2014-05-20 16:30:28 | 來源：中國法院網 | 作者：趙江
轉基因食品是一種新興事物，隨著轉基因生物技術的研究開發，轉基因食品已經走進了人們的生活。但轉基因食品的安全性問題仍然是個急需解決的問題。法律手段無疑是人類控制和應對轉基因食品安全風險的重要工具和明智選擇。我國轉基因食品立法相對滯後，不利於轉基因食品的正常發展亦不利於對人類健康的保護。本文介紹了我國轉基因食品的發展現狀和安全性問題，具體分析了我國轉基因食品安全立法現狀，結合歐美立法經驗，提出借鑑意見，論述了我國轉基因食品安全法律制度之完善。
一、轉基因食品及其安全性問題
（一）轉基因食品定義
轉基因食品又稱基因修飾食品（Gene tica lly mod ified food，GMF），國際上是指利用分子生物學技術，將某些生物的基因轉移到其他物種中去，改造生物的遺傳物質，使其在性狀、營養品質、消費品質方面向人們所需要的目標轉移，以轉基因生物為食物或為原料加工生產的食品就是轉基因食品。[1]我國《轉基因食品衛生管理辦法》對轉基因食品的定義為：利用基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品和食品添加劑。包括轉基因動植物、微生物產品；轉基因動植物、微生物直接加工品；以轉基因動植物、微生物或其直接加工品為原料生產的食品和食品添加劑。在人口膨脹、資源匱乏的今天，轉基因技術的出現對農業生產、食品加工等領域無疑將是一個巨大的契機。
（二）轉基因食品的安全問題
自20世紀80年代轉基因技術及其產品問世以來，轉基因食品為解決糧食短缺問題和過量使用農藥問題發揮了一定的作用。但是由於目前轉基因技術的發展還不完善，轉基因生物和轉基因食品對人類和生態環境還存在潛在的風險和威脅。
1、轉基因食品安全和一般食品安全相比具有顯著的特徵。[2]第一，生態環境影響性。一般食品安全問題僅僅是指對人體健康的影響，但轉基因食品安全問題還包括對生態環境所產生的影響。第二，危害的潛在性。一般食品安全產生的危害問題都是比較直觀，一旦食用了含有有毒有害物質的食品，人體就會立即或者相對不太長的時間內表現出食物中毒之類的病症。但是轉基因食品安全涉及的危害，無論是對生態環境還是人體健康的威脅都是一種潛在的危害，有可能發生，也有可能不發生，尚未明確具體地表現出到底會導致何種病症或其他問題。第三，具有安全檢測不確定性。[3]依照目前的科技發展程度，科學手段尚且沒有發達到能夠像對普通食品那樣，準確檢測出到底在何種標準度下才是安全的。第四，一旦致害，其範圍的廣泛性。由於轉基因作物已經在全世界廣泛種植，轉基因食品也在商場超市、街頭巷尾大量銷售，一旦其潛在的危害真正爆發出來，將導致全球範圍的大災難，涉及面很大。第五，一旦致害，其後果的嚴重性。[4]因為轉基因食品是利用基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品和食品添加劑，一旦損害發生，極有可能對生態環境造成毀滅性的打擊，對人體乃至其他一切生物的遺傳基因造成變異性破壞；更有可能帶來後遺症，不僅嚴重危害了當代人，更打破了代際平衡，給下一代人開始了永無止境的噩夢。第六，法律保障的特殊性。基於上面的諸多特徵，決定了轉基因食品安全的法律保障要區別於一般食品安全，即要針對轉基因食品安全的特徵，更加注重風險預防，建立事前、事中、事後的全過程監控機制，確立嚴格合理的法律制度，提供系統全面的法律保障。
2、轉基因食品威脅的表現。首先，轉基因生物對生態環境的威脅表現在：一是轉基因生物可能誘發害蟲、野草的抗藥性；二是轉基因生物可能誘發自然生物種群的改變；三是轉基因生物可能誘發食物鏈的破壞。其次，轉基因食品對人類健康可能造成的威脅表現在：一是轉基因食品中基因的突然改變可能會導致有毒物質的產生；二是由於基因移轉可能會誘發某些人的過敏反應；三是食用轉基因食品可能使人產生抗藥性。雖然以上風險和威脅發生的機率很小，但一旦發生將會給人類帶來難以預料的危害。所以，各國在發展轉基因技術的同時，都積極制定和完善有關轉基因食品的法律規範，對轉基因食品的研發、生產、銷售進行監督和管理，以有效保證轉基因食品的安全和轉基因技術的可持續發展。近十年來，轉基因作物的種植持續大幅增多，轉基因食品在全世界範圍內已經相當廣泛，成為一種新型的食品。從統計資料顯示，到2005年初，轉基因農作物幾乎覆蓋了全球可耕土地總面積的4%。但是轉基因食品的安全性問題至今尚無定論，對生態環境和人類健康的危害一旦發生，其廣度和嚴重程度可能都將令人毛骨悚然，甚至無法挽回。因此，有必要對轉基因食品安全實施有效的法律保障，切實保護消費者，乃至全人類的環境權、健康權等合法權益。
二、我國轉基因食品安全性的法律規制及不足
（一）我國轉基因食品安全的相關法規
2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》正式施行。其中第一百零一條關於法律適用的規定中，涵蓋了轉基因食品，自此，結束了我國轉基因食品安全立法層次不高、只有行政法規和部門規章對轉基因食品安全進行規制的局面。可以說，食品安全法是我國第一部較為全面的、可以用來對轉基因食品的安全性進行規制的法律，對於從前的轉基因食品安全立法中存在的不足進行了一定程度上的完善，代表著我國轉基因食品安全立法的長足的進步。但是，正如我國轉基因技術本身一樣，我國的轉基因食品立法還不夠成熟，還存在著必須解決的問題。從20世紀80年代轉基因技術及其產品問世以來，轉基因食品研發和生產規模不斷擴大，目前市場上的轉基因食品已有上千種，主要有轉基因大豆、玉米和番茄等。許多國家包括我國都在積極進行轉基因食品的研究和開發。但我國至今還未針對轉基因食品的安全問題制定專門的法律法規，這說明我國相關立法具有一定的滯後性。因此，對我國轉基因食品安全的研究，只能從我國對農業轉基因生物或農業生物基因工程安全的有關規定入手。目前，我國現行的轉基因生物安全管理法規包括：國務院頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》及其三個配套的管理辦法，即《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》和《農業轉基因生物標識管理辦法》。這些法規已明確規定，發放安全證書需要進行環境安全與食用安全檢測，並對含有轉基因成分的產品進行強制性標識。《農業轉基因生物標識管理辦法》規定:列入農業轉基因生物標識目錄的農業轉基因生物，必須進行標識。該辦法第六條規定了標識的標註方法：轉基因動植物（含種子、種畜禽、水產苗種）和微生物，轉基因動植物、微生物產品，含有轉基因動植物、微生物或者其產品成份的種子、種畜禽、水產苗種、農藥、獸藥、肥料和添加劑等產品，直接標註轉基因某某0；轉基因農產品的直接加工品，標註為轉基因某某，加工品（製成品）或者加工原料為轉基因某某0；用農業轉基因生物或用含有農業轉基因生物成份的產品加工製成的產品，但最終銷售產品中已不再含有或檢測不出轉基因成份的產品，標註為本產品為轉基因某某加工製成，但本產品中已不再含有轉基因成份或者標註本產品加工原料中有轉基因某某，但本產品中已不再含有轉基因成份。
（二）我國轉基因食品安全法律規制的缺陷
縱觀我國食品安全的現狀，從2008年的「毒奶粉」事件，到今年的「地溝油」事件和「龍蝦門」事件，食品安全問題始終十分突出。下面對我國食品安全法律規制的缺陷進行分析：
1、現有立法層次不高。國際上以美國、日本等為代表的很多國家都是針對轉基因食品安全進行專門立法，而我國對於轉基因生物技術頒布的多是行政法規和部門規章。這些法規大多從本部門的職責角度出發，對轉基因技術及其產品進行管理，具有臨時性和應急性，難以從整個生物安全角度出發，對轉基因生物技術及其產品安全的監督管理作出全面系統規定。
2、責任主體結構不明顯，政府問責機制不完善。在歐美等發達國家和地區的食品安全監管立法中，食品生產者、加工者和銷售者根據食品安全衛生的相關規定生產、加工、銷售食品，作為第一責任主體對食品安全負主要責任；承擔食品安全監管職責的政府為第二責任主體，制定合適的食品安全法規並監督其施行，必要時採取制裁措施。在我國食品安全立法中，更多強調食品生產加工參與者的責任，對政府責任的關注度較小。就現有監管部門及檢驗機構的監管責任規範來看，其責任程度明顯過輕，不能適應食品安全市場對加強政府監管職責的需求。在強化政府對食品市場監管職權的同時，還需要同等程度的責任規範約束。如果市場失靈可以大體歸結為客觀因素而有所容忍的話，那麼政府失靈，尤其是政府監管懈怠、不力，更是為民眾所不能理解。因此，我國應加強相關立法，建立完善有效的政府問責機制，切實履行對食品市場的安全監管職責。
3、食品標準設定較低，並且相互衝突。隨著我國經濟的快速發展，食品安全問題日益突出。其表現之一就是食品標準設定得較低，不能有效地起到保障消費者人身財產安全的作用。在我國，制定食品標準的最高機構是國家標準化管理委員會，但事實上農業部、衛生部也有權制定在全國施行的行業標準或企業標準，這就導致了我國食品標準很難與國際接軌。[5]目前，我國採用國際標準還不到一半，遠遠落後於歐美等發達國家。並且，我國食品標準之間還存在著衝突。由於我國的食品標準絕大多數都是在2000年以前制定的，並且這些食品標準往往是不同部門制定的行業標準，而非國家標準。由於各部門之間缺乏協調，對同一對象設定兩項或兩項以上標準的現象並不在少數，行業標準與國家標準交叉、重複嚴重，形成了食品標準設定、管理的混亂局面，嚴重影響了標準的實施和食品安全的監管。因此，設定有充分科學依據的標準，是準確判斷食品性、保護消費者人身財產安全、推動國際貿易發展和維護國家利益不可缺少的技術支撐。
4、標識制度不健全。我國轉基因食品標識制度還很不健全，在具體操作中還存在很多問題。標識標準不具體，許多轉基因食品生產商之所以不進行標識的原因就是有關法規中並沒有明確規定轉基因食品應該如何標識，缺少相應的具體標準，這就限制了實際的操作，而監督部門也沒有依據來對此進行監督管理。不對轉基因食品進行標識，就相當於侵害了消費者的知情權和選擇權，使得消費者很可能在不知情的狀況下食用了轉基因食品，產生過敏反應等不良症狀。
5、追蹤制度缺位。所謂轉基因食品「追蹤制」就是指記錄轉基因食品在整個生產和流通環節的來源和去向。具體做法是使每一種「轉基因食品」都有一個獨一無二的標識號碼。[6]轉基因食品的生產、經營商必須建立信息檔案制度記錄上手供貨商和下手購買商的身份，並保留記錄5年備查。同時向購買商書面說明食品含有「轉基因生物」、該「轉基因生物」的標識號碼或食品含有由「轉基因生物」製成的食品成份或添加劑。當該購買商轉售這種轉基因食品時，也必須記錄購買者的身份，並以書面形式提供同樣信息。這樣，就形成了一個追蹤轉基因食品去向的鎖鏈。這一制度在我國有關立法中暫時處於缺位的狀態，僅僅在新《食品安全法》第三十九條中規定了建立食品進貨查驗記錄製度，轉基因食品經營者要如實記錄轉基因食品的名稱、規格、數量、生產批號、保質期、供貨者名稱及聯繫方式、進貨日期等內容。
6、對食品安全的違法者處罰力度過輕。在歐美等發達國家，法律對缺陷食品的生產經營者處罰非常嚴厲。[7]如英國的《食品安全法》規定：一般違法行為根據具體情節處以5000英鎊的罰款或3個月以內的監禁；銷售不符合質量標準要求的食品或提供食品致人健康損害的處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監禁；違法情節和造成後果十分嚴的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監禁。由於法律責任大，制裁措施嚴厲違法成本很高經營者不敢輕易以身試法。近兩年，我國新頒布了《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》，但是，對於違法者處罰力度仍然過輕，使得法律懲罰缺乏威懾力，導致生產經營者為了利益，敢於以身試法。例如，根據《食品衛生法》第39條的規定衛生行政部門應當責令停止生產經營，銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，吊銷衛生許可證，並同時按下列規定處以罰款：（1）造成中毒或者疾患人數10人以下，有違法所得的，處以違法所得1-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以0.1-3 萬元的罰款；（2）造成中毒或者疾患人數在11人至30人，有違法所得的，處以違法所得2-5 倍的罰款；沒有違法所得的，處以4-5 萬元的罰款；（3）造成中毒或者疾患人數在31人至100人，有違法所得的，處以違法所得4-5 倍的罰款；沒有違法所得的，處以3-5 萬元的罰款；（4）造成中毒或者疾患人數101人以上或者人員死亡，有違法所得的，處以違法所得4-5 倍的罰款；沒有違法所得的，處以3-5萬元的罰款。從這一條款可以看出，我國的食品安全相關法律對食品違法犯罪行為在法律責任的設定上範圍過窄，在處罰力度上乏力，不能夠充分發揮法律應有的威懾力，難以達到打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求。
三、我國轉基因食品安全性法律規制的完善建議
經過以上分析我們發現，建立健全轉基因食品安全法律規制體系是必要的。針對目前存在的問題，我們認為應該從如下幾個方面進行完善：
（一）制定專門的轉基因食品安全法
我國的轉基因食品安全立法與國外（如美國、歐盟、日本）的差距主要表現在我國缺乏轉基因食品安全的專門立法。雖然有關轉基因食品安全的有關規定可散見於《農業轉基因生物安全管理條例》等，但適用於轉基因食品安全的一些特殊規定，如轉基因食品的檢測標準，就與轉基因生物安全有所不同。而且這種分散的部門法規在執行中也存在很大的阻力。筆者建議由我國立法機關制定專門的轉基因食品安全法，將現行的《轉基因食品衛生管理辦法》從轉基因食品安全角度進行修改和完善，成為對轉基因食品安全的有關問題，作出專門規定的轉基因食品安全法。在制定專門的轉基因食品安全法時要注意借鑑國外的立法模式，建立完善的轉基因食品安全評價、監控及標識制度，以有效保證轉基因食品的安全。
（二）建立科學的管理體制，建立政府問責機制
目前我國有關食品安全的管理部門雖然較多，但缺乏一個統一協調的部門，再加上各部門的職責和分工也不明確,不能對食品安全進行有效監管。為了加強對轉基因食品安全的管理，必須明確特定部門（如國家食品藥品監督管理局）行使統一監督管理權，重點協調各有關部門和各級政府的轉基因食品安全管理工作。同時制定相關法律法規，規定轉基因食品的市場準入標準和市場審查制度，明確各有關部門的職責並建立相應的責任追究制，使轉基因食品安全的監管規範化。
（三）加大對食品安全的違法者處罰力度
如前所述，由於市場具有滯後性加上我國的食品安全相關法律對食品違法犯罪行為在法律責任的設定上範圍過窄，在處罰力度上乏力，不能夠充分發揮法律應有的威懾力，難以達到打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求。我國《食品安全法》對於違反食品安全事故的懲罰措施主要為：沒收違法所得、吊銷衛生許可證以及罰款。其懲罰力度遠遠不夠，所以要保障轉基因食品的安全，在採取上述措施的同時還必須加大法律、法規，尤其是刑法對食品安全犯罪行為的懲處力度，增強法律的威懾力，最大限制地遏制食品安全事件在我國的發生，保障廣大人民群眾的食品安全利益。
（四）制定統一的轉基因食品安全標準和檢驗檢測標準
由於我國缺乏統一的轉基因食品安全標準和檢驗檢測標準，使轉基因檢測結果的伸縮性過大，給檢測工作和司法實務造成不必要的困難。如在上海消費者朱燕翎以侵犯消費者知情權為由狀告雀巢公司一案中，上海農科院對同一檢測對象雀巢巧伴伴由於採用了兩種完全不同的檢測方法，即巢式pcr法和大豆定性pcr法，得出了該產品含有轉基因成分和不含有轉基因成分兩種完全不同的結論。這一結論暴露了我國在轉基因食品檢驗檢測標準上的漏洞，也給司法審判帶來了難題。
（五） 健全安全評價體系
與急速發展的基因技術相比，我國目前的轉基因食品安全監管法規仍顯滯後，其安全性評價和管理體制還處在起步階段，首先應建立和完善轉基因食品的安全管理機構體系。轉基因食品的推廣應用將帶來可觀的經濟利益和社會效益，因此我們必須轉基因食品的安全性進行嚴格評估和監管。[8]我國應加強轉基因食品的檢測工作，加快轉基因食品安全性研究和評價技術的步伐，就需要法律法規制定可行的依據和標準，包括轉基因食品安全檢測的技術標準、風險評估以及轉基因食品的安全係數等內容。還要統一檢測機構，保證轉基因食品安全評價的結果唯一確定。
（六） 完善標識制度
如前所述，轉基因食品優點多，但也存在著安全方面的憂慮。對消費者來說，他們享有知情權和選擇權。而權利的現實享有，則首先必須讓消費者知道，貨架上陳列的食品哪些是轉基因食品，哪些是含有轉基因成份的食品，食品中轉基因成分所佔的比例有多大。筆者認為完善我國轉基因食品標籤制度應該從以下幾個方面著手：
第一，增加我國標籤中的信息含量, 用準確易懂醒目的文字和數據表述標籤的內容，儘量避免使用過分專業的術語，對轉基因作物及食品是否有損於生態環境和人體健康做出警示。[9]畢竟，大多數消費者都是普通人，無法理解那些稀奇古怪、名目繁多的專業術語；只有標籤的內容大多數消費者能看懂了，才是真正實現了知情選擇權。
第二，我國通常以不含有或檢測不出轉基因成分作為標識標準，這不僅與國際通行做法不同，而且我國現有的生物技術水平也無法達到檢測水平。為此，筆者建議我國應與國際接軌，採用大多數歐洲國家通的0.9%的標準去衡量轉基因產品是否需要標識，也沒必要採用歐盟0.5%最嚴格標準，以奉行適度控制原則為宜。
（七） 用追蹤制度對轉基因食品進行全程監控
追蹤制度要求食品經營者對購進和銷售的食品要按產地、供應商、購進日期和概況建立檔案，同時，批發企業要建立主要銷售對象檔案，便於經營企業發現食品安全問題後追查供貨源頭，追回有問題的食品。當發現轉基因食品對人體健康和生態環境產生始料未及的負面影響時，各生產商和分銷商保留的信息資料便於管制機關及時在市場上找到出現問題的轉基因食品，並制止其繼續流通。同時有必要對長期消費轉基因食品的用戶進行檔案登記、跟蹤調查制度，及時反饋轉基因食品的有關情況，為進一步完善轉基因食品的研究提供第一手的資料。以上所有這些措施，都應該以法律的形式規定，所以有關立法還要繼續加進完善。
四、結語
對轉基因食品的安全性進行法律規制是當務之急。本文通過對轉基因食品的安全性進行闡述，進而提出我國轉基因食品法律規制中存在的問題，針對有關問題，提出相應的建議，旨在促進我國儘快建立完整的轉基因食品安全法律規制體系。綜上所述，我國應當注重採取法律、行政法規、部門規章等多種形式來推進食品安全法律制度的完善，體現現代社會治理理念，堅持管理法和促進法的統一，政府宏觀治理與企業微觀治理的統一。並且，我國還應運用多個法律部門對食品安全行為進行規制，特別是加大刑法對食品安全犯罪行為的懲處力度，增強法律的威懾力，最大限制地遏制食品安全事件在我國的發生，保障廣大人民群眾的食品安全利益。
參考文獻
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[10] 陳德敏、鄧禾.對我國轉基因食品安全性的立法探討[J].重慶大學學報(社會科學版) ,2009年第3期
注釋
[1]曾北危.轉基因食品生物安全[M].化學工業出版社,2004.11
[2]王小軍.中國生物安全法律體系的構建[J].科技進步與對策，2004.11.
[3]湯雲、朱雲松.我國食品安全的現狀分析及對策[J].中國食物與營養，2008.07
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[9]陳德敏、鄧禾.對我國轉基因食品安全性的立法探討[J].重慶大學學報(社會科學版) ,2009年第3期
（作者單位：重慶市城口縣人民法院）