中國海洋環境深度報告:可持續發展面臨四大危機

    ６月５日是第４０個世界環境日，中國的主題是「共建生態文明，共享綠色未來」。我國是海洋大國，豐富的海洋自然資源和巨大的生態系統服務價值是國家經濟社會發展的重要基礎和保障。在經濟迅速增長、人口快速增加及城市化程度不斷加快而陸地資源日益枯竭的背景下，立足陸海統籌，科學開發海洋資源和保護海洋環境，是支撐我國經濟社會可持續發展的必然選擇，也是實現21世紀宏偉藍圖的必由之路。

    黨和國家高度重視海洋事業發展，國民經濟和社會發展「十五」「十一五」規劃綱要都對海洋資源開發和環境保護提出了要求。20世紀90年代以來，我國把海洋資源開發作為國家發展戰略的重要內容，不斷向深度和廣度擴展的海洋開發利用創造了我國新的經濟增長點。中央「十二五」規劃綱要更是以專章的形式就「推進海洋經濟發展」進行了闡述，提出要「堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力」，凸顯了海洋在未來我國社會經濟發展中的重要戰略地位。

    然而，由於近年來沿海區域經濟和海洋經濟的快速發展，給近海環境帶來了巨大的壓力和影響，我國海洋生態環境持續惡化。自1982年全國人大常委會通過《中華人民共和國海洋環境保護法》以來，我國政府出臺實施了一系列促進海洋可持續發展、海洋生態環境保護的法律法規。到21世紀初，已經頒布實施了包括海洋環境、海域、海島、漁業、港口航運、生物多樣性、海洋權益等在內的相對完整的海洋法律體系及其相關配套法規、條例和標準。同時，我國政府採取了一系列海洋管理行動，對遏制海洋環境的惡化起到了積極的作用。

    但是，以上措施並未從根本上遏制我國海洋環境持續惡化的趨勢。水道被疏浚，海岸帶被過度開發，過度捕撈和毀滅性的漁業活動導致主要漁業種群崩潰或食物網受損；太多種類營養鹽的過量輸入，致使沿岸海水成為世界上化學成分改變最大的區域。所有這些因素，與全球氣候變化所引起的海平面上升和更為頻發的嚴重風暴潮協同作用，使海洋生態系統更加脆弱。

    展望「十二五」及更遠的未來，我國沿海地區將面臨新一輪的經濟快速發展對海洋環境和資源提出的更多的要求，必須從生態系統功能的角度，分析海洋空間資源的供給能力。「十二五」規劃綱要明確指出，要統籌海洋環境保護與陸源汙染防治，加強海洋生態系統保護和修復；控制近海資源過度開發，加強圍填海管理；完善海洋防災減災體系。

    我國海洋環境面臨的嚴峻形勢引起了社會的廣泛關注，專家學者紛紛圍繞我國海洋環境問題開展各方面的研究。近年來，中國環境與發展國際合作委員會對影響我國海洋可持續發展的重大海洋生態環境問題進行了深入研究，並提出了當前我國亟須採取綜合政策措施，以解決海洋可持續發展進程中累積的和正在形成的生態環境問題，重塑可持續發展格局。

    我國海洋可持續發展面臨四大危機

    ● 近海環境呈複合汙染態勢，危害加重，防控難度加大；

    ● 近海生態系統大面積退化，且正處於劇烈演變階段，是保護和建設的關鍵時期；

    ● 海洋生態環境災害頻發，海洋開發潛在環境風險高；

    ● 沿海一級經濟區環境債務沉重，次級沿海新興經濟區發展可能面臨新的危機和挑戰。

    直擊

    七大生態問題突顯　環境形勢不容樂觀

    我國海洋生態系統具有明顯的地區性和封閉性特徵，生態系統和生物多樣性脆弱性明顯。過去30年，我國沿海區域經濟和海洋經濟基本上沿襲了以規模擴張為主的外延式增長模式，使得近海海洋生態系統受到嚴重威脅。與20世紀80年代初相比，我國海洋生態與環境問題在類型、規模、結構、性質等方面都發生了深刻的變化。環境、生態、災害和資源四大生態環境問題共存，並且相互疊加、相互影響，呈現出異於發達國家傳統的海洋生態環境問題特徵，表現出明顯的系統性、區域性和複合性。

    儘管我國政府開始高度重視海洋環境與生態的保護工作，採取多種措施積極防治，也取得了一定的成效。但與陸地生態環境保護相比，海洋環境與生態保護工作還比較薄弱。隨著國家新一輪沿海地區發展戰略的實施，我國海洋可持續發展面臨著新的形勢和挑戰。

    海洋生態系統嚴重退化

    海洋生態系統包括濱海溼地、河口、海灣、珊瑚礁、紅樹林等，生態價值巨大，為我國經濟社會發展提供多種資源。然而，汙染、大規模圍海造地、外來物種入侵導致濱海溼地大量喪失，我國近岸海洋生態系統嚴重退化。2010年監測結果表明：2010年，處於健康、亞健康和不健康狀態的海洋生態監控區分別佔14%、76%和10%。據初步估算，與20世紀50年代相比，我國濱海溼地累計喪失57%，紅樹林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少了80%，2/3以上海岸遭受侵蝕，沙質海岸侵蝕岸線已逾2500公裡，外來物種的入侵使得我國海洋生物多樣性和珍稀瀕危物種日趨減少。

    海洋生態災害頻發

    自20世紀90年代末以來，我國近海的赤潮、綠潮、水母旺發等災害性生態異常現象頻頻出現，為我國近海的生態安全敲響了警鐘。

    21世紀以來，無論是發生頻次還是涉及海域面積，我國的赤潮災害都在驟增。2001年~2009年，赤潮發生次數和累計面積均為20世紀90年代的3.4倍。從多年的趨勢上看，赤潮的發生有從局部海域向全部近岸海域擴展的趨勢。

    2000年以來，我國近海無經濟價值的大型水母數量開始呈現明顯的上升趨勢，水母旺發有可能對漁業資源產生不利影響。2007年開始，黃海海域連續出現滸苔形成的大規模綠潮。另外，隨著我國運輸量和船舶密度的增加，發生災難性船舶事故的風險逐漸增大。同時，海上油氣開採規模的擴大也增加了溢油災害的風險。

    陸源入海汙染嚴重

    江河攜帶汙染物入海和陸源入海排汙口排汙已成為影響我國近岸海洋環境質量的主要原因。《2010年我國海洋環境狀況公報》顯示，2010年河流攜帶的化學需氧量、氨氮和總磷入海量較上年明顯增加；監測的入海排汙口主要汙染物的達標率均有所提高；入海排汙口鄰近海域環境質量狀況未見明顯改善，部分排汙口鄰近海域環境質量較差。「十一五」期間，長江、珠江、錢塘江、閩江等主要河流攜帶入海的汙染物總量年均達千萬噸以上。從近年統計數據來看，全國入海排汙口排放的汙染物總量呈顯著下降趨勢，但超過汙水綜合排放標準的問題仍然嚴重。另據全國第一次汙染源普查結果表明，全國農業汙染源已成為我國陸地和海洋水汙染控制的突出問題。

    近年來，我國近岸海域總體汙染程度依然較高，近海海域汙染面積居高不下，主要汙染區域分布在黃海北部近岸、遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸海域。這些區域大多為我國沿海經濟發達地區，先汙染後治理的發展之路使得這些地區背上了沉重的環境債務。

    海洋生態服務功能受損

    自新中國成立至今，我國沿海已經歷了4次圍填海浪潮。特別是最近10年來，我國掀起了以滿足城建、港口、工業建設需要的新一輪填海造地高潮。1990年~2008年，我國圍填海總面積從8241平方公裡增至13380平方公裡，平均每年新增圍填海面積285平方公裡。據不完全統計，到2020年，我國沿海地區發展還有超過5780平方公裡的圍填海需求，必將給沿海生態環境帶來更為嚴峻的影響。

    從圍填海管理上來看，2002年1月《海域使用管理法》實施以前，圍填海基本處於「無序、無度、無償」的局面。《海域使用管理法》正式實施之後，圍填海管理有所加強，但是由於地方強大的填海需求以及管理制度的不完善，監管起來仍然困難重重。

    漁業資源種群再生能力下降

    我國近海漁業資源在20世紀60年代末進入全面開發利用期，隨著海洋捕撈機動漁船的數量持續大量增加，對近海漁業資源進行過度捕撈。捕撈強度超過資源再生能力，急劇地降低了漁業生物資源量，一些傳統漁業種類消失，生物多樣性降低，影響到漁業資源的可持續開發利用。另外，海洋捕撈活動中的垃圾、汙水對海洋環境也造成了一定的損害。

    另外，魚蝦類等投餌性種類的養殖雖在海水養殖產量僅佔10%左右的比例，但卻是海水養殖汙染的主要來源，對沿岸潮間帶生態系統構成了很大的壓力，直接破壞了漁業生物的產卵場和棲息地，進一步影響到漁業資源的再生能力。

    河口生態環境負面效應凸顯

    我國大型水利工程數量高居世界第一，大型水利工程導致河流入海徑流和泥沙銳減，其中8條主要大河年均入海泥沙從20世紀50年代至70年代的約20億噸，減至近10年的約3億~4億噸，對河口及近海生態環境產生了顯著的負面效應。

    流域入海物質通量的變化導致河口三角洲侵蝕後退、土地與濱海溼地資源減少，河口生態環境發生了重大改變。發生在河口與近海的一系列生態環境惡化問題，如浮遊生物組成及種群結構改變、有毒赤潮種類增加、魚蝦產卵場和孵化場的衰退或消失等，均不同程度上與大型水利工程的建設與運行密切相關。隨著今後大型水利工程的持續增加，其對河口生態環境的負面效應將進一步凸顯。

    海平面和近海水溫持續升高

    近30年來，我國沿海地區的海平面總體上呈波動上升的特點，年平均上升速率為2.6毫米，高於全球海平面的平均上升速率。據預測，在未來的30年中，我國沿海地區海平面的平均升高幅度約為80毫米~130毫米，其中長江三角洲、珠江三角洲、黃河三角洲、京津地區沿岸將是受海平面上升影響的主要脆弱區。與此同時，我國近海的海表溫度總體呈上升趨勢，這將造成重要海洋生物資源分布範圍改變、紅樹林人工栽培範圍北擴和熱帶海域珊瑚白化等現象，還將導致海洋生物的地理分布和物種組成格局發生改變。另外，海洋酸化將嚴重影響我國珊瑚礁的資源分布、食物產出和旅遊產業。可以預測，未來由海平面上升、水溫升高和海洋酸化等引發的各種海洋災害的頻率及強度將會有不同程度的加劇。

    關注

    我國海洋環境管理存在結構性缺陷

    儘管目前我國海洋資源環境管理法律體系已基本形成，規劃體系不斷完善，建立了國家、省、市、縣四級海上執法力量，基本形成了對管轄海域的環境管理能力，但以部門、行業管理為主的海洋管理政策體系仍存在著結構性缺陷。

    管理體制機制不順

    我國的海洋管理是陸地各種資源開發與管理部門職能向海洋的延伸，而行政管理部門基本上是根據自然資源種類和行業部門來設置的，這種條塊分割的管理體制將統一的海洋生態系統人為地分解為不同領域，由不同部門來監管，使得不同海洋自然資源或生態要素及其功能被分而治之，不能根據海洋生態系統的整體性進行綜合管理。與此相對應，海洋資源利用與環境管理實行單項和部門管理，各部門如海洋、交通、農業、石油、旅遊等職責平行，缺乏綜合協調和聯合執法的機制和手段，各部門之間的協調成為海洋管理的頑疾，致使跨行政區域、跨行政部門的海洋生態環境保護問題難以解決。

    法律法規體系不完善

    目前，現行的有關法律法規都是針對單項海洋資源的開發利用、保護和管理而制定的。一方面，這些單項法規過分強調所管理的某種海洋資源及其開發利用的重要性和特殊性，而對其他產業部門及其他海洋資源開發利用的利益和需要考慮不足，造成海洋管理的法律法規雖然多，但行業性突出、缺乏統籌，法出多門、政出多門，缺少統一的國家海洋政策；另一方面，許多法律制度在內容結構上均注重了普遍、共性、一般的環境保護問題，但缺乏針對不同區域的具體環境問題解決方案，不能適應基於生態系統的海洋綜合管理需要，特別是缺乏區域環境管理立法體系。

    缺乏流域和海洋的統籌規劃

    我國目前從國家和地方角度在流域管理方面已制定了很多汙染預防與控制規劃，但是由於技術、經濟及政策的原因，如水環境管理項目沒有與資源管理規劃和土地利用計劃相銜接，沒有融入國家和地方的國民經濟和社會發展規劃，導致這些規劃基本上沒有達到預期的水環境目標。

    在制定和實施流域綜合管理項目的同時，國家和省級層面也實施了許多海洋與海岸帶綜合管理項目，但都沒有將流域和與流域相連的海域進行綜合考慮。海洋管理與流域管理、海域管理與土地管理和地方行政管理不能很好地銜接，資源與環境管理不能有效地統一綜合，缺少綜合的流域—海洋管理戰略規劃。同時，我國的海洋環境管理與經濟之間還缺少必要的協調機制，海洋環境保護與沿海區域發展綜合決策缺乏實質性的融合。

    缺乏信息共享機制

    一方面，我國目前的環境監督管理工作不能完全滿足環境保護的需求，監管水平仍有待提高，監管力度也有待加強；另一方面，在流域和近海地區，有多個監管部門在監測海域環境質量，各個部門監測標準不一，且數據不能共享。監控機構的重疊和部門的分割導致了資源浪費，也對做出正確的管理決策帶來了難題。

    探尋

    專家建議

    海洋生態環境問題實質上是經濟社會發展的問題。實現我國海洋可持續發展，必須採取綜合政策和措施。其基本思路是，圍繞國家經濟社會發展戰略需求，統籌海洋開發與生態環境保護之間的關係，實現海洋經濟社會和環境資源的協調發展；堅持以生態系統為基礎，陸海統籌、河海一體的基本原則；統籌沿海區域經濟社會發展和流域經濟社會發展，支持有助於改善海洋—河口生態系統健康的保護和可持續土地利用方式；鼓勵和支持可持續的、安全的、健康的海洋開發活動，推動海洋經濟發展方式的根本轉變；創新管理體制機制，建立跨越各部門之間的利益高層決策機構，形成中央與地方、地方與地方及部門之間的網絡狀對接與合力，激勵各利益相關方的共同參與。

    第一，制定國家海洋和海岸帶可持續發展戰略。研究制定新的我國海洋和海岸帶可持續發展戰略，提出未來20年我國海洋和海岸帶可持續發展的基本原則、指導方針和戰略目標，提出沿海區域經濟發展、海洋經濟發展、海洋生態環境保護和資源養護的重點任務。

    第二，設立國家海洋委員會。通過建立陸海統籌和國家部門間的協調機制，鞏固和穩定齊抓共管的體制，形成政策合力，保障目前涉海政策和法律的有效執行。

    第三，建立健全海洋管理法律法規體系。起草《中華人民共和國海洋基本法》，作為海洋管理的根本大法；起草和制定《中華人民共和國海岸帶管理法》和《中華人民共和國渤海區域環境管理法》。

    第四，實施基於生態系統的海洋綜合管理。以生態系統為基礎，修編海洋功能區劃；建立圍填海紅線制度；建立海洋生態補償制度；建立海洋保護區網絡；加強受損海洋生態系統的修復與恢復工作；加強海洋生物資源養護與增殖；發展碳匯漁業新模式。

    第五，制訂防控流域對海洋負面影響的最優方案。為減少陸源汙染和大型水利工程對河口和近海環境與生態系統造成嚴重的負面影響，制訂最優方案控制流域—河口汙染，並加強流域水利工程對河口水沙調控的綜合管理。

    第六，加強長期、科學、陸海一體化的生態環境監測和預測。相關涉海部門協力做好流域—河口—海域一體化的監測和對接，構建大氣、流域、海洋/海岸帶一體化環境監測體系，建立以環境監測網絡、野外臺站觀察和區域生態修復示範為一體的海洋生態環境研究和監測體系。

    第七，健全海洋重大汙染事件風險預警及應急響應制度。建立健全海洋重大汙染事件風險預警及應急響應制度；建立海洋重大汙染事件通報和區域潛在環境風險評估、預警及信息共享機制；完善區域突發海洋環境事件應急處置體系。

    第八，加強海洋意識宣傳，建立公眾參與制度。大力開展宣傳教育，營造全社會在沿海大開發背景下重視海洋生態環境保護的氛圍。在重大海洋開發活動決策過程中，建立暢通的公眾參與平臺，讓更多的利益相關者參與決策。（中國海洋報）