原創 黃登攀、魏萬青 定量群學
一、文獻來源與推薦理由
本次推薦的是英國布裡斯託市西英格蘭大學彼得·馬爾帕斯（Peter Malpass）教授2008年1月發表於Housing Studies雜誌的論文Housing and the New Welfare State：Wobbly Pillar or Cornerstone?。本文由廣西大學公共管理學院博士生黃登攀編譯，魏萬青編校。
住房不僅是普通市民家庭的主要資產，更是城市福利政策的主體，因而備受關注。它作為「以房養老」政策的基礎，也是城市中低收入者（通過購買住房）擺脫貧困的希望。多年前，一位長期研究農民工的同行曾提及，農民工、特別是一些發展比較好的農民工，如果在務工地或者老家城市買房，即可通過住房升值緩解他們的城市融合、養老等難題，並由此推出了一個公益項目，而其中一項重要內容就是探討農民工如何投資住房。時隔多年，不知道該項目運轉得怎麼樣，但以住房資產為本的福利制度的重要前提是「低買高售」——房價持續上漲，「以房養老」則需要金融發達足以讓住房財富能方便地「取現」、「兌現」、「變活錢」。房價持續上漲的後果是日益嚴重的代際不平等——大城市的年輕人購買住房需要「六個錢包湊首付」。住房財富的「取現」「兌現」「變活錢」也則面臨著各種政策限制以及高額的交易稅費。2010年Journal of Housing and the Built Environment雜誌組織的Home ownership and asset-based welfare專題，對住房和資產為本的福利政策進行了討論，國內也有很多學者關注資產為本的福利政策問題。雖然是十多年前的文獻，但對理解中國住房政策仍然具有很強的啟發意義。
二、研究背景
（一）現實背景
傳統福利國家裡強調國家和政府對社會責任的承擔，住房是其中的一項重要的福利內容。英國政府修建了大量的公共租賃房、社會住房。在公共租賃房輝煌時期，英國曾經有超過42%的家庭入住。到了20世紀60年代，公共租賃房的數量開始逐漸超過需求，維護公共租賃房的巨大成本，讓國家財政力不從心。柴契爾夫人擔任首相後，大量消減公共租賃房建設，同時推行Right to Buy的政策，允許公共租賃房住戶把自己住的房子以折扣價買下來。1980-2005年，英國通過銷售公共租賃房的收入總額高達443億英鎊。
（二）理論背景
現代福利國家制度起源於英國的《貝弗裡奇報告》。該報告主張的社會福利可以被概括為：普惠性原則，即所有公民不論其職業為何，都應被覆蓋以預防社會風險；統一性原則，即建立大一統的福利行政管理機構；保障基本生活原則，即社會保障只能確保每一個公民最基本的生活需求；權利和義務對等原則，即享受社會保障必須以勞動和繳納保險費為條件。在此基礎上建立的傳統型福利國家主張完全由政府的公共資金支付其費用, 在社會事業中廣泛實施再分配和收入轉移, 平均地分配其產品和服務，並且受益者可以獲得無償的福利性服務而無須直接付費。
這些觀點受到新自由主義者的批評。新自由主義者認為一方面純福利的運行機制降低了社會服務運行的效率，導致了大量的浪費，社會服務的實際收效也因此降低，再一方面是政府對社會服務的壟斷損害了人們的自由選擇。此外，純福利機制還可能導致受益者福利需求的不合理擴大，進而導致政府公共開支的不合理增加，給國家帶來嚴重的財政負擔，最終將損害經濟發展。西方國家民主競選體制使得社會福利成了政黨競選的工具和利益集團爭奪的資源，使得福利開支逐漸失控，再加上西方工業國家出現的人口老齡化加劇、經濟增長放緩等因素使政府飽受批評，福利國家弊病叢生，迫切需要進行改革。新自由主義者認為要解決西方福利國家的種種弊病，就應該回到 「最小國家」 的理論，讓國家全面 「退位」，只扮演有限責任的角色。但是新自由主義理論無法解決市場失靈的理論問題和實踐問題。安東尼·吉登斯於 1998 年在其著作《第三條道路: 社會民主主義的復興》裡提出了「第三條道路」，試圖通過建構 「積極的福利社會」 的思想而找到新的出路。
本文正是在福利國家重構與轉型的背景下對住房與福利國家的關係進行討論。
三、內容簡述
文章主要對住房和新福利國家間的關係進行了理論討論。既有文獻對兩者關係持有兩種對立的觀點：一方是認為住房是福利國家的不穩定支柱，另一方認為是福利國家的堅實基石。文章認為兩個觀點的矛盾本身並沒有表面上看起來那樣矛盾和對立，還認為上述兩種觀點都適合解釋過去，而不是現在。作者的觀點是自有住房財富對於政府福利重構有促進作用，但不是堅實而持久的基石。
針對上述兩種對立觀點，作者指出，「該問題本身並沒有表面上看起來那樣矛盾和對立」，給出的原因是「他們爭議的不是同一領域，也不是對同一數據的對立解釋，是用不同的方式看待不同的事物。」一個是從公有住房在福利國家中扮演的角色出發探討的；一個是從私有住房市場與福利國家關係角度出發探討的。 「這兩種方法研究的是住房體系的不同部分，提出的是關於住房和福利國家關係的不同類型的問題，因此並非不可兼容。事實上，兩種方法都可以產生頗有價值且相互補充的觀察結果，所以公共住房可以是福利國家中逐漸弱化的支柱，而同時私有住房部門對新福利國家體系的重要性也可以逐漸提高」，還指出「小規模的面向弱勢者的社會住房部門可以和面向大多數人的強調個人選擇和責任的福利體系並存，後者使得房產所有者的住房財富成為服務消費中更重要的部分。事實上，可以說，私有住房市場的主導性越強，其作用就越像是新福利國家的奠基之石，公共住房部門的份額就越小。」
第三部分，論文首先通過既有文獻分析認為，福利國家中公共住房的影響力下降，大多數國家大多數人通過市場購買住房，公共住房部門處於邊緣化位置，因此部分學者認為公共住房在整個福利體系中「可有可無」，是福利國家「不穩定的支柱」。文章介紹了現代產權理論中的產權重構對公共住房剩餘化現象的解釋，並指出該理論的缺陷：「沒有解釋當今英國地方政府弱化對社會住房參與的趨勢」，以及未提及「住房在福利國家正在進行的更廣泛重組中的作用，以及重組對住房的影響」，因此需要一個新的解釋。接著，論文介紹了吉姆•凱梅尼的觀點及其學術爭鳴。吉姆•凱梅尼通過住房國際比較研究發現：住房自有水平和福利支岀之間呈反向關係，還認為原因是在自有住房率高的國家高額購房支出導致了選民對福利國家必需的稅收的抵制。根據該發現而得出的觀點是住房是福利國家發展的一個關鍵決定因素。吉姆•凱梅尼的支持者洛引入社會文化的因素對住房的影響。反對者卡斯爾斯則認為「正是高水平的福利國家支出抑制了住房自有率的增長」，指出戰後住房自有率和福利支出的負向關係在逐步減弱。作者在之後的分析中指出「凱梅尼和洛的觀點不那麼令人滿意」，「在目前階段，有理由重新審視住房與福利國家的關係」。
論文第四部分是基於英國的經驗，概況住房作為福利國家基石的種種體現。福利國家改革的趨勢是強化個人責任、降低政府責任，住房政策改革順應了這一趨勢。住房處於更核心的位置，對福利國家更加重要，成為福利國家的基石。其一是擁有住房產權，意味著給了個人更多的選擇與責任。人們可以通過選擇住在哪裡，進而選擇孩子上什麼學校。同時，住房產權提供了財富積累的預期，財富增值讓人們有機會直接為服務付費，增加養老金。其次，在很多層面，住房已經從公共財政的負擔變成了公共財政的收入來源。1980-2005年，英國通過銷售公共租賃房實現的收入總額達到了 443億英鎊，地方政府在1988-2006年間也通過大規模的住房產權轉移獲得了近60億英鎊的收入。其三是對消費的提升作用，這裡潛力巨大。據相關研究，2005年英國私有住房的總價值是31520億，抵押貸款總額是9 670億，還有21850億是私人財富。政府希望更多的人享受資產帶來的利益，當家庭受到事業或其他意外災難帶來的衝擊時，儲蓄金可以起到有效的緩衝作用，同時也成為養老金的重要來源。財政部也將資產視為政府福利政策的第四大支柱(其他三個支柱包括增加就業機會、提高工資和改善公共服務)，2005年政府發起了旨在擴大低收入家庭的住房自有率的行動。
文章第五部分，作者指出，政府官員的熱情是建立在連續10年的經濟增長和持續的房產價格上漲的背景中的，但住房市場有漲有跌，也不存在價格統一漲跌的全國市場。現實中，通過住房市場獲益的人往往是那些在勞動力市場上也很成功的群體。文章最後得出的結論是「住房不大可能成為現代化福利國家的堅實而持久的基石」。
四、寫在背後
中國的城市住房改革的背景，在一定程度上與英國相似。住房自有化改革之前，城市住房以單位住房或者公共住房為主。住房福利是企業和政府的主要財政負擔，也是制約勞動力流動（市場化）的重要因素。據王育琨在《我國城鎮住房福利規模的測算及其意義》一文的估計數據，1978年住房補貼規模相當於財政收入的4.16%，1988年上升到24.76%。上世紀末，中國推進住房改革，低價出售公共住房，存量公共住房財富轉為家庭財產。據《中國住房存量報告：2019》的估算，約70%的城鎮居民居住在自有產權的住房中。城鎮住房自有化政策，帶動了家庭耐用品的消費，而房地產市場的快速發展與房價上漲，給地方政府帶來了豐厚的財政收入，給購房者帶來了財富增值，一些研究者甚至將「98房改」視為 「中國奇蹟」的制度因素。住房改革與房地產市場的發展，對改善中國居民城市住房狀況以及中國經濟發展的積極作用有目共睹，但隨著住房價格的高漲，其負面效應也日益凸顯，中國城市住房政策面臨再一次轉型。作者的結論是，自有住房對於政府福利重構有促進作用，但不是堅實而持久的基石。我們不關注結論本身，但我們認為論文對住房資產為本的福利制度的討論（特別是批評性的觀點），對完善我國城市住房政策，具有一定的啟發意義。此外，該文是述評性論文，並非定量研究，對住房產權與資產為本的福利模式的實證研究，我們將在Home ownership and asset-based welfare專題推文中進行介紹。
五、參考文獻
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原標題：《住房和新福利國家:不穩定的支柱還是基石？》
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