以案說法|如何認定「以逃避監管的方式排放水汙染物」中的主觀故意?

2020-12-04 全國能源信息平臺

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北極星水處理網訊:案例一

2018年5月26日上午，被申請執行人萊蕪市康萬家食品有限公司因廠區內沼氣池通道堵塞，車間積水，而使用潛水泵鋪設軟管跨越廠區西牆向廠區外的樹林排水，所排水為生豬屠宰完成後衝洗車間的廢水，排水時間為上午9點到9點半。5月27日，申請執行人濟南市生態環境局鋼城分局執法人員巡查時發現該公司廠區西牆上有一水管，懷疑存在偷排行為，責令將排放現場進行了還原，執法人員對還原後的現場進行了現場勘查，並對有關人員進行了詢問，確認該公司將部分屠宰廢水、車間衝洗廢水使用潛水泵通過軟管排放到外環境，涉嫌私設暗管通過逃避監管的方式排放水汙染物。

被申請執行人認為其行為不屬於通過私設暗管違法排放水汙染物，且排放的廢水不應認定為水汙染物。根據《水汙染防治法》規定，私設暗管的目的在於規避監管，暗管是指通過隱蔽的方式達到規避監管的目的而設置的排汙管道。本案中，被申請執行人客觀上臨時設置水管跨越廠外的公路將廢水排放到小樹林中，具有臨時性搶險及維修的性質，不具備隱蔽性；主觀上不存在規避監管的故意，因為通向沼氣池的廢水通道管堵塞，只能抽走積水才能輸通管道，另外排汙的行為發生在上午九點到九點半，其行為明顯不屬於為規避監管通過隱蔽方式排放水汙染物，不具備法律規定的暗管的特徵，因此不屬於涉嫌通過私設暗管違法排放水汙染物。被申請執行人為維修管道臨時將一方多的廢水排放到山溝的樹林裡，排放雖然是廢水，也是有機肥料，但不構成水汙染物，申請執行人在未對其排放的廢水進行採樣檢測並出具檢測報告的情況下，直接認定為水汙染物屬於認定事實錯誤。

法院認為，根據《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第五條第二款規定「暗管是指通過隱蔽的方式達到規避監管目的而設置的排汙管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的臨時排汙管道」，私設暗管的目的在於規避監管，但該案的被申請執行人是為了清除堵塞的沼氣池通道而臨時進行的汙水外排，其目的並不是逃避監管，申請執行人認定被申請執行人私設暗管逃避監管沒有事實根據。另，根據《水汙染防治法》第一百零二條第（二）項規定「水汙染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導致水體汙染的物質」，根據審理查明的情況，被申請執行人排放的是生豬屠宰完成後衝洗車間的廢水，廢水不等同於水汙染物，申請執行人在沒有其它證據佐證的情況下直接認定排放的廢水屬於水汙染物，屬於認定事實不清。因此，行政處罰決定書認定被申請執行人涉嫌私設暗管通過逃避監管的方式排放水汙染物，明顯缺乏事實根據。法院最終裁定不予執行該處罰決定。[1]

[1] 山東省濟南市鋼城區人民法院（2019）魯0117行審8號行政裁定書。

案例二

2017年6月16日，原告常州金壇博大陶粒製品公司向被告常州市生態環境局提交情況報告：我司雨汙分離池因於6月9日至6月11日下大雨，導致河水漲至雨汙分離池，造成雨汙分離池坍塌，雨水排放口出現少量雨水直接排放到薛埠河道，我司及時採取措施，平整雨汙分離池基礎，及時請設計部門重新設計重建雨汙分離池。

6月29日，被告到原告現場檢查，發現廠區沉澱池北側、薛埠河邊有一排放口，有水慢慢滲出，滲漏至廠區北側的薛埠河，水質感官呈黃褐色，監測結果顯示超過相應排放標準。

7月14日，被告再次到原告檢查，並製作現場檢查（勘察）筆錄，現場檢查時，原告處於停產，雨水收集池正在整改，陶粒迴轉窯處於養護狀態，有冷卻水溢出，經地面流至雨水管網。同日，被告向原告送達了《責令改正違法行為決定書》，責令其立即停止以規避監管的方式排放水汙染物。

8月14日，被告到原告現場檢查時，原告廠區沉澱池北側已重建恢復雨水收集池，非法定排放口已封堵。

10月21日，被告向原告送達《行政處罰聽證告知書》，擬依據《水汙染防治法》（2008年，下同）第七十五條第二款對原告罰款貳拾萬元，10月23日，原告提出聽證申請。提出的理由主要有：該排放口自建廠時就存在，雨汙循環水池坍塌系由於大暴雨影響，屬於自然災害，不是原告故意為之，原告已在第一時間向被告匯報，並組織搶建，正常排汙不會緩慢滲水，並非故意排放汙水，外排水也不是生產過程中產生的汙水；法律適用與事實不符，《水汙染防治法》第七十五條第二款是指故意排放汙水，該雨水口滲出的水不是故意排放的汙水，當時驗收時同意原告在雨水收集池滿後可以排放到河水中。

經過聽證後，被告認為原告違反了《水汙染防治法》第二十二條第二款：「禁止私設暗管或者採取其他規避監管的方式排放水汙染物」之規定……依據《水汙染防治法》第七十五條第二款規定對原告罰款貳拾萬元。原告不服，訴至法院。

一審法院認為，應受環境行政處罰的行為必須包括行為違法和主觀上有過錯兩個條件；其中，主觀上過錯分故意和過失兩種。對於「禁止私設暗管或者採取其他規避監管的方式排放水汙染物」的理解和適用，從文義解釋和立法原意出發，「私設」是指私自設立，「規避」是指設法避開，「規避監管」的表述方式在主觀上應屬於故意。故行政機關依據前述條款作出行政處罰時，行政相對人應當同時具備行為違法和主觀故意的兩個構成要件。

本案中，被告認為原告「在非法定排放口超標排放水汙染物的行為」屬於「以規避監管的方式排放水汙染物」。一方面，原告在雨汙分離池坍塌後，未及時採取措施，抱有僥倖心理，仍開設1條生產線生產，導致水汙染物經雨水管道排入薛埠河是事實，故被告認定原告存在「在非法定排放口超標排放水汙染物的行為」，並無不當。另一方面，對於前述行為是否屬於「以規避監管的方式排放水汙染物」的範疇：第一、雨汙分離池坍塌屬於偶發性事件，原告也主動向被告匯報了相關情況，不存在隱瞞雨水管道分離的事實，也沒有採取連接管道等主動行為利用雨水管網排放廢水；第二、並無證據顯示原告的生產行為會導致冷凝水本身相關排放指標超標，或需要設置專門的排汙口用於冷凝水或其他廢水的排放，原告並無私設暗管或者規避監管來排放廢水的動機；第三、冷凝水與場地內粉塵等物質混合後，形成的水汙染物，通過偶然分離的雨水管道排入薛埠河，其汙染結果具有不可預見性。

結合違法行為的偶發性、行為實施的消極性、危害結果的不可預見性等方面因素，法院認為，原告在雨水分離池坍塌後怠於修復，導致水汙染物流入薛埠河，其行為確實具有違法性，且造成損害結果，但其主觀上不具有逃避監管的故意，客觀上也沒有主動實施規避監管行為，不屬於「以規避監管的方式排放水汙染物」的範疇。綜上所述，案涉行政處罰決定適用法律、法規錯誤，應當予以撤銷。同時提請行政機關注意，在作出行政處罰時必須全面認定行政違法行為，包括違法行為的客觀要件和主觀要件，不能忽略了行為人的過錯形式，片面地根據汙染行為的外在表現形式作出認定。

常州市生態環境局上訴稱：1.被上訴人主觀上具有「以規避監管的方式排放水汙染物」的故意。被上訴人在2017年6月11日已經發現雨水分離池坍榻，雖然雨水分離池坍塌確有偶然性，也履行了報告義務，但並未採取立即停止生產、封堵排放口等快捷有效的應急防範措施，以阻止水汙染物的排放，造成了汙染環境的後果。2.原審判決對《水汙染防治法》第二十二條第二款規定的「私設」、「規避」、「規避監管」的理解與適用解釋沒有法律依據。

二審法院認為，被上訴人發現雨水分離池坍榻這一偶然事故發生後，作為防止水汙染責任主體單位，應當及時採取立即停產、封堵排放口等防止水汙染物外排的相應措施，而其僅報告上訴人，未及時採取防止水汙染物外排相應措施的行為，是放任水汙染物外排、放任水汙染後果的行為，應當承擔相應的被處罰責任；上訴人對被上訴人的上述行為，在查清事實、予以定性的基礎上，作出處罰是依法履行水汙染監管職責的行為。

根據原環保部關於《水汙染防治法》第二十二條有關「其他規避監管的方式排放水汙染物」及相關法律責任適用問題的復函（環函[2008]308號）：「以下幾種情形可以理解為屬於『採取其他規避監管的方式排放水汙染物』:3.在雨汙管道分離後利用雨水管道排放廢水；4.其他擅自改變汙水處理方式、不經法定排放口排放廢水等規避監管的方式排放水汙染物」。被上訴人雨汙管網圖顯明，生產過程中的循環冷卻水與水膜除塵水均可通過雨水管網進入雨汙分流池，經沉澱後排放這一事實；監測結果表明，被上訴人存在水汙染物超標外排的違法行為，符合《水汙染防治法》第二十二條第二款規定的「採取其他規避監管的方式排放水汙染物」違法行為構成要件。

綜上，二審法院認為，上訴人對被上訴人予以處罰事實清楚、程序合法、證據確鑿、適用法律正確，判決撤銷溧陽市人民法院作出的（2018）蘇0481行初78號行政判決；駁回常州市金壇博大陶粒製品有限公司的訴訟請求。[1]

[1] 江蘇省常州市中級人民法院（2019）蘇04行終79號行政判決書。

要點提示

1.所謂「逃避」，是指想方設法避開，「逃避監管」在主觀上即為故意。從這點上來講，案例2中一審法院法官對文義解釋和立法原意的理解基本準確。[1]

2.但是，證明當事人是否具有「逃避監管」的主觀故意，不能依賴當事人調查詢問中承認，並且，人都有趨利避害的天性，一般不會主動承認，從執法機關來講，證明當事人具有主觀故意是靠客觀證據來證明或推斷出來的。案例2中二審法院即迴避了「逃避監管」是否具有主觀故意的理論糾纏，而是通過論證當事人的法律責任、事故發生後沒有及時維修，具有放任水汙染物外排、放任水汙染後果的事實，推斷其具有「逃避監管」的主觀故意。

3.如何認定通過不正常運行防治汙染設施等逃避監管的方式違法排放汙染物的主觀故意，可以參考公安部治安局編寫的《<行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法>理解與適用》P19-P22。

[1] 在心理學上，逃避和迴避都是為了遠離應激源的行為。逃避是指已經接觸到應激源後而採取的遠離應激源行動；迴避是指預先知道應激源將要出現，在未接觸應激源之前就採取行動遠離應激源。兩者的目的都是為了擺脫情緒應激，排除自我煩惱。