【作者】 龍俊（中國人民大學法學院經濟法學博士研究生）
【來源】北大法寶法學期刊庫《中國政法大學學報》2020年第3期 （ 文末附本期期刊要目 ）。因篇幅較長，已略去原文注釋。
內容提要：在重大突發公共事件中，政府往往基於公共利益需要而以價格管制方式對緊急狀態下的特殊商品實行限價銷售，但是，相關價格管制措施卻引發了諸多爭議。從經濟學上看，雖然價值規律是引導經濟政策並配置稀缺資源的關鍵信號，但是市場失靈誘發的外部性、市場主體內含的道德性以及市場經濟忽視的公平性等因素卻為價格管制的必要性提供了有效論證；而從法學上看，價格管制的正當性既發微於宏觀層面政府與市場在經濟法中的高度融合，又根植於微觀層面法律對交易個體意思自治的充分維護。在實踐中，雖然我國已具備較為完整的價格規則體系，但是其在權力配置、行為認定、責任承擔以及權利保障等方面卻仍然存在較大缺陷。因此，有必要在「尊重市場規律」、「維護公共利益」、「遵循比例原則」的指導下對臨時價格管制制度優化：在主體行權方面，將價格漲幅的定價權從省級政府有條件下移；在行為認定方面，採「幅度+時間+商品+單價」的「四合一」綜合標準；在責任承擔方面，重新調整「沒收違法所得」和「罰款」的規則邏輯；在權利救濟方面，增設有利於經營者的實體性和程序性保障措施。
關鍵詞：重大突發公共事件；價格管制；疫情防控；哄抬物價；價格法
一
問題緣起：疫情危機應對中價格管制是否正當、如何優化？
2020年初，一場席捲全球的新型冠狀病毒感染肺炎疫情迅速蔓延，對人們的生命健康財產安全以及生產生活秩序造成了嚴重損害。在我國疫情危機的應對過程中，政府部門採取了一系列市場管控或支持措施，例如集中生產和供應醫療物資、限制和穩定瓜果蔬菜等生活用品及口罩等醫藥用品價格、減免中小微企業賦稅租金以及安排專項信貸資金等等，以確保疫情的有效防控和企業的災後重建。但在相關管控措施中，以限制口罩等物資銷售價格為代表的價格管控措施卻引發各界人士的廣泛爭議。具體而言，自1月20日國家衛健委發布1號公告，將新冠肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》（下稱「《傳染病防治法》」）規定的乙類傳染病，並採取甲類傳染病的預防、控制措施之後，中央至地方各級政府部門紛紛依照《價格法》《價格違法行為行政處罰規定》等法律法規發布價格管制命令或指導意見，對與疫情防控相關的口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關醫療器械等防疫用品以及與群眾日常生活相關的糧油肉蛋菜奶等基本民生商品，實施價格管制，並嚴厲打擊和懲處商家利用疫情哄抬物價等價格違法行為。然而，這一價格管制措施卻在理論與實踐兩個層面產生較大問題：
首先，價格管控在理論層面引發各界人士的廣泛爭議。例如，有學者認為，對口罩等醫藥用品進行價格管控並不合理，因為在危機時刻高價出售商品符合經濟學原理，其有利於促進生產、增加供給，因此，正如1976年諾獎得主米爾頓·弗裡德曼（Milton Friedman）所言：「這些發國難財的人，是在救別人的命，他們應該得到一個獎章，而不是得到懲罰」。當然，還有不少學者對價格管制持以肯定態度，並對前述言論嚴厲批評：疫情危機下放開價格管制是違背經濟學基本常識的，傳統經濟學以市場機制和價格機制為紐帶，卻忽略市場失靈這一現象，因此在疫情危機等市場失靈的情形下放開價格管制，無異於飲鴆止渴。從爭論的現狀來看，兩方觀點的支持者均不在少數，而相關報導更是不絕於耳。
其次，價格管控在各省市實踐操作層面的不統一也引發巨大衝突。例如，湖北省洪湖市某藥房因「0.6元進價口罩賣1元」被罰而在網絡上引發熱議，最終迫使市監局重啟調查，而這一現象背後的原因則在於，湖北省市監局採取的價格管制措施十分嚴厲，其以2020年1月21日前的商品銷售價格為原價，禁止任何幅度的漲價或漲進銷差額。而浙江省價監競爭分局則依據原浙江省物價局「浙價電〔2003〕31號」文件來認定「漲價幅度」，即只有當「漲價幅度在20%以上或者高於同類商品價格20%以上」時，才能構成哄抬價格行為。除此之外，其他不同省市在認定哄抬物價的價格標準時也採取了各自不一的方法，這些不同的價格違法行為的認定標準，對準確實施價格管制帶來諸多麻煩。
從前述理論爭議與實踐分歧來看，對疫情危機中價格管制是否正當以及如何優化的問題研究顯然已經迫在眉睫，而其背後引發的思考則是：重大突發公共事件中價格管制行為是否具有經濟學和法學意義上的雙重正當性？我國過往在重大突發公共事件中的臨時價格管制規則存在何種缺陷，應當如何完善？如何通過重塑價格違法行為認定的實體標準與程序條件來防止公權力的濫用等等。這些問題在過往的學術研究層面都是極少被關注的，因此本文即試圖回應這些問題。
二
重大突發公共事件中價格管制的正當性思考
（一）價格管制的歷史起源與我國的相關實踐
現代意義上的價格管制（Regulation of Price）起源於西方國家對自然壟斷行業實施的經濟性管制。19世紀中葉，隨著自由主義商品經濟的快速發展，西方經濟學家發現在通信、鐵路運輸、電力、煤氣和自來水供應等領域，由於規模經濟（economies of scale）、範圍經濟（economies of scope）以及成本弱增性（Subadditivity）等因素的存在，高度壟斷的市場結構比自由競爭狀態更具有經濟效率，而這些領域所涉及的行業則被稱為「自然壟斷行業」（Natural Monopoly Industries）。從19世紀下半葉開始，西方各國紛紛在自然壟斷行業施行經濟性管制，包括「進出管制」和「價格管制」，例如，英國通過國有化結合公共定價的方式改革公用事業，而美國則通過特許壟斷權和價格管制相交換的方式管理公用事業。這種管制熱潮一直持續到20世紀60、70年代。從70年代中期開始，由於石油危機、經濟滯漲以及管制失靈引發社會公眾強烈的不滿以及眾多經濟學家對各種管制政策的批評，掀起了一場全球性的放鬆管制（De-regulation）熱潮。其中，英國放鬆管制的過程就是價格管制體系建立的過程，其採用的是管制立法、私有化和競爭自由化「三位一體」方案來改革公用企業公共定價的問題，而美國放鬆管制則主要通過競爭自由化來實現。我國較早引入價格管制概念，是在1992年國內學者翻譯日本植草益教授的專著《微觀規制經濟學》一書，該書全面論述了政府微觀管制體系（包括經濟性管制和社會管制），其中價格管制和進入管制構成經濟性管制的重要組成部分。1998年，我國正式頒布《中華人民共和國價格法》，以法律形式確認我國市場經濟體制下價格改革的初步成果。21世紀以來，我國陸續啟動電力、郵政、通信、交通、供水、供熱、供氣等公用型資源產品的價格改革，並大致確立我國自然壟斷行業的價格管制模式。
從內容上看，政府的價格管制主要表現為兩種形式：一種是基於商品的特殊性質而價格管制，例如，對與國民經濟發展和人民生活關係重大的商品、資源稀缺或自然壟斷經營的商品、重要的公用事業或公益性服務等實施政府指導價或者政府定價；另一種則是在非常時期，出於公共利益需要而對原本實行市場調節價的商品實施臨時價格管制。例如，在自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等重大突發公共事件中，對特定區域內的特定商品採取限定高價、限定差價率或者利潤率等措施。而本文所討論的價格管制顯然屬於第二種。
除此次新冠病毒疫情外，我國自建國後曾因重大突發公共事件實施過六次影響較大的價格管制：第一次是1961年，我國遭受特大自然災害，國民經濟出現嚴重困難，為穩定物價，中央於1961年8月決定，對職工基本生活必需的糧食、食油、棉布、煤炭、水電等18類商品的銷售價格，凍結在當時的價格水平上不許變動。第二次是1967年，由於文化大革命的衝擊，市場物價出現失控危險。為有效地控制物價，保障人民生活安定，中共中央和國務院於1967年8月20日發出規定，要求各地根據穩定市場、穩定物價的通知的方針，切實加強市場物價管理。第三次是1998年，在百年不遇的長江特大洪災之際，湖北省人民政府根據《價格法》的規定，在長江沿線災區實施了一系列價格幹預措施。第四次是2003年「非典」時期，各地白醋、板藍根等防疫用品以及其他生活用品價格大幅上漲，為穩定物價，國家發改委發布了《關於加強價格監管維護市場穩定的通知》（發改電字[2003]8號），要求全國各地依法加強價格監管。第五次和第六次則均發生在2008年，即在南方遭遇50年來最大雪災期間，部分省份對受災地區食品及高速沿線有關城鎮的旅業客房價格實行臨時最高限價，以及在四川汶川大地震期間，受災地區及部分省份對糧食、帳篷等救災物資和交通運輸價格等實行臨時價格幹預措施。從這六次影響較大的價格管制實踐中，我國其實已經對如何在重大突發公共事件中處理價格違法行為積累了較為豐富的經驗，而這些經驗在很大程度上又有助於此次疫情的防控。當然，這些有關價格管制的法律實踐卻始終沒有平息其在學術界引發的爭議。
（二）重大突發公共事件中價格管制的經濟學爭論
經濟學界對緊急情況下是否應實行價格管制的問題一直存有爭議。但是就此次疫情危機下有關口罩等醫藥用品價格管制的經濟學爭論，則是由一位長期倡導「市場至上」並鼓勵「發國難財」的國內經濟學家的相關言論引起。他認為，由於在重大突發事件中市場供需矛盾造成了特殊商品的短缺，因此，基於亞當斯密的「無形之手」理論以及哈耶克的「自發秩序（spontaneous order）」原理，政府需要放開價格管制，讓廠商「發國難財」來促進生產，以提高供給。該觀點在國內獲得一些經濟學家的支持，例如，林燃認為，「價格是由供需決定的，徵用和限價並不能解決需求的與日俱增，也不能實現現有產能的擴大。『哄抬物價』和『發國難財』的道德大棒，阻礙了價格傳遞稀缺性的市場信號，反而成為消費者和商家雙輸的局面」。馮興元則提出，對口罩的價格管制應該取消，口罩企業根據市場供求缺口信息來組織生產，最能解決口罩的臨時嚴重短缺問題。而企業家承擔不確定性組織資源投入口罩生產和供給，這是政府所不能替代的。除此之外，張曙光、陳志武等經濟學家也紛紛表達類似觀點。
但是，前述觀點很快遭致國內眾多經濟學家的反對。田軒認為，按照經典經濟學理論，通過價格手段調節供需關係沒有問題。但在「國難」來臨這種極端情況下，市場已經完全失靈，此時只能靠政府甚至暴力機構（警察甚至軍隊）來維持運行。一旦經濟問題變成政治問題，那些「看不見的手」、「自我調節」、「資源有效配置」，就都變成紙上談兵。董志強則提出，「人類很多的行為，不是在市場領域發生的，而是在社會規範領域發生的。在社會規範領域，價格機制不起作用」。因此，「在當前的特殊情況下，市場機制並不是解決口罩短缺的核心辦法，此時，採取一定的配給制，或者由國家來協調生產，而不是任由追求利潤最大化的廠家決定產量和價格，是更好的辦法」。有學者直言：武漢疫情期間類似戰時，一些特殊物資如口罩屬於「戰略性物資」，當市場失靈時，政府必須加以管控，這是全世界市場經濟國家常識，美國四次管控物價三次與戰爭有關。戰時經濟學不同於平時的經濟學，具有自身規律，特殊時期管控物價，防止炒作，不是反對市場經濟，恰恰是尊重市場規律。
從前述兩種針鋒相對的觀點中，我們基本可以窺探出支持各自立場的相關論據。誠然，在古典經濟學理論中，經濟人的利己心和市場競爭分別構成商品經濟發展的內在動力和外在壓力，以自利和競爭為基礎就能夠達到市場的自我調節和財富增長，因此在市場經濟中，價格成了引導經濟政策並配置稀缺資源的關鍵信號，亦即「價格決定了誰生產哪種物品，以及生產多少」。而在這一理論下，價格管制必然導致以下問題：（1）不利於刺激生產，從而造成產品長期短缺；（2）在資源匱乏的同時又造成嚴重的浪費；（3）產生黑市交易；（4）降低產品質量等等。但是，筆者認為，正如前述反駁者所言，價格作為資源配置信號發揮作用的前提，是必須處於一個未失靈的市場情境中，而在重大突發公共事件造成市場失靈的情況下，前述放開價格管制的「市場至上」思維則始終無法從經濟學視角對如下問題作出回應：
首先，重大突發公共事件中市場失靈產生的後遺症問題無法根據「市場至上」的觀念解決，因為「人人利己」並不能導致「真正利己」。「人人為己，有利社會」的古典自由主義觀念曾長期受到追捧，但是博弈論（Game Theory）的開闢者卻發現，當人人都追求「自利」行為時，反而可能讓每個人都得到更加糟糕的結果，如「囚徒困境」（Prisoner’s Dilemma）。而行為經濟學（behavioral economics）則進一步指出，即便在追求人人自利的情況下，「理性人」往往也會僅憑自己的經驗而做出非理性決策，這些決策並不能真正達成目標。同樣，此次疫情中那些認為「只有放開口罩等醫藥用品的價格管制才能刺激生產」的觀點，一樣忽略了市場失靈所產生的後遺症問題。例如，2003年「非典」推動了口罩行業的第一次大爆發。在那之前，我國的口罩企業寥寥無幾。但非典過去後不久，口罩需求下降，當時大批盲目擴產的企業被迫關閉。直到2009年甲型H1N1流感全球爆發，口罩的需求再次猛增，又有一大批工廠投資擴建新的口罩生產線。但產能過剩和淘汰的故事，在隨著疫情逐漸得到控制後，又一次上演。可見，市場失靈產生的這些後遺症問題並非僅依靠市場力量即可解決。
其次，重大突發公共事件中存在大量不計報酬的道德行為，其也無法通過「經濟人」標準進行推算。雖然「經濟學者的任務不是標榜個人道德」（薛兆豐語），但是經濟學本身並不能忽略道德的作用。事實上，經濟學對道德力量同樣十分關注，例如，作為經濟學之父的亞當·斯密在撰寫《國富論》之前，是像所有作者一樣假定讀者也讀過他出版的第一本書：1759年的《道德情操論》，正因如此，才有學者評論道：「如果一個對亞當·斯密背景較為陌生或此前沒讀過《國富論》的讀者，接觸《道德情操論》，肯定會為斯密在著作中所倡導的人世間該有的道德——同情弱者、悲憫苦難、像愛自己一樣去愛鄰人、正義、謹慎、律己……——所動容，肯定會把斯密視為一個時代的道德教化者或努力倡導人倫規範的偉大倫理學家」。可見，現代經濟學從一開始就沒有忽略道德的力量。而從這種道德律出發來看，其實「在重大社會危機面前，人的行為不是只受經濟學規律支配的。因為激勵商業世界的不僅僅只有利潤，還有社會責任和榮譽感，以及對同類不可遏制的同情」。正因如此，在此次新冠疫情危機中，全國各地紛紛向疫情災區捐獻物資，這些道德行為不計報酬、不求回報，也無法用經濟學的成本收益進行計量，但是卻同樣構成了疫情危機應對中十分重要的援助力量。
最後，重大突發公共事件中市場化定價分配機制，並不符合經濟學最基本的公平（Fairness）要求。從經濟學的歷史發展來看，「公平」價值最早同樣為經濟學所關注，只是隨著經濟學的數學化和邊際革命，特別是主張「市場萬能」的「芝加哥學派」的崛起，公平的價值才逐漸被幾代經濟學家所遺忘。但所幸的是，「傳統經濟學家忽視的『公平』，被行為經濟學家找了回來。2017年獲得諾貝爾獎的行為經濟學家，芝加哥大學教授理察·塞勒（Richard Thaler）就在他的自傳體著作《「錯誤」的行為》（Misbehaving）裡，專門用了一章介紹『公平』的重要性」。可見，「公平」本身對於經濟學的意義和價值並不同於我們日常的刻板印象。因此，在疫情擴散的情況下，對口罩等醫療用品放開價格管制、實施市場化分配顯然無助於公平的實現。因為此時最需要防護用品的人並非是物質上最具有購買力的人，而是那些最有可能遭受病毒感染，並造成病毒進一步擴散的人，如疫情中的患者、醫療人員、基層工作人員以及其他可能與病毒進行親密接觸的人。如若此時仍以購買力強弱的價格機制進行物資分配，則既不利於分配正義之實現，也不利於疫情局勢之防控。
（三）重大突發公共事件中價格管制的法學思考
臨時價格管制除具有前述經濟學層面的正當性外，其在法學層面同樣具有可幹預之基礎。具體而言：
從宏觀層面看，價格管制的正當性源於政府與市場相互融合的必要性，價格法作為經濟法的重要組成部分，其不僅可以彌合市場與政府間的縫隙，而且對於維護社會公共利益、實現社會公平正義具有重大意義。從1776年亞當·斯密在《國富論》中推崇市場作為「無形之手」的自發力量，到1936年凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》中提倡國家作為「有形之手」的「幹預主義」，政府在經濟層面的參與和介入日益為人們所接受並重視。與此同時，雙向運動理論、信息不對稱理論、負外部性理論、公共物品理論等均為市場失靈的存在以及政府干預的必須性提供了社會學或經濟學層面的有力論證，使「為了保護公共利益，只要存在市場失靈就需要政府干預」的觀念逐漸成為一種共識。而在我國法學領域，政府與市場關係的法律意義也不斷被經濟法學研究者所挖掘。從時間上看，「隨著市場經濟的健康、全面發展，政府對市場幹預的程度會逐步降低，但政府干預會一直存在於市場經濟法律體系的各個層面」；從空間上看，「市場和政府作為整體資源配置系統的兩個子系統，在私人物品和公共物品提供方面各有其重要功用，由此會形成『二元配置』的格局，保障兩個配置系統各盡所能，是當代法治的重要使命」；從方法上看，「由於我們不可能也無法用法條來界定政府和市場各自的具體邊界，因此，凡市場無法或不能有效調節的、社會無法或不能有效自治的，人民就要求政府積極作為以利社會整體利益和民眾福祉，而這只能在憲法和民主法治的動態運行中加以實現」。顯然，對於經濟法學研究者而言，如何通過經濟法中的宏觀調控和市場規制來實現社會公平正義和經濟法治，是經濟法本身不可推卸的使命和責任。例如，通過財政轉移支付法實現各地區公共服務均等化發展；通過所得稅法調節高收入者收入，保證最低收入者生存權等基本權利；通過競爭法制止市場中的不正當競爭和限制競爭行為，維護市場競爭秩序；通過金融法構建多層次的資本市場，降低中小企業的融資成本和門檻；通過產業政策法對不同行業在不同區域的布局，使改革開放的成果惠及全體人民，等等。這些都充分展示了經濟法「社會本位」的價值思想。同樣，就重大突發公共事件中的價格管制而言，其本質上並非為實現市場效率的最大化，而是在於追求社會效益的最優化，這種社會效益更多體現為政府通過幹預和管控市場，維護作為弱勢群體的消費者以及受災害事故影響的特定群眾的合法權益，從而實現社會公平正義，維護社會秩序穩定。
從微觀層面看，價格管制的正當性源於對交易個體意思自治的充分維護。「趁人之危不是自由選擇」這不僅是行為經濟學上的判斷，而且也是法學給出的答案。在民法和合同法上，對於顯失公平的民事法律行為或者乘人之危訂立的合同，受損害方可以請求撤銷，相關民事法律行為或訂立之合同自撤銷之日起自始無效。雖然合同法中鼓勵交易原則更多體現的是效率思想，但是趁人之危訂立合同可以撤銷的規定則體現的是公平觀念。而在重大突發公共事件中，哄抬物價交易的行為本質上違反了意思自治和公平交易的私法原理：從目的論上看，此時有瑕疵的意思表示並不能準確反映民事交易主體的真實目的和意願；而從結果論上看，乘人之危訂立的合同因一方當事人必須支付過高的對價而必然使其處於顯失公平的結果狀態。因此，在司法實踐中，「基於緊急措施下供需雙方的地位差異，且被管制的商品通常具有較高的市場需求和較低的需求彈性，若經營者違反價格管制收取高價已構成利用優勢地位，致使雙方交易違反公平等價有償原則，屬於顯失公平，因而可變更或者撤銷」。可見，國家在特殊狀態下實施臨時價格管制的正當性根植於對交易個體意思自治的充分維護。
三
我國重大突發公共事件中價格管制的規則體系及其缺陷
（一）我國重大突發公共事件中價格管制的規則體系分析
我國價格管制的法律規範較為繁雜，其中有關禁止哄抬物價等價格違法行為的規則之間，大致按照如下邏輯框架呈現。
在憲法和法律層面，有關價格管制的相關規定奠定我國政府部門實施價格幹預的主體框架和基本準則。首先，價格管制在法律層面的最高依據可以追溯到作為根本法的憲法。我國《憲法》第15條規定，「國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序」。由於我國社會主義宏觀調控的主要目標是「促進經濟增長、增加就業、穩定物價和保持國際收支平衡」，而價格管制措施又是穩定物價的重要手段之一，因此其自然應獲得最高法律層面的認可。其次，在憲法指導下，有關價格管制的法律規定又主要體現在《價格法》中。作為實施價格管制的基本法，該法不僅規定需要進行價格管制的各類價格違法行為，而且還規定價格管制的具體措施以及違反價格管制的經營者的法律責任。例如，《價格法》第14條第3項將經營者「捏造、散布漲價信息，哄抬價格」的行為明確列為不正當價格行為予以禁止；第30條和第31條分別規定國務院和省級政府可以決定採取的臨時價格幹預措施以及國務院可以決定採取的價格緊急措施的具體類型；第40條第1款則規定了經營者在違反第14條所列行為應承擔的法律責任。最後，其他法律對《價格法》中臨時價格管制行為的適用情形等具有補充效果。例如，《突發事件應對法》第49條規定，重大突發公共事件發生後，人民政府應當依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價等擾亂市場秩序的行為，穩定市場價格，維護市場秩序。
在行政法規、部門規章以及其他規範性文件等方面，有關價格管制的具體措施得到了進一步細化。首先，作為價格管制領域最重要的行政法規，《價格違法行為行政處罰規定》（以下簡稱《處罰規定》）對違反《價格法》第14條規定的各類具體行為設置了十分詳盡的處罰規則，其中，第6條第1款對經營者散布漲價信息、囤積商品哄抬物價等違反《價格法》第14條的行為規定了責令改正、沒收違法所得、罰款、責令停業整頓或吊銷營業執照等懲罰措施。其次，在部門規章層面，有關價格管制的規定主要可分為兩大類，一是具有普適性的一般化措施，如對前述《處罰規定》進一步細化而制定的《價格違法行為行政處罰實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。該《實施辦法》在吸收了「非典」時期治理哄抬物價的價格管制經驗後，首次在部門規章層面對《價格法》以及前述《處罰規定》中的「哄抬物價」情形詳細羅列，並成為地方政府後續制定相關規章或規範性文件的重要依據；另一類則是針對特殊商品或特定領域的細化措施，如國家發改委於2008年制定的《關於對部分重要商品及服務實行臨時價格幹預措施的實施辦法》，首次在糧、油、肉等部分重要商品及服務領域對《價格法》第30條規定的提價申報制度和調價備案制度兩類臨時價格幹預措施細化規定。最後，國家部委和地方政府發布的各類規範性文件，是最能直接反映各地區具體情況的執法操作指南。例如，在此次新冠疫情危機應對中，國家市場監督管理總局發布《關於新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見（國市監法〔2020〕21號）》（以下簡稱《指導意見》），該《指導意見》不僅細化了「捏造、散布漲價信息」「非法囤積」以及「利用其他手段哄抬價格」三類哄抬價格行為的具體表現形式和認定標準，而且還對省級市場監管部門如何出臺認定哄抬價格違法行為的具體標準作出了安排，為各級市場監管部門精準、快速打擊各類哄抬價格行為提供更具操作性的執法指引。在該《指導意見》的基礎上，各地方政府部門紛紛出臺各自用以認定違法價格行為的具體標準（參見表1），這些規範性文件一齊構成了價格行政執法中「權力的毛細血管」。
從對前述各類規範的研讀來看，重大突發公共事件中的價格管制主要涉及以下幾方面問題：
首先，從價格管制的適用範圍上看，重大突發事件中的價格管制往往需要受到「環境狀態」與「規則情境」兩方面的限制。「環境狀態」是指臨時價格管制通常只適用於「突發事件」，即根據《突發事件應對法》第3條的規定，突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要採取應急處置措施予以應對的自然災害（如氣象災害、地質災害、海洋災害、生物災害）、事故災難（如交通運輸事故、安全生產事故、公共設施設備事故、環境汙染與生態破壞）、公共衛生事件（如傳染病疫情、食物中毒、動物疫情）和社會安全事件（如恐怖襲擊事件、民族宗教事件、群體性事件）等情形。而「規則情境」則是指臨時價格管制適用的具體情形，根據《價格法》《處罰規定》《實施辦法》的相關規定，價格管制可適用於包括哄抬物價、囤積居奇、操縱市價、誤導欺詐、低價傾銷、價格歧視等各類不正當價格行為，其中，各類具體情形的認定則在前述法律法規規章或其他規範性文件中均有詳細體現。
其次，從價格管制的具體方式來看，不同價格管制措施的適用條件和頻率各有不同。第一，根據《價格法》第30、31條的規定可知，價格管制通常包括臨時價格幹預措施和緊急措施兩種，其中臨時價格幹預措施具體又包括限定差價率或者利潤率、規定限價、提價申報、調價備案等幾種措施；而價格緊急措施則包括集中定價權限、部分或者全面凍結價格兩種方法。第二，《價格法》第3條將各類商品價格分為市場調節價、政府指導價和政府定價三大類，但根據國家發改委《非常時期落實價格幹預措施和緊急措施暫行辦法》第3條之規定，價格幹預措施僅適用於價格顯著上漲或者有可能顯著上漲的實行市場調節價的商品和服務，而價格緊急措施則可適用於實行市場調節價、政府指導價和政府定價的商品和服務。第三，從執法頻率來看，最高限價、提價申報和調價備案是實踐中較為頻繁使用的臨時價格幹預措施，而凍結價格則是執法機關較為依賴的臨時價格緊急措施，其他措施則較少使用。第四，從立法頻率來看，在前述各項具體價格管制措施中，除提價申報和調價備案有較為詳細的實施細則外，其餘措施（如限定差價率和利潤率、規定限價、集中定價權限、凍結價格等）均無十分詳盡之規定。
再次，從價格管制的權限分配來看，不同主體掌握的具體權限各不相同。就管制措施的決定主體而言，《價格法》第30、31條規定，臨時價格管制的決定權歸國務院和省級人民政府所有，而價格緊急措施的決定權則只能歸國務院所有；就價格漲幅的決定主體而言，根據《實施辦法》第2條第2款之規定，省級價格主管部門根據當地具體情況提出，並報請省級人民政府批准確定；而就行政執法的決定主體而言，根據《價格法》《處罰規定》《實施辦法》等規定，由各級價格執法部門對違法經營者予以行政處罰。
最後，從價格管制中經營者的責任承擔方式來看，除《價格法》《處罰規定》《實施辦法》等各類法律法規規章及其他規範性文件中規定的諸如責令改正、沒收違法所得、罰款、責令停業整頓、吊銷營業執照等各類不同形式的行政處罰措施外，《刑法》相關司法解釋還將哄抬物價等行為規定了嚴厲的刑事責任。例如，《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第6條規定：「違反國家在預防、控制突發傳染病疫情等災害期間有關市場經營、價格管理等規定，哄抬物價、牟取暴利，嚴重擾亂市場秩序，違法所得數額較大或者有其他嚴重情節的，依照刑法第二百二十五條第（四）項的規定，以非法經營罪定罪，依法從重處罰。」
（二）我國重大突發公共事件中價格管制的規則缺陷考察
1.主體層面：定價權的配置不合理
從前述有關價格管制的決定主體來看，不論是採取管制措施的決定主體還是確立價格漲幅的決定主體，都僅限於省級或省級以上的政府部門或一級政府本身，但由此導致的問題是：
第一，在部委機構改革、職能發生變更之後，原部門規章中將定價權權屬劃分為省級政府享有的相關規則是否能繼續適用？由於《價格法》並未對價格漲幅的確立主體進行規定，故以往定價權的權限分配只能依照國家發改委2004年公布的前述《實施辦法》第2條第2款確立，即「構成哄抬價格行為的具體提價或漲價幅度，應當由省級價格主管部門根據當地具體情況提出，並報請省級人民政府批准確定」，但問題在於，在2018年十三屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案後，價格監督檢查職責已從國家發改委劃入國家市場監管總局，那麼此時國家發改委《實施辦法》中有關哄抬價格行為認定的程序性規定對市場監管總局是否仍有約束力呢？如果答案是肯定的，那麼在包括此次新冠疫情在內的各項哄抬物價的執法實踐中，基層市場監管機關均應等待當地省級政府就哄抬價格行為的漲幅作出限令後，才能介入查處哄抬價格行為；如果答案是否定的，則各級市場監管部門均有權對哄抬價格行為進行直接查處。由此可見，如何理解前述有關定價權權屬分配的相關規則對執法實踐影響甚巨。
第二，前述問題所引發的更大疑問在於，若是遵循現行規定，那麼「哄抬物價」行為中價格幅度的確定權僅配置到省級人民政府是否合理？筆者認為答案是否定的：一方面，縣市兩級政府往往是最能直接形成有效治理的政治單元，而定價方案本身往往需要因地制宜，如不同城市的物價水平、生產效率、人力成本等均有差異，故此時定價權的配置「宜細不宜粗」；另一方面，由於不同級別的重大突發公共事件所影響的範圍和程度均有不同，故與其相對應的價格管制強度自然也應有所不同。如非典、新冠病毒等傳染病疫情往往影響全國範圍內的生產狀況，進而對全國的物價造成影響；而汶川地震則更多僅限於對本省或本市的物價造成影響；一些其它的地區性事故災難（如交通運輸事故、安全生產事故）、公共衛生事件（食物中毒、動物疫情）和社會安全事件（如恐怖襲擊事件、民族宗教事件、群體性事件）等，則可能更多僅限於對本市或本縣的物價造成影響，等等。可見，對待不同類型的重大突發公共事件，應根據其對物價影響的地域範圍和危害程度來約束價格，而不應該「一刀切式」將定價權統一配置給省級人民政府。
2.行為層面：「哄抬物價」的認定標準不統一
雖然我國《價格法》規定臨時價格幹預、緊急價格狀態等價格管制措施，也明確表示需要管制「哄抬價格」等行為，但是其卻無法對基準價、價格漲幅等具體要素做出統一明確的規定。其原因在於，臨時價格管制往往是因自然災害等重大突發性事件而產生，其不僅發生時間難以預測，而且影響範圍和損害程度也往往超出人們的預想，因此，「價格漲多少才屬於哄抬物價」的問題，往往需要結合特定突發性事件本身的實際狀態（如影響範圍、程度、領域等等）以及各省市經濟發展的實際情況來綜合確定。故在實際操作層面，價格漲幅等問題的明確往往是由地方政府部門根據實際情況自行確立。然而，這種概括授權雖然具有一定的科學性和可操作性，但是其卻無法避免多尺度執法的弊病。以此次新冠疫情防控為例，由於《價格法》中未明確規定哄抬物價的價格幅度，而國家市場監管總局在此次疫情中發布的關於查處哄抬價格違法行為的前述《指導意見》也僅以「大幅度提高」作為主要判定標準，並提出「『大幅度提高』，由市場監管部門綜合考慮經營者的實際經營狀況、主觀惡性和違法行為社會危害程度等因素，在案件查辦過程中結合實際具體認定」。基於此，各省市在新冠疫情防控中先後出臺了專門用以認定「哄抬物價」的具體價格幅度標準，筆者選取了部分省市發布的相關通知或指導意見，並分類整理如下（參見表1）：
註：1.差價率計算公式：（銷售單價-購進單價）/購進單價*100%；2.東北三省的價格管制文件主要以通知形式下發，未查閱到正式文件號；3.表中僅選取了部分省市發布的具有代表性的哄抬價格管制方案，相關文獻均從各省市政府或發改委、市監局等相關部門官方網站上獲得。
從表一可以看出，各省市在疫情防控期間對「哄抬物價」價格標準的認定主要表現為以下幾個特點：
第一，各省市對價格漲幅及幅度基準的規定不一致，例如，價格漲幅從0%～35%不等，且部分省市以同類商品的漲價幅度為基準，部分則以購銷差率或購銷差價為依據。
第二，各省市在規定哄抬價格行為認定的具體情形時採取了不同的立法模式，筆者在表中將其大致劃分為「統一式標準」和「分段式標準」兩大類。其中，「統一式標準」是指在規定防疫用品、生活必須品的價格幅度時，對整個防疫期間的所有商品劃定統一的漲幅標準，而不再區分其他具體情形。例如表一中浙江、山東、遼寧、吉林、黑龍江等省市發布的相關規定即為此類。而「分段式標準」則是指，將商品銷售價格的漲幅以本省啟動重大突發公共衛生事件一級響應日為基準進行劃分，成本未發生變化的商品保持基準日前的原價，成本發生變化的則須滿足一定的漲幅標準。「分段式標準」是國內目前大部分省市採取的主流立法模式，除表一中所列的湖北、河北、雲南、山西4省發布的相關文件屬於此類外，海南、湖南、青海、新疆、陝西等省市的做法以及國家市場監管總局發布的《指導意見》均採取的是「分段式」的立法模式。
第三，不同的價格標準反映各地執法寬嚴程度有別。一般而言，由於「分段式標準」設置了基準日，並且大多數省份均以基準日前的價格標準作為疫情防控期間的交易價格，故統一設置價格漲幅的「統一式標準」相比其而言更為寬鬆。而與「寬鬆型統一式標準」不同的是，較為嚴厲的「分段式標準」在嚴厲程度上又可分為「嚴厲型分段式」和「寬鬆型分段式」兩種，其中「嚴厲型分段式」主要表現為基準日後物價保持不變、不得漲價或者在成本價提升的情況下，購銷差價也必須與基準日前保持一樣。該種模式為疫情防控期間各省市普遍採取的主流立法模式，如表一中所列的湖北、河北、雲南等皆為適例。而「寬鬆型分段式」則表現為，雖然以基準日前的價格為標準，但允許經營者在銷售商品或提供服務時在漲價幅度或者進銷差率上保持一定的上浮空間，如表一中的山西省即為典型。
從此次疫情防控期間各省市有關哄抬物價的規定來看，其主要存在以下兩方面的問題：第一，哄抬價格的認定標準不統一，從而容易造成執法混亂。在實踐中，不同省份認定標準的寬嚴程度大相逕庭，比如同一漲價行為按照湖北省的規定可能構成哄抬物價，而按照浙江省的規定則可能屬於正常的商業價格，這極易導致同案不同罰；第二，各省市出臺的價格規則本身即存在設置不合理、適用不科學等諸多弊病。例如，「以某應急響應日的價格為認定基準，超過的即認定為哄抬物價」的規定顯然違背價值規律，其忽略特殊時期各項成本上升的基本常識，不利於刺激生產。再如，「口罩進價6毛賣1元被罰」的執法實踐，不僅與民眾對哄抬物價這一價格違法行為最樸素的認知觀念嚴重脫節，而且其對規則本身的機械適用也不符合比例原則的要求。由此可見，如何合理設計並優化哄抬物價的認定方案，仍是立法和執法機關需要進一步思考的話題。
3.責任層面：處罰規則的適用方式不科學
雖然國務院《處罰規定》第6條第1款對經營者違反《價格法》第14條的行為，規定了具體的處罰措施：「經營者違反價格法第十四條的規定，有下列推動商品價格過快、過高上漲行為之一的，責令改正，沒收違法所得，並處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，處5萬元以上50萬元以下的罰款，情節較重的處50萬元以上300萬元以下的罰款……」但是，該處罰規則在適用層面卻存在著「處罰失衡」的巨大缺陷。具體而言，從該規定的內容來看，其在處理「沒收違法所得」與「罰款」兩類行政處罰措施的關係時採取了如下兩種情形分別對待，即：（1）有違法所得的，沒收違法所得，並處違法所得5倍以下的罰款；或者（2）沒有違法所得的，分情況處5萬元以上300萬元以下的罰款。從邏輯上看，立法者本是希望通過將「沒收違法所得」與「罰款」進行一定比例的換算，使經營者在沒有違法所得的情況下獲致的懲罰會更輕一些，但問題在於，在特殊情況下，如經營者有違法所得但違法所得較低時，其處罰數額可能會遠遠低於沒有違法所得的經營者，此時就會出現行政處罰失衡的問題。例如，經營者甲哄抬物價，違法所得5000元，其面臨的最高財產罰是：沒收罰金5000元+違法所得5倍的罰款5000×5元=3萬元，但是，這卻遠遠低於其在沒有違法所得時所面臨的最低罰款5萬。由此可見，我國現行法中有關價格管制處罰罰則的規定並不科學。
4.救濟層面：經營者的合法權益無保障
前述有關價格管制的各項法律法規雖然都明確規定了行政機關採取價格管制措施的條件、方式以及經營者需要承擔的具體法律責任，但是卻沒有規定經營者在接受價格管制中的參與、申辯等程序性權利，也沒有對經營者補償等實體性權利作出合理安排。事實上，重大突發公共事件中的價格管制，是政府基於公共利益需要不得已而為之的行為，其在相當程度上是以犧牲經營者利益為代價的，因此，從維護市場主體的基本經濟權利來看，我國現行有關價格管制的各項法律法規難以有效保障經營者的營業自由和經營自主權。
四
我國重大突發公共事件中價格管制的法律完善路徑
（一）我國重大突發公共事件中價格管制法律完善的一般原則
1.尊重市場規律
雖然價格管制是通過政府「有形之手」調節市場失靈，但是此種政府干預卻仍應尊重最基本的市場規律。「政府對價格的監管，法律對價格行為的調整，都應尊重市場經濟的基本規律。」在重大突發公共事件中，市場失靈往往只是表現為部分失靈而非全部失靈，此時價格信號同樣能對供需關係和資源配置產生一定影響。而在此情形下，通過容許一定幅度的價格上漲來刺激特殊商品的生產和供給能有效提高生產效率，有助於傳染病疫情等突發公共事件的應對。但在此次疫情防控中，不論從價格漲幅的嚴格設置還是從價格管制的嚴厲執法來看，執法機關都對「經營者可能從每一件商品交易中獲得過高利潤」而感到萬分恐懼。事實上，市場經濟的逐利性雖然容易導致諸多弊端，但其本身的價值和功能卻不應被過分忽視。如何在「有形之手」與「無形之手」的配合下充分利用市場規律來為疫情期間的商品供給提供助力，是政府部門在行政立法和執法工作中需要真正深入思考的問題。亦即，只有在充分尊重市場規律的前提下，通過合理髮揮政府的調節職能和公共服務職能來克服市場失靈，才能真正使價格管制的社會效益最大化。「因此，我們應當改革和完善應對非常時期價格異常波動的幹預手段，使其儘可能市場化，即內化於市場機制。」
2.維護公共利益
「在非對稱的、非均衡的定價權二元主體的架構中，對於市場主體和政府的定價權如何分配，以及兩類主體的定價權衝突如何協調等問題，都要涉及公共利益維度的考量。」由於價格自由權作為經營者經濟自由權的重要表現形式之一，其本身即受憲法和法律之保護，而價格管制又是一種侵害經營者價格自由和私人財產權的強制性舉措，因此美國法院早在1876年的「馬恩訴伊利諾斯州案」中，就首創以「公共利益」論證價格管制正當性的先河。隨後，「公共利益標準」不斷細化和完善，並最終演變成各國實施價格管制的根本動因。同樣，我國有關價格管制的法律實踐，也應當圍繞公共利益保障而展開，以切實維護消費者權益以及社會公共秩序。從具體要求來看，一方面，在重大突發公共事件中，價格管制措施的設置、啟動、執行和完善，都既要考慮作為個體的交易公平的實現，又要考慮作為整體的社會福利的提升；而另一方面，在價格管制實踐中，當市場效率與社會公平相互衝突且無法調和時，基於公共利益保護之要求，應當奉行「公平優先」原則，允許折損部分市場效率。
3.遵循比例原則
如果尊重市場規律更側重於強調經濟效率、維護公共利益更傾向於實現社會公平，那麼遵循比例原則則更致力於尋求效率與公平之間的平衡。從法律規則的設置來看，價格管制的合理性論證本身即是在市場效率與社會公平之間不斷利益權衡。例如，在哄抬物價行為的認定中，若允許的價格漲幅過高，則不利於消費者權益的保障和社會秩序的維護；若允許的價格漲幅過低，則不利於提高生產者和銷售者的積極性，增加緊缺商品的供給。因此，有關價格管制的行政立法工作必須依照比例原則進行。而在行政執法方面則更是如此，例如，在此疫情中，「湖北洪湖市某藥房因0.6元進價口罩賣1元而被罰4萬」的事件之所以引發了廣泛爭議，其重要原因即在於執法機關不僅在行政立法上偏離了比例原則，而且在行政執法上也採取了過於嚴厲的執法手段（譬如未將處罰限定在「責令改正」的限度上）。由此可見，在任何有關價格管制的法律實踐中，均應遵循「適當、必要、且最小侵害」原則，其不僅要體現在價格管制規則的設置之上，而且更要滲透至價格行政執法的理念之中。
（二）我國重大突發公共事件中價格管制法律完善的具體方法
1.主體行權方面：價格漲幅的定價權從省級政府有條件下移
價格管制中定價權的權限如何在不同級次的政府部門之間合理有效分配，往往涉及多方利益的考量。但就我國目前將定價權統一配置到省級人民政府的做法，則因存在本文前述羅列的諸多問題而不得不反思。一般而言，定價權權限的「上浮」和「下沉」都各有一定的優勢：從因地制宜的角度來看，定價權下放更能實現行為規制的科學性和合理性；但從維護法律權威的角度來看，定價權上收則更能有效防止公權力對經營者營業自由和經營自主權的侵害。因此，綜合各方面考慮，筆者認為，在實體條件和程序條件有效約束的情況下，將定價權部分下移至市級人民政府是更為合理的，具體操作如下：在實體層面，於《價格法》或相關法律法規中規定定價權下移至市級人民政府的具體情形，如：「對於物價影響範圍僅限於市級以下區域且亟需採取價格管制措施的重大突發公共事件，構成哄抬價格行為的具體提價或漲價幅度，可以由市級價格主管部門根據當地具體情況提出，並報請市級人民政府批准確定」；而在程序方面，則可進一步在前述規定基礎上設置備案審查制度，如：「依照前款規定報請市級人民政府批准確定的提價或漲價幅度，應當及時向省級價格主管部門和省級人民政府備案。提價或漲價幅度不合理的，由省級價格主管部門提出修改意見，報請省級人民政府予以糾正」。由此，我國定價權模式則可實現從「單一省級管理」向「省-市」雙階配置模式轉變。
當然，在當前定價權尚未下移的情況下，對於縣市執法機構可否自行定價裁量的問題則應當持以否定態度。例如，前文提及的在此次新冠疫情中，由於國務院機構改革，國家發改委《實施辦法》中有關哄抬價格行為認定的程序性規定對市場監管總局是否仍有約束力的問題一直備受爭議，對此，有一線執法人員撰文稱：「從《價格法》及國務院《價格違法行為行政處罰規定》來看，並未限定哄抬價格違法行為的認定機關級別；價格違法行為查處職責轉至市場監管機關後，國家發改委原來有關價格違法行為行政處罰程序性規定，對市場監管機關並無約束力。因此，基層市場監管局在個案執法中，應當有職權也有職責對『哄抬價格』行為作出自己的判斷，無需等待當地省級政府就構成哄抬價格行為的具體提價或漲價幅度作出限定才去執法。」對此觀點，筆者認為有如下值得商榷之處：首先，前述機構改革更多是形式層面的功能平移和業務變更，即僅是價格違法行為的查處職責由發改委轉移至了新組建的市監局，而實質層面有關價格違法行為的認定條件以及不受機構變更影響的程序條件則依然被新的功能機構所接受。這一點從發改委為做好制度銜接而廢止的一批價格管制的規章和規範性文件中也能得出相同結論。其次，從與其他授權性規則進行對比來看，除《實施辦法》第2條第2款規定定價權由省級人民政府享有外，其他有關價格管制規則設計的決定權也基本都由省級以上政府行使。例如，《價格法》第30規定臨時價格管制的決定權歸國務院和省級人民政府享有，《價格法》第31條規定價格緊急措施的決定權歸國務院所有等等。可見，不論從立法目的還是規則類推來看，將《實施辦法》中有關定價權的程序性規定理解為應適用於市監局都是合理的。最後，對於作為公權表現形式之一的定價權而言，法無授權即禁止，尤其在目前沒有明文規定可由縣市執法部門行使定價權的情形下，縣市執法機構更是不應擅自定價裁量，以免損害經營者的合法權益。
綜上所述，價格管制中定價權的權限應當部分配置於市級政府，但在定價權尚未下移的當下，國家發改委《實施辦法》中有關哄抬價格行為認定的程序性規定對市場監管部門仍有約束力，即縣市執法機構不得擅自定價裁量。
2.行為認定方面：採「幅度+時間+商品+單價」的「四合一」綜合標準
如何科學合理地設計價格漲幅，直接關係到經營者的經濟利益與社會公共利益的邊界劃分，而從此次疫情的應對情況來看，現行各省市採取的前述認定價格漲幅的方案在考察因素和認定標準上仍然過於單一，因此，筆者建議在「幅度提升」、「時間分段」、「商品分層」、「單價豁免」的四個維度上設計相關制度，進而形成新的「四合一」綜合標準。具體而言：
首先，在重大突發公共事件中，經營者銷售商品或提供服務的漲價幅度可以在現行基礎上進一步提升。從前述表一來看，各省市不論是以同類商品的漲價幅度為基準，還是以購銷差率或購銷差價為依據，其允許的價格漲幅均在0%～35%不等。但事實上，從調動經營者積極性來看，即便採納將成本價提升考慮進去的購銷差率，前述漲幅在現實生活中仍然難以較大提升市場效率。以此次疫情防控為例，在前述價格漲幅的嚴打之下，國內各地口罩銷售商幾乎「不願進貨」，其主要原因仍然在於，過嚴的價格管制不僅使商家無利可圖，甚至還有被無理處罰的危險。因此，筆者認為在諸如此次疫情等重大突發公共事件中，政府部門可在現行基礎上再適度提高部分商品的漲價空間，例如將口罩等物品的漲價幅度或購銷差價設置為50%～100%，如此則一方面可以保證經營者在能獲得略高於平時利潤的基礎上充分調動生產者和銷售者的積極性，另一方面也可以在執法機關採取從嚴措施處理時，為防止其對經營者進行不當侵害設置一個緩衝地帶。
其次，對經營者銷售商品或提供服務的漲價幅度的確立，可以根據重大突發事件發生的時間節點分段處理。在此次疫情的應對中，多數省市均以本省啟動重大突發公共衛生事件一級響應日為基準進行區別對待，對此，筆者亦持以肯定態度，但是，採取此模式的各省市（除山西外）均要求基準日前的進貨商品不得漲價則顯得過於嚴苛，同樣不利於調動經營者的積極性。因此，筆者建議可參考表一中山西省的時間分段模式，在基準日前後設置不同的漲價幅度。具體漲價幅度同樣可在50%～100%之間確定，但基準日前的漲價幅度應低於基準日後。例如，基準日前為50%～60%，基準日後為60%～100%。
再次，對經營者銷售商品或提供服務的漲價幅度的確立可以根據不同商品的稀缺屬性進行分層處理。例如，在此次疫情應對中，有學者提出：「如果是特別緊俏（如非醫用N95口罩）、特別新鮮（如非常新鮮、品質高的蔬菜水果牛奶雞蛋等）、單價特別低（如零售價2元以內的一次性口罩），可以根據其個案的成本、供求關係等情況，分25%以內、35%以內兩級把握。也就是說，緊俏程度、新鮮程度越高，單價越低，價差率可以更大一些。」誠然，以商品的稀缺程度來劃分價格漲幅更符合市場規律。因此，筆者建議在今後的重大突發公共事件中，可以專門建立有關商品分層處理的價格漲幅表，對柴米油鹽等基礎生活用品可根據實際情況在50%以下設定價格漲幅，而對於與特定公共事件具有緊密聯繫的特殊商品（如此次疫情中的口罩、防護服等醫療用品），則可在前述50%～100%的幅度內根據各類商品的稀缺程度劃分具體漲幅。
最後，在對經營者銷售商品或提供服務的漲價幅度確定時，應當對單價較低的商品或服務給予一定價格範圍內的單價豁免。此舉目的旨在避免處罰失衡，尤其在價格管制的嚴控期間，該措施可以有效防止單價過低的物品因執法機關機械適用漲幅標準而造成對經營者的處罰不公。例如，在此次疫情中，進價0.6元/只的口罩，即便按照100%的漲價幅度，其銷售價格也不過1.2元/只，此時如果嚴格按照漲幅標準進行處罰，則勢必會引發類似於「湖北洪湖市某藥房因0.6元進價口罩賣1元而被罰」的事件。因此，筆者認為，在疫情期間確定特殊商品的漲價幅度時，對於單一銷售價格低於2元的商品，不應認定為哄抬價格。
3.責任承擔方面：重新調整「沒收違法所得」和「罰款」的規則邏輯
國務院《處罰規定》第6條第1款是目前價格管制執法實踐中用以處罰哄抬物價行為最重要的依據之一，但其在立法上卻存在前文所言的行政處罰設定失衡的問題，因此，有必要重新調整該條中「沒收違法所得」和「罰款」的邏輯關係。有執法人員曾提出：「從立法者本意來看，應該是無論是否有違法所得都至少處5萬元以上50萬元以下罰款。因此，有必要將處罰設定表述改為如下模式：沒有違法所得或者違法所得不足10萬元的，處5萬元以上50萬元以下罰款；違法所得10萬元以上的，處5萬元以上違法所得5倍以下罰款。」筆者認為該建議是可採的，因為其有效避免經營者在違法所得較低情形下所受處罰，可能遠遠低於無違法所得經營者的悖論。但是，如果從儘量避免法條做較大修改的角度來看，則還有更為簡便的方法可以適用：即在現行《處罰規定》第6條第1款中的「沒收違法所得，並處違法所得5倍以下的罰款」中增加「或5萬元以上50萬元以下的罰款」即可，此時執法機關在適用該條款時，自然可採取「就高不就低」的原則避免該法條的邏輯缺陷，從而防止處罰失衡的現象發生。因此，修改後的《處罰規定》第6條第1款應為：「經營者違反價格法第十四條的規定，有下列推動商品價格過快、過高上漲行為之一的，責令改正，沒收違法所得，並處違法所得5倍以下或5萬元以上50萬元以下的罰款；沒有違法所得的，處5萬元以上50萬元以下的罰款，情節較重的處50萬元以上300萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，或者由工商行政管理機關吊銷營業執照：……」
4.權利救濟方面：增設有利於經營者的實體性和程序性保障措施
為防止公權力濫用，維護經營者的營業自由和經營自主權，有關價格管制的法律法規規章中應當增設有利於經營者的實體性和程序性保障措施：
在實體性保障措施方面，政府部門應當根據「實際情況」「現實條件」對受價格管制的經營者所造成的損失「適當補償」。這裡的「實際情況」是指在重大突發公共事件中，當經營者的經營成本上升但卻因價格管制而無法通過銷售渠道彌補其成本損失的情形；「現實條件」則是指，各級政府部門應當根據其自身的財力狀況制定合理的補償方案，其補償形式既可以是直接的金錢補償，也可以是一定時期內的稅費優惠措施等；「適當補償」則是指，由於價格管制措施是政府出於維護公共利益需要而實施的強制行為，且在本質上並無過錯，因此價格管制對經營者所造成的前述損失應當根據公平原則負擔，即政府部門「適當補償」即可，而無需「充分賠償」。
在程序性保障措施方面，我國在重大突發公共事件中實施價格管制時應當重視和保障經營者的參與權，並在《價格法》等法律法規中設置簡易型聽證制度。由於價格管制直接涉及經營者的經濟利益，因此對於如何評估成本價並確定價格漲幅的問題，應當充分聽取相關行業經營者代表的意見。如在此次疫情防控中，各地政府部門可以通過召集本地區口罩等防疫用品生產商和銷售商的相關代表，對漲價幅度問題進行商討。事實上，國外在價格管制中十分注重保障公民參與權，例如，日本「物價安定政策會議」作為日本政府物價政策的諮詢機構之一，其人員構成包括大藏省、原經濟企劃廳等部門中主管物價的局長以及社會各界人士，其主要任務是審議政府的物價政策方案，向政府反映各界對物價政策的意見和要求；再如，比利時在實施「最高限價」時，「『最高限價』由生產企業、零售商、批發商、消費者、工會以及政府經濟部等幾方面代表組成的價格委員會根據市場因素和消費者的承受能力來制定」；等等。當然，由於重大突發公共事件中的價格管制措施具有緊急性和臨時性的特點，因此在設置聽證程序時應當化繁為簡，如對通知和公告的時間、地址等程序性事宜做儘可能便捷的安排，以促進效率和公平的統一。
五
結論
突發公共事件中的價格管制問題，其本身既影響到市場經濟秩序的穩定與否，同時又關涉到公共危機戰役的成敗得失。由於過往學術研究層面對此問題關注較少，故本文以此次新冠疫情防控為契機，詳細分析我國臨時價格管制在理論和實踐層面存在的問題，並針對這些問題提出規範臨時價格管制權力的設想，以希冀為完善我國臨時價格管制制度，規範政府臨時價格管制權的行使以及保障相對人的權益提供一定借鑑。總體而言，本文的主要觀點可概括為如下幾個方面：
第一，在重大突發公共事件中採取臨時價格管制措施，具有經濟學和法學層面的雙重正當性。從經濟學上看，價格作為資源配置信號發揮作用的前提是必須處於一個未失靈的市場情境中，而在重大突發公共事件造成市場失靈的情況下，價格管制的介入恰恰是出於對市場規律的尊重；從法學上看，價格管制的正當性既發微於宏觀層面政府與市場在經濟法中的高度融合，又根植於微觀層面法律對交易個體意思自治的充分維護。
第二，雖然我國已建立較為完整的「從憲法到規範性文件」的價格規則體系，且在過往重大突發公共事件中對價格管制措施積累了較為豐富的實踐經驗，但我國臨時價格管制規則及其實踐仍然存在諸多不可忽略的問題。例如，（主體層面）定價權的配置不合理，（行為層面）「哄抬物價」的認定標準不統一，（責任層面）處罰規則的適用方式不科學，以及（救濟層面）經營者的合法權益無保障，等等。
第三，重大突發公共事件中的價格管制應當「尊重市場規律」、「維護公共利益」、「遵循比例原則」。首先，應充分利用市場規律為疫情期間商品供給提供助力，併合理髮揮政府的調節職能和公共服務職能以克服市場失靈；其次，價格管制措施的設置、啟動、執行和完善，均應圍繞公共利益保障而展開，當市場效率與社會公平相互衝突且無法調和時，應奉行「公平優先」原則，允許折損部分市場效率；最後，在任何有關價格管制的法律實踐中，均應遵循「適當、必要、且最小侵害」原則，其不僅應體現在價格管制規則的設置之上，而且更要滲透至價格行政執法的理念之中。
第四，就我國臨時價格管制制度的具體優化方案而言，大體可從如下四個方面進行：首先，在主體行權方面，將價格漲幅的定價權從省級政府有條件下移，促使我國定價權模式從「單一省級管理」向「省-市」雙階配置模式轉變；其次，在行為認定方面，價格漲幅的合理設計應當從「幅度提升」、「時間分段」、「商品分層」、「單價豁免」四個維度進行，從而形成「幅度+時間+商品+單價」的「四合一」綜合標準；再次，在責任承擔方面，應重新調整「沒收違法所得」和「罰款」的規則邏輯，在立法技術上解決當前行政處罰設定失衡的問題；最後，在權利救濟方面，可增設有利於經營者的實體性和程序性保障措施，對受價格管制經營者進行「適當補償」，並在《價格法》等法律法規中設置簡易型聽證制度。
《中國政法大學學報》2020年第3期要目
【法治文化】
1.洪江商事習慣法價值簡論
陳小曼（5）
2.生態環境的法益觀研究
穆斌（14）
3.離婚判決理由的法律續造
金瀟（26）
【學術論衡】
4.論違約方解除合同規則寫入民法典之必要與可行
劉承韙（37）
5.視聽作品的定義與分類研究
——兼評我國《著作權法》第三次修訂中「視聽作品」的修改
楊幸芳；李偉民（47）
6.空間規劃法的立法進路和體系框架：南非經驗及其啟示
張忠利（60）
7.林權改革視域下林業碳匯供給增益者權利的法律確認研究
陳英（73）
8.川普民粹式保守主義理念對美國環保氣候政策的影響研究
魏慶坡（82）
9.莫言小說中的「紅歌」書寫及其敘事功能
王萬順（99）
【新冠疫情防控法治專題】
10.生物安全視角下《野生動物保護法》的修訂：邏輯起點、類型化方法及主要建議
秦天寶（113）
11.論動物的法律地位及其實定法保護進路
史玉成（127）
12.論情事變更與不可抗力的交融及界分
姚輝；闕梓冰（137）
13.國家生物安全風險防控和治理體系背景下的基因風險協同治理模式構建
楊繼文（149）
14.防疫封城的法理根據與道德邏輯：刑法哲學與教義學結合
胡洋（160）
15.生物安全法治視野下動物次生品的界分與規制
翟巍（173）
16.重大突發公共事件中價格管制的正當性及其法律規制
龍俊（186）
《中國政法大學學報》創辦於2007年9月，是由國家教育部主管、中國政法大學主辦、《學報》編輯部負責編輯出版的綜合性人文社會科學學術刊物。現為雙月刊，大16開本，每期160頁，逢單月10日出版，設有：「法治文化」、「學術論衡」、「學人講壇」等欄目。《學報》堅持學術自由、兼容並包的編輯取向，崇尚紮實創新的學風，積極推進學術交流與對話，得到了學術界、期刊界同行的充分肯定，對中國的法治建設和法學發展發揮著積極的作用和影響。創刊以來，《學報》首發論文被人大複印資料等刊物轉載的篇次在國內政法類院校學報中名列前茅。其中我刊重點、特色欄目「法治文化」編發文章近百篇，已有二十篇文章被《新華文摘》等轉載，產生了良好社會反響。近年來，環境資源法學的論文也正在成為我刊編發文章的又一個亮點，引起學界的廣泛關注。
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