平臺和「新高地」。截至目前，深交所已對接服務中央企業73家，與其中的23家籤署了戰略合作協議。根據不同企業的資源稟賦、產業特色，實行「一司一策」，按需定製服務方案內容，組建專項對接小組予以落實。
二是拓展培育深度。深化央企集團、地方國資專業化服務，做精做細「一地一策」「一企一策」，從源頭提升國企上市後備企業規範水平。推動國有上市公司通過整體上市、併購重組等市場化方式實現資產整合。加快創新產品供給，優化國企改革等重點領域ETF產品體系，推動國資基礎設施公募REITs項目試點落地和常態化發行。
三是健全基礎制度。優化市場功能定位，積極籌備全市場註冊制改革，支持優質混合所有制改革試點企業上市融資。推動完善併購重組、再融資、收購、減持、股權激勵及員工持股等基礎制度，助力國有控股上市公司利用資本市場工具實施混改，推進產權、資本、技術、人才等要素的市場化配置。優化固定收益產品發行審核流程，提高優質國企發行人產品審核、發行和上市效率。
四是推動質量變革。以開展公司治理專項行動為契機，深化與國資委、地方國資監管部門的協作，推進黨建入章全覆蓋，切實提高國有上市公司治理水平；支持和引導國有股東持股比例高於50%的國有控股公司引入持股5%及以上的戰略投資者作為積極股東參與公司治理。積極助力國資運用退市、併購重組、破產重整等多元化渠道，實現「殭屍企業」市場化出清。
五是深化對接服務。健全常態化走訪交流，豐富專題培訓內容和形式，深入了解國企改革動向和服務訴求，不斷進階監管服務水平。（新聞來源:光明網）
創新驅動發展
● 地方層面：山東新華健康科技有限公司創立 以網際網路新商業模式創新推進轉型升級
12月12日上午，山東新華健康科技有限公司創立大會暨網際網路+醫療健康論壇在新華製藥召開。新華健康是新華製藥充分發揮企業品牌及產業供應鏈優勢，通過協同創新和跨界融合，孵化衍生出的新企業，是一次大企業平臺化轉型的成功實踐，將有力推動淄博市智慧醫療產業發展和健康淄博建設。
新華製藥深耕「網際網路+醫療健康」領域，以電子商務業務為基礎，引入具有平臺優勢、運營優勢、資源優勢的社會資本及職業經理人團隊共同出資創立山東新華健康科技有限公司，是新華製藥落實國企改革行動方案的一次大膽嘗試、推進網際網路新商業發展模式的重要標誌，也是公司轉型升級、深化改革的又一成果，為公司「十四五」大發展增添新的動力和活力。（新聞來源:新浪網）
● 地方層面：推進國企改革攻堅 煙臺高新區探索實行「管委會+公司」體制
改革是增強微觀主體活力、做強做優做大國有企業的關鍵一招。2019年，煙臺高新區區屬國有企業組建四大運營公司，分別是城市投資運營公司、園區開發建設公司、金融控股公司和產業發展公司，優化國有經濟布局，重組產權架構。今年以來，高新區大力實施「國企改革攻堅行動」，重點探索「管委會+公司」體制機制改革，以改革的方法破解難題。
創新提出《剝離運營職能目錄》。探索實行「管委會+公司」體制機制改革，剝離管委部門承擔的園區運營、金融服務、市政設施建設維護、公用設施運營維護等職能，交由國有企業承擔。明確依託高新科創公司建設「區中園」，聚焦國家級孵化器主責主業，提升科技孵化率，打造創業服務紅管家品牌；依託高新控股公司建立「管委會+基金」新模式，設立藍色智谷直投基金、產業引導基金，引入社會資金,創新融資方式；依託高新城投公司、高新建設公司承擔政府投資社會服務類工程、市政工程、城市基礎設施的建設維護等，籤訂委託協議書。
打造區中園「管理機構+國企平臺」運管模式。一是全力推進高新區核心區城市更新。抽調骨幹人員成立工業設計小鎮項目專班，管委授權城市投資運營公司--高新城投公司成立智谷小鎮投資開發公司，按照市場化方式負責工業設計小鎮建設，推進小鎮整體開發、沿湖景觀、設計街坊等一攬子工程。二是集中開展金山灣區起步攻堅。成立金山區指揮部，管委授權園區開發建設運營公司--高新建設公司作為金山灣區開發建設主體，堅持基礎設施建設與產業招商同步推進，通過補充項目註冊資本金、增加優質資產、完善法人治理結構等方式，深入推進與中信集團戰略合作，加快實施總投資300億元、一期總投資60億元的PPP項目。（新聞來源：新浪網）
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