導讀：此次電力體制改革圍繞在可競爭領域建立市場，在自然壟斷領域實施有效監管而展開，核心涉及到輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建和運行、放開發用電計劃、售電側改革五個領域。
原標題：新電改：以「市場之制 監管之手」落實改革紅利
作者：鄭新業 中國人民大學國發院能源中心主任、2011中國特色社會主義經濟建設協同創新中心研究員
一、向改革要紅利
十八大以來，我國的經濟和社會發展進入了新階段。新時期挑戰和機遇並存。一方面，改革和開放的紅利中較為容易的部分已經實現，改革進入了深水區。另一方面更要看到，中國經濟社會發展的潛力巨大，前景光明，有大量的紅利有待進一步挖掘。這樣的背景下，需要大無畏的精神，以強有力甚至是革命性的手段來突破各種阻礙，挖掘生產力的潛力，以改革來實現紅利。
能源領域以其面臨的挑戰以及巨大的潛在紅利，在十八大之後被黨中央、國務院和人民寄予厚望。近年來，我國成為世界第一大能源消費大國，能源可持續發展正面臨巨大挑戰：一是需求旺盛，供給壓力巨大。在經濟大幅增長、能耗水平已經較高的情況下，我國本身的能源供給增長速度落後於能源需求增長速度，油氣資源尤其明顯。二是經濟結構較重，第二產業仍然是國民經濟核心，尤其是其中的高耗能產業產能和能耗多年高居不下。三是能源生產、消費過程中利用的負外部性明顯，能效和能源質量偏低等一系列因素造成了如環境汙染等負外部性問題；以煤為主的能源供給結構又進一步惡化了汙染問題。四是能源價格非市場化扭曲，受我國傳統價格體制的影響，能源價格整體上無法體現能源生產與供應的全部成本，在一定程度上存在扭曲，且政府挑戰能源價格的困難巨大。五是能源安全壓力巨大，重要能源對外依存度逐年上升，應付價格衝擊和數量衝擊的工具匱乏，能力不強。
鑑於此，習近平總書記提出了「能源革命」戰略，李克強總理也做出了重大部署，中央深改組推出的22號文也以電力產業為著眼點，率先拉開了能源改革的大幕。而能源革命的全面推進，將成為節約能源、改善能源結構、保護生態環境和應對氣候變化的重要推動力，可以有效促進經濟發展轉向低碳方式轉變，從而推進生態文明建設。
縱觀能源消費、能源供給、能源技術和能源體制等四大方面的能源革命，我們認為，理順能源價格形成機制、還原能源商品屬性是核心要義。而從能源種類來看，電力是重要的能源品種之一，電力領域的問題也較為集中、更具代表性和急迫性，電力改革是整個能源改革的「槓桿改革」，是能源革命的突破口。在能源革命的大背景下，本輪電力改革將本著「能競爭的地方充分競爭，不宜競爭的部分有效監管」的原則，充分發揮市場在電力領域的基礎性作用，輔之以強有力的政府監管之手，以改革實現電力領域潛在紅利。
二、緊緊圍繞中心任務，以市場競爭和政府監管實現改革紅利
此次電力體制改革圍繞在可競爭領域建立市場，在自然壟斷領域實施有效監管而展開，核心涉及到輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建和運行、放開發用電計劃、售電側改革五個領域。我們認為，此次電力體制改革巧妙地將經濟理論應用於電力領域的特殊性中，如考慮了市場機制與非市場機制對電力行業的不同影響、區分了電力的競爭性領域和非競爭性領域，充分展現了此輪電力市場改革的專業性與政策性。
同時，電改「九號文」以2002年的「五號文」以及隨後的實踐為基礎，繼承了中國改革的漸進、嘗試的經驗。配套文件中的多項條款都充分體現了電改的有序性，避免了激進式改革的缺點。
另外，本輪電改還汲取了國外電力體制改革的經驗與教訓，如組建電力交易機構、設定「兩個確保」和緊急接管制度等，防止國際上電力改革後電價波動狀況的出現。
總的來看，本輪電改及其配套措施體現了以下幾大特徵：
（一）明確目標，聚焦三大改革紅利
綜合中央9號文和配套文件的內容，不難看出，此次改革的首要特徵就是向改革要紅利。具體說來，各項措施明確指向三大潛在紅利：一是通過市場優勝劣汰，在發電側優化電力生產結構，用高效率電廠替代低效率電廠；通過政府之手，進一步挖掘清潔能源的潛力。雙管齊下，提高電力生產效率，降低煤炭消耗總量，減少電力生產過程中的汙染。二是打破現行的「獨買」和「獨賣」模式，把電網「高速公路化」，對電網服務實行「成本加成」定價，同時對電力成本實行有效監管，以獲取壟斷效率提升的紅利。三是在需求側理順價格體系，減少電力消費過程中的效率損失，並創造條件，接入更多的清潔電力，以實現消費革命的紅利。
（二）落實十八大精神，以市場取向在發電側和售電側促進競爭
發電側是一個可以競爭的、市場應該起到優勝劣汰作用的領域。現實的情況是各個企業發電的小時數由政府來決定。煤耗低、效率高的機組發電小時數甚至低於煤耗高、效率低的小機組。效率高的機組不能多發電，甚至存在小時數倒掛的情況。這裡顯然存在巨大的改進空間。有研究表明，若有市場自作用，效率高的機組就會代替效率低的機組，維持現有的負荷不變，少消耗的標煤數將以億噸計。因此，推進發電側的市場化建設是整個電改的重中之重，是主要紅利的所在。
與此同時，理論和國際經驗都表明，傳統上由電網獨家經營的售電側也是可以競爭的。售電側的競爭會使得價格起作用，更多的可再生能源得以接入，電力需求可以在時間上和空間上得到更合理的安排，不僅能提升需求側的效率，對發電側的效率提升也有重要的作用。配套文件的核心內容就是落實十八大讓市場起決定性作用的精神，把過去電力產業的「電網企業獨買、獨賣、政府定價」，改革為「多買多賣、市場定價」，還原電力的商品屬性。本輪電改在市場化方面的舉措有：
1、配套文件的多個部分都是圍繞確立市場競爭的主體，即電力的買家和賣家，為電力的買和賣創造條件。
在配套文件二《關於推進電力市場建設的實施意見》的第一部分「總體要求和實施路徑」中提出「遵循市場經濟基本規律和電力工業運行客觀規律」、「引入市場競爭、打破市場壁壘、無歧視開放電網」、「逐步建立以中長期交易規避風險，以現貨市場發現價格，交易品種齊全、功能完善的電力市場。在全國範圍內逐步形成競爭充分、開放有序、健康發展的市場體系」。
在配套文件四《關於有序放開發用電計劃的實施意見》的「總體思路和主要原則」中提到「在保證電力供需平衡、保障社會秩序的前提下，實現電力電量平衡從以計劃手段為主平穩過渡到以市場手段為主，並促進節能減排」。
在配套文件五《關於推進售電側改革的實施意見》的「指導思想」中提到「向社會資本開放售電業務，多途徑培育售電側市場競爭主體，有利於更多的用戶擁有選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平」。在「基本原則」中提到「堅持市場方向。通過逐步放開售電業務，進一步引入競爭，完善電力市場運行機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵越來越多的市場主體參與售電市場」。
在配套文件六《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》的「基本原則」部分中提到「堅持公平競爭的原則。執行統一的產業政策和市場規則，推動自備電廠成為合格市場主體，公平參與市場交易」。
2、確保價格的形成從過去的由政府確定過渡到由市場決定
價格的高低直接關係到企業的效益和生死存亡，因此是買賣雙方的核心利益。確保價格由市場形成，並反映市場的供求狀況不僅是改革的目的，也是電力改革能否成功的標誌。例如，在配套文件二《關於推進電力市場建設的實施意見》第三部分「主要任務」中提到，「按成本最小原則建立現貨交易機制，發現價格」。在配套文件四《關於有序放開發用電計劃的實施意見》第四部分「切實保障電力電量平衡」提到，「組織符合條件的電力用戶和發電企業，通過雙邊交易或多邊交易等方式，確定交易電量和交易價格」。在配套文件五《關於推進售電側改革的實施意見》的「市場化交易」中提到，「放開的發用電計劃部分通過市場交易形成價格，未放開的發電計劃部分執行政府規定的電價。市場交易價格可以通過雙方自主協商確定或通過集中撮合、市場競價的方式確定」。
在這些市場機制確定價格之外，為了控制自備電廠對電力交易的幹擾，降低企業把公用電廠改為自備電廠的動機，在配套文件六《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》第五部分「承擔社會責任，繳納各項費用」中提到，「備用費標準分省統一制定，由省級價格主管部門按合理補償的原則制定，報國家發改委備案。向企業自備電廠收取的系統備用費計入電網企業收入，並由政府價格主管部門在核定電網企業準許收入和輸配電價水平時統籌平衡。隨著電力市場化改革的逐步推進，探索取消系統備用費，以市場化機制代替」。第六部分「加強綜合利用，推動燃煤消減」中提到，「在風、光、水等資源密集地區，採用市場化機制引導擁有燃煤自備電廠的企業減少自發自用電量，增加市場購電量，逐步實現可再生能源替代燃煤發電」；第八部分「確定市場主體，參與市場交易」中提到，「有序參與市場交易。擁有自備電廠的企業成為合格發電市場主體後，有序推進其自發自用以外電量按交易規則與售電主體、電力用戶直接交易，或通過交易機構進行交易」，「平等參與購電。擁有自備電廠但無法滿足自身用電需求的企業，按規定承擔國家依法合規設立的政府性基金，以及與產業政策相符合的政策性交叉補貼後，可視為普通電力用戶，平等參與市場購電」。
即便是可再生能源，在增量部分也更多地採取市場來形成價格，而不是過去由政府來確定。例如，「規劃內的可再生能源優先發電，優先發電合同可轉讓。鼓勵可再生能源參與電力市場，鼓勵跨省跨區消納可再生能源」。
3、建立促進市場發揮作用的新機構和新機制
和其他產業不同，電力市場有它的特殊性。要使得市場在電力交易中起決定性作用，需要創立新的機構，創建新的機制和規則。例如，在配套文件三《關於電力交易機構組建和規範運行的實施意見》的「總體要求」中提到，電力體制改革的指導思想是「構建統一開放、競爭有序的電力市場體系」，「組建相對獨立的電力交易機構，搭建公開透明、功能完善的電力交易平臺」，「促進市場在能源資源優化配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用」。在「基本原則」中提到，「相對獨立，依規運行。將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，實現交易機構管理運營與各類市場主體相對獨立」。
另外，在配套文件三《關於電力交易機構組建和規範運行的實施意見》第二部分「組建相對獨立的交易機構」中提到，「交易機構應具有與履行交易職責相適應的人、財、物，日常管理運營不受市場主體幹預，接受政府監管」，「交易機構主要負責市場交易組織，調度機構主要負責實時平衡和系統安全」，「交易機構按照市場規則，基於安全約束，編制交易計劃，用於結算並提供調度機構。調度機構向交易機構提供安全約束條件和基礎數據，進行安全校核，形成調度計劃並執行，公布實際執行結果，並向市場主體說明實際執行與交易計劃產生偏差的原因。交易機構根據市場規則確定的激勵約束機制要求，通過事後結算實現經濟責任分擔」。
為了確保利益相關各方的利益，交易機構的治理中納入了交易各方的利益。在配套文件三《關於電力交易機構組建和規範運行的實施意見》第二部分「組建相對獨立的交易機構」中提到，「可建立由電網企業、發電企業、售電企業、電力用戶等組成的市場管理委員會」。
與此同時，為了規範交易各方的短期行為，政府還對相關利益方的資格和交易記錄進行監管。
具體來說，在配套文件五《關於推進售電側改革的實施意見》的「信用體系建設和風險防範」部分中提到，「建立信息公開機制，省級政府或由省級政府授權的部門定期公布市場準入退出標準、交易主體目錄、負面清單、黑名單、監管報告等信息」，「建立市場主體信用評價機制，省級政府或由省級政府授權的部門依據企業市場履約情況等市場行為建立市場主體信用評價制度，評價結果應向社會公示」；第三部分「市場主體推出」中提到，「市場主體違反國家有關法律法規、嚴重違反交易規則和破產倒閉的須強制退出市場，列入黑名單，不得再進入市場。退出市場的主體由省級政府或者省級政府授權的部門在目錄中刪除，交易機構取消註冊，向社會公示」。
（三）在市場失靈領域中建立強大而靈活的政府之手
要實現改革紅利，在可以競爭的市場部分，買家和賣家都不能有操縱市場的能力。例如，發電側的幾家企業若實施同時檢修、降低產量、提價等串謀措施，電力市場就會產生波動。類似的情況也可能發生在售電側。與此同時，在自然壟斷部分，需要對電網企業的成本和各種行為實施有效監管。沒有有效監管，在「成本加成」定價情況下，企業有很強的動機去膨脹資產，很低的動機去控制內部成本、提升效率等。而這些問題會對電力成本以及電力價格產生顯而易見的影響。
從配套文件看，政策制定者對確保電力市場的競爭程度，確保壟斷部分的成本控制有明確的認識，也採取了若干措施來預防和應對可能出現的情況。另外，電力改革中也花費了大量的精力來應對電力相關的負外部性，以及政府的普遍服務義務。
1、對自然壟斷部分嚴格監管
對壟斷企業的科學監管是政府的重要職責。政府首先在自然壟斷部分重點監管電網公司的行為，防止其損害市場中的其他經營主體的利益，危及市場效率和功能的發揮。例如，在配套文件五《關於推進售電側改革的實施意見》「完善監管機制」中提到，「保證電力市場公平開放，建立規範的購售電交易機制，在改進政府定價機制、放開發電側和售電側兩端後，對電網輸配等自然壟斷環節和市場其他主體進行嚴格監管，進一步強化政府監管」。同等重要的，文件高度關注電網企業的成本核算，以使得電力價格儘可能地反映成本。這方面的重點工作是電網企業的成本核算。具體說來，在配套文件一《關於推進輸配電價改革的實施意見》第一部分「總體目標」中提到，「還原電力商品屬性，按照『準許成本加合理收益』原則，核定電網企業準許總收入和分電壓等級輸配電價，明確政府性基金和交叉補貼，並向社會公布，接受社會監督。健全對電網企業的約束和激勵機制，促進電網企業改進管理，降低成本，提高效率，增加社會福利」。
第二部分「基本原則」中提到，「電網企業按照政府核定的輸配電價收取過網費，不再以上網電價和銷售電價價差作為主要收入來源。既要滿足電網正常合理的投資需要，保證電網企業穩定的收入來源和收益水平，又要加強成本約束，對輸配電成本進行嚴格監審，促進企業加強管理，降低成本，提高效率」。
第三部分「主要措施」中提到，「認真開展輸配電價測算工作。各地要按照國家發改委和國家能源局聯合下發的《輸配電定價成本監審辦法》（發改價格〔2015〕1347號）紮實做好成本監審和成本調查工作」，「嚴格核減不相關不合理的投資和成本費用」，「全面調查摸清電網輸配電資產、成本和企業效益情況」，「實施總收入監管與價格水平監管」。
2、強調市場結構，高度警惕市場勢力
市場的建立並不會自動保證效率，若不對潛在的幹擾市場運作的因素進行有效監管，賣家或者買家都可能操縱市場，使價格大規模地背離成本。在這方面，在配套文件二《關於推進電力市場建設的實施意見》專門設立了「市場監管」方面的內容，並要求能源監管機構及地方政府電力管理部門，對市場主體有關市場操縱力、公平競爭、電網公平開放、交易行為等情況實施監管。如何確保發電企業不串謀是政策制定者需要高度關注的重大問題。
在售電側也存在類似的問題。在配套文件五《關於推進售電側改革的實施意見》第五部分「信用體系建設與風險防範」中提到，「強化信用評價結果應用，加強交易監管等綜合措施，努力防範售電業務違約風險。市場發生嚴重異常情況下，政府可對市場進行強行幹預」。
此外，在電網企業承擔保底售電情況下，如何確保電網企業在電網售電公司和其他售電公司之間保持平等是人們關注的焦點，也是政策制定者下一步工作的重點。因此，警惕市場勢力是配套文件中值得重視的地方，也是未來能源監管機構關注的重點。
3、確保公共領域用電、居民用電和普遍服務穩定
電力是經濟社會發展和人民生活不可或缺的必需品。配套文件將公用事業、居民用電需求處於優先供應的特殊地位，由配套文件二《關於推進電力市場建設的實施意見》的「建立優先購電、優先發電制度」來保證。在配套文件四《關於有序放開發用電計劃的實施意見》第一部分「總體思路和主要原則」中提到，「政府保留必要的公益性、調節性發用電計劃，以確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電。在有序放開發用電計劃的過程中，充分考慮企業和社會的承受能力，保障基本公共服務的供給。常態化、精細化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響」。配套文件五《關於推進售電側改革的實施意見》第二部分「售電側市場主體及相關業務」中提到，「電網企業在保障電網安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，按照規定的程序、內容和質量要求向相關用戶供電，並向不參與市場交易的工商業用戶和無議價能力的用戶供電，按照政府規定收費」。
這些規定重新定義了政府在電力市場中的義務，既有臨時性的考慮，也有長遠的安排。由於我國環境稅缺失（擬定中的環境稅稅率很低），電力需求中尤其是部分高耗能產業用電中的負外部性沒有得到矯正，工商業電價補貼居民電價、維持普遍服務有效率上的合理性。
4、應對煤電的負外部性、支持清潔能源發電
電力行業的特殊性之一在於電力生產和使用過程中會產生汙染和二氧化碳排放。因此，電力體制改革不可或缺的內容就是如何處理負外部性，以及激勵清潔能源的發展。激勵清潔能源發電方面，政府使用了「優先」來鼓勵和促進。在配套文件四《關於有序放開發用電計劃的實施意見》的「總體思路和主要原則」中提到，「在確保供電安全的前提下，優先保障水電和規劃內的風能、太陽能、生物質能等清潔能源發電上網，促進清潔能源多發滿發」。
在處理汙染方面，配套文件五《關於推進售電側改革的實施意見》的第六部分「組織實施」中提到，「對各類準入交易企業的能耗、電耗、環保汙染水平定期開展專項督查，及時查處違規交易行為，情節嚴重的要追究相關責任」。在配套文件六《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》第二部分「基本原則」中提到，「堅持節能減排的原則。嚴格新建機組能效、環保準入門檻，落實水資源管理『三條紅線』控制指標。持續升級改造和淘汰落後火電機組，切實提升自備電廠能效、環保水平」。在配套文件六《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》第三部分「強化規劃引導，科學規範建設」中提到，「統籌納入規劃。新（擴）建燃煤自備電廠項目（除背壓機組和餘熱、餘壓、餘氣利用機組外）要統籌納入國家依據總量控制制定的火電建設規劃，由地方政府依據《政府核准的投資項目目錄》核准，禁止以各種名義在總量控制規模外核准」、「新（擴）建燃煤自備電廠要符合國家能源產業政策和電力規劃布局要求，與公用火電項目同等條件參加優選」。
應該說，配套文件很好地考慮了電力生產和消費過程中的汙染問題，也為清潔能源的接入和發展提供了強大的制度保障。
5、建立中央地方責任共同體
電力改革基本上以省為單位開展進行，配套文件在多個場合把電力市場運作的最終責任賦予了中央有關部委和省政府，建立了中央地方責任共同體。例如，在配套文件二《關於推進電力市場建設的實施意見》的第五部分「市場運行」中提到，「國家能源局派出機構和地方政府電力管理部門根據職能依法履行省（區、市）電力監管職責。」在自備電廠的管理方面，也規定中央的監管機構和地方政府共同負責。在配套文件六《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》的第九部分「落實責任主體，加強監督監管」中提到，「各省級發改（能源）、經信（工信）、價格、環保等相關部門以及國家能源局派出機構要進一步明確責任分工，加強協調，齊抓共管，形成工作合力，確保自備電廠規範有序發展」，「規範運行改造。各省級發改（能源）、經信（工信）、價格、環保等主管部門會同國家能源局派出機構，按照職責分工對燃煤自備電廠安全生產運行、節能減排、淘汰落後產能等工作以及餘熱、餘壓、餘氣自備電廠運行中的弄虛作假行為開展有效監管」，「財政部駐各省（區、市）監察專員辦事處加強對擁有自備電廠企業繳納政府性基金情況的監督檢查。各省級價格、能源主管部門及國家能源局派出機構加強對擁有自備電廠的企業繳納政策性交叉補貼的監督檢查。」
6、電力系統應急狀態管理
電力改革過程中涉及方方面面的利益，轉軌和過渡時期有可能發生不可預見的情況，因此，設想和預防應急是配套文件必不可少的內容之一。在這方面，配套文件汲取了他國的經驗和教訓，專門做出了制度安排。
例如，在配套文件二《關於推進電力市場建設的實施意見》第五部分「市場運行」中提到，「當系統發生緊急事故時，電力調度機構應按安全第一的原則處理事故，無需考慮經濟性。由此帶來的成本由相關責任主體承擔，責任主體不明的由市場主體共同分擔。當面臨嚴重供不應求情況時，政府有關部門可依照相關規定和程序暫停市場交易，組織實施有序用電方案。當出現重大自然災害、突發事件時，政府有關部門、國家能源局及其派出機構可依照相關規定和程序暫停市場交易，臨時實施發用電計劃管理。當市場運營規則不適應電力市場交易需要，電力市場運營所必需的軟硬體條件發生重大事故導致交易長時間無法進行，以及電力市場交易發生惡意串通操縱行為並嚴重影響交易結果等情況時，國家能源局及其派出機構可依照相關規定和程序暫停市場交易」。
在配套文件四《關於有序放開發用電計劃的實施意見》第六部分「有序放開發用電計劃」中提到，「在面臨重大自然災害和突發事件時，省級以上人民政府依法宣布進入應急狀態或緊急狀況，暫停市場交易，全部或部分免除市場主體的違約責任，發電全部或部分執行指令性交易，包括電量、電價，用電執行有序用電方案」。
（四）綜合平衡各種目標，以漸進方式推進改革
電力體制改革涉及技術、經濟和利益分割，是當今中國乃至全球最為複雜的體系改革。改革的目標中，既要保證電力供應、又要解決汙染問題，還不能有太高的電力價格。應該說，三者要同時實現是非常困難的事情，但不兼顧三者的改革措施又總會有人抱怨。因此，兼顧各種目標的配套措施考驗政策制定者的能力。另外，市場化過程中政策制定者很難把所有問題都設想到，因此，配套文件採取了先在局部地區試點，總結經驗之後，或逐步推廣以有序釋放改革紅利，或及時糾正偏差以合理控制損失和不利影響。本輪電改的諸多條款也體現了漸進式改革的特點。
在配套文件一《關於推進輸配電價改革的實施意見》的第三部分「主要措施」中提到，「逐步擴大輸配電價格改革試點範圍」，「試點方案不搞一刀切，允許在輸配電核定的相關參數、價格調整周期、總收入監管方式等方面適當體現地區特點」，「分類推進交叉補貼改革。逐步減少工商業內部交叉補貼，妥善處理居民、農業用戶交叉補貼」。
在配套文件二《關於推進電力市場建設的實施意見》的第一部分「總體要求和實施路徑」中提到，「有序開放發用電計劃、競爭性環節電價，不斷擴大參與直接交易的市場主體範圍和電量規模，逐步建立市場化的跨省區電力交易機制。選擇具備條件地區開展試點，建成包括中長期和現貨市場等較為完整的電力市場；總結經驗、完善機制、豐富品種，視情況擴大試點範圍；逐步建立符合國情的電力市場體系」，「試點地區可根據本地實際情況，另行制定有序開放發用電計劃的路徑」。第三部分「主要任務」提到，「不斷完善市場操縱力評價標準」、「確保市場在電力電量平衡基礎上正常運行」，第四部分「市場主體」提到，「單位能耗、環保排放、併網安全應達到國家和行業標準。新核准的發電機組原則上參與電力市場交易」。第七部分「組織實施」中提到，「做好試點工作。根據實際情況選擇市場模式」，「落實優先購電、優先發電的途徑」、「開展輸電阻塞管理。加強對市場運行情況的跟蹤了解和分析，及時修訂完善有關規則、技術規範」、「對比分析不同試點面臨的問題和取得的經驗，對不同市場模式進行評估，分析適用性及資源配置效率，完善電力市場」、「繼續放開發用電計劃，進一步放開跨省跨區送受電，發揮市場機制自我調節資源配置的作用」、「視情況擴大試點範圍，逐步放開融合。滿足條件的地區，可試點輸電權交易。長期發電容量存在短缺風險的地區，可探索建設容量市場」、「在全國範圍內形成競爭充分、開放有序、健康發展的市場體系」、「探索在全國建立統一的電力期貨、衍生品市場」。
配套文件三《關於電力交易機構組建和規範運行的實施意見》第二部分「組建相對獨立的交易機構」中提到，「有序組建相對獨立的區域和省（區、市）交易機構，鼓勵交易機構不斷擴大交易服務範圍，推動市場間相互融合」。第五部分「組織實施」中提到，「在試點地區，結合試點工作，組建相對獨立的交易機構，明確試點交易機構發起人及籌備組班子人選。籌備組參與擬定交易機構組建方案和章程」。
在配套文件四《關於有序放開發用電計劃的實施意見》的第一部分「總體思路和主要原則」中提到，「各地要考慮經濟結構、電源結構、電價水平、送受電規模、市場基礎等因素，結合本地實際情況，制定發用電計劃改革實施方案，分步實施，有序推進」。第二部分「建立優先購電制度」提到，「按照政府定價優先購買電力電量，並獲得優先用電保障，優先購電用戶在編制有序用電方案時列入優先保障序列，原則上不參與限電，初期不參與市場競爭」。第六部分「有序放開發用電計劃」中提到，「根據實際需要，在不影響電力系統安全、供需平衡和保障優先購電、優先發電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發用電計劃，參與直接交易，促進電力市場建設」。
在配套文件六《關於加強和規範燃煤自備電廠監督管理的指導意見》的第七部分「推進升級改造，淘汰落後機組」中提到，「要因廠制宜，實施節能節水升級改造」。
這些制度安排要麼體現了不同目標之間的協調和兼容，要麼體現了漸進的改革策略。這樣的安排儘管對單個目標來說難以做到滿意，但對整體任務的推進，對改革的順利進行有重要的意義。
三、配套文件發布後需要進一步解決的挑戰
儘管九號文和相關配套文件為中國電力產業的平穩運行提供了很好的起點，但要讓電力體系在市場和政府監管的基礎上有效運轉，仍然有諸多重大挑戰需要決策者予以關注。
（一）政府監管能力的挑戰
在電力領域，監管與市場相輔相成。各級政府的監管是電力體制的重要組成部分，更是電力市場運行通暢的重要保障。沒有強大而有效的監管，發電側的效率紅利就難以實現，甚至可能出現不如不改的情況；沒有強大的監管，電網企業的投資、運營成本以及可能的利益輸送問題就難以解決。因此，電力體制改革必然包含著電力監管的升級和強化。
但是，電力監管的升級和強化絕不是簡單等同於監管領域的延伸或監管條件的變化，而是監管體系的科學建設和監管能力的有效提升。從目前看，電力監管存在「沒有法源，沒有設備，沒有人力」的情況。沒有這些，監管機構如何定義市場勢力？如何確定哪些企業違法？違法哪些規定？沒有人力定期、高強度監管，被監管對象可能就會不遵守規定，市場效率、改革紅利因而難以實現。因此，未來必須加強監管能力建設。
（二）成本加成定價方式帶來的挑戰
電力體制改革的一個重要任務是理順價格形成機制和傳導機制，前者與電力生產緊密相連，後者則與輸配售電相聯繫。從配套文件看，政府採取了較為簡便易行的「成本加成定價」，即所謂的準許成本加合理收益的模式。這種方法的核心在於成本核算，包括電力生產成本、電力生產的負外部性成本、電力的輸配成本等等。而由於電力生產或輸配企業與電力價格監管部門之間的信息不對稱，電力成本核算是一項重大挑戰。從國際經驗看，成本加成方法下，電力企業會有過度投資的動機，經營過程會有人浮於事的問題，也會有上下遊利益輸送等問題。如何進行科學有效監管是監管者未來面臨的最大挑戰之一。
（三）「兩個確保」帶來的挑戰
為了兼顧特定用電主體的利益和可再生能源的接入，配套文件確立了兩個確保：「確保可再生能源優先發電，確保居民優先用電」。在努力推進市場在電力市場中的主導作用的背景下，通過設計怎樣的政策或市場化手段以達成這兩個確保，是一個不小的挑戰。由於兩個「確保」都需要額外的財源來支持，如何從財務上做出一個可以解決問題，且可以持續的安排是重大挑戰。
（四）地方政府帶來的挑戰
本輪電改地方政府熱情高漲，這也引發了新的問題。問題之一是部分省市發電側的市場集中度較高，企業之間存在串謀提價的可能。未來如何應對這一局面？是按照美國德州電改經驗，要求佔市場份額較大的企業出售股份，還是更細緻的規定？另外，各省電力生產和消費情況不同，這包括電力生產成本、電力消費水平和結構等等，事實上存在區域之間的電價交叉補貼。而本輪電改之後，省份之間的電力補貼政策協調成為一個挑戰。
（五）重大責任劃分的挑戰
配套文件把電力市場建設監督的最終責任賦予了中央各相關部委、國家能源局和省政府。由於三者的權限不同，政策工具不同，目標和任務也不同，三者共同負責的制度安排在實際運轉中可能會面臨較大的考驗。若中央各部委的目標之間，以及中央部委和地方政府的目標之間有差異，如何協調平衡？因此，未來如何設計權責相符的體制是接下來決策部門急需解決的問題。
四、結語
基於「九號文」的配套文件為我國的電力市場運轉建規立制，從市場主體、交易機構和方式、價格形成，到自然壟斷部分的價格管制、行為約束，再到公益用電、普遍服務用電，以及促進新能源發電的「兩個確保」，此輪電改以漸進、包容多個目標的方式積極推進。儘管未來仍然有各種挑戰，我們相信，這一輪電改能為我們展示如何以「市場之制，監管之手」落實改革的紅利。