一、中央明確數據的生產要素性質，深度釋放數字紅利
2020年4月9日，中共中央、國務院發布了《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了要素市場制度建設的方向和重點改革任務，對於推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革具有重要意義。其中，《意見》將數據作為與土地、勞動力、資本、技術並列的生產要素，並進一步提出：加快培育數據要素市場，充分挖掘數據要素價值，引發廣泛關注。
此前，相關中央會議已逐步明確數據的生產要素屬性。2017年10月18日發布的十九大報告指出：「經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動」；2017年 12月8日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習，習近平主持學習時強調：「在網際網路經濟時代，數據是新的生產要素，是基礎性資源和戰略性資源，也是重要生產力，要構建以數據為關鍵要素的數字經濟。」；2019年10月31日，十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：「健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制」。這是中央文件首次增列「數據」作為生產要素。可見，中央對數據作為生產要素的認可，並將其納入要素市場改革的戰略部署是一以貫之，並逐步深入推進的。《意見》在當下全國做好疫情防控、推進復工復產的節點頒布，不僅為深化市場化改革提供了明確的路線指引，也將極大提振社會各界對於我國經濟未來發展的信心。特別是《意見》中關於「數據生產要素」的理論創新和方法論指導，對於全面、深度釋放數字紅利意義重大。
二、與土地、資本等傳統生產要素相比，數據有著特殊屬性
信息通信技術所帶來的數位化洪流，將人類社會推入以數據為生產資料的新時代。大數據、雲計算、物聯網、產業網際網路、人工智慧、區塊鏈等新興技術應用方興未艾，數據作為生產要素的屬性日益凸顯，被譽為第四次科技革命的「石油」。
通過高度發達的數位技術，傳統物理世界正加速映射數字孿生，從自然資源利用到社會經濟運行，從民生到政務，從微觀到宏觀，一切信息皆通過數位化技術，以數據的形式實時傳輸與處理。人、物、組織之間的聯繫與互動以更加有效率的數據和算法驅動，並同步產生和優化價值。對企業來說，只有率先從數據中洞察發展趨勢，充分發揮數據在商業運營和產業升級中的基礎作用，才能夠在市場競爭中脫穎而出。對國家而言，只有真正意識到數據的核心價值，並把握住數字經濟發展的先機，才能夠在新一輪的信息革命中掌握主動權。
然而，與「土地、資本、技術」等傳統生產要素不同的是，數據是一種在數字經濟時代湧現的新型生產要素。我們對於這一新型生產要素的的市場化配置規律的認識正處於探索期，對於數據的產權界定、市場配置、保護模式等方面都存在諸多有待探索的議題。但與過去任何一種生產資料不同的是，數據既是生產要素，同時本身也映射了社會關係，這使得對於數據的利用會產生相關的外部性問題。人自身的行為數據以及人與人之間的互動數據，涉及到隱私和個人信息保護；企業與企業的數據，涉及競爭關係或商業秘密。更進一步的是：人，物、組織之間的交叉互動聯繫所產生的數據也使得討論更加複雜化。例如：個體因獲取服務而在平臺上沉澱的數據權屬與收益分配的規則；政府部門在特定場景下（如監管執法需求）通過企業平臺獲取數據的規則；個人數據通過企業平臺跨境流動而對國家安全產生影響的評估規則。總的來看，這些開放式問題到目前還未有清晰統一的答案，但至少明確的是：充分釋放「數據」生產要素價值，需要同步處理好三方面的訴求與關係：
其一、 從個人視角出發的權利保護訴求。這其中既有傳統的隱私和個人信息保護問題，也包括數據化發展到深入階段後，對個人基於數據分析而形成評估判斷的公正公平問題。此次在疫情中的「健康碼」應用則是一個很好的例證。通過「數據流」牽引，「健康碼」帶動了真實世界中「人流」、「物流」、「商流」的復甦與回歸，實現了國家治理現代化的一次躍升，但其中的「個人權利保護問題」也一直備受關注和討論。
其二、 從產業視角出發的創新、發展、競爭需求。數字經濟的發展離不開數據的哺育。從數據供給端看，產業呼喚政府進一步推進政務數據共享，加大數據資源開放力度，為業務創新注入豐富數據源；從數據處理利用環節，呼籲審慎包容監管，為數據創新留有充分空間；同時，在日益激烈的數據市場競爭中，也渴望形成健康有序的數據競爭秩序。雖然「數據」經常被類比為「石油」，以充分說明數據作為要素資源的重要性。但與石油的排他性消費、不可再生性相比，數據在技術上的可獲得性、在應用上的可復用性，在帶來更大商業想像空間的同時，也對傳統的競爭規則帶來挑戰。
其三、 從國家視角出發的數字經濟競爭力和數據安全需求。數位技術的興起為洞察和釋放數據資源蘊含的經濟社會價值提供了工具，也讓大數據一舉成為各國高度關注的戰略級生產要素。據IDC測算，到2025年，我國擁有的數據量在全球的佔比將從2018年的23．4％提升到27．8％，成為全球首位。對於數據資源的開放利用，將決定了我國是否能夠把握住新一輪國際競爭的主動權，並通過數字產業的發展壯大保障國家數據安全。
以上三個方面並不是孤立存在的，而是彼此緊密聯繫、互動影響。實現對用戶權利的權利保護，需要通過相關制度設計形成市場激勵，對隱私保護更友好的企業能夠在市場上得到用戶更多的選擇，得到市場競爭優勢；同樣，通過科學精細的制度設計，才能推動形成繁榮的數據市場和健康良性的數據競爭秩序，最終實現發展壯大本國數字產業，提升國家數字競爭力，保證國家數據安全的核心目標。
三、圍繞新型生產要素「數據」的相關制度設計的建議
圍繞「數據」生產要素價值利用與開發的制度設計，需要妥善處理個人權利保護、產業發展創新、國家數字競爭力和數據安全的關係，實現三者的科學平衡。《意見》中顯然也注意到了上述關係，以推進政府數據開放共享，提升社會數據資源價值，加強數據資源整合和安全保護為三個主要抓手，進一步擴大數據開放利用範圍，在守住數據安全底線同時，拿捏好保護個人數據權利與促進數據創新發展之間的關係，為完善「數據」生產要素市場配置的制度建設指明了方向。後續，為進一步落實《意見》精神，繼續推進數據相關制度設計，提出如下建議：
第一，在個人數據權利保護上，應注意平衡個人信息的保護要求與技術創新和產業發展要求。《意見》指出：「制定數據隱私保護制度和安全審查制度。……加強……個人數據保護。」當前，我國正在積極推進《個人信息保護法》，其中應合理科學借鑑域外立法。
第二，在數據開放利用上，應積極完善相關的法律法規，促進政務數據資源開放和數字經濟發展。《意見》區分了政務數據資源和社會數據資源兩大類，分別明確了今後的制度設計方向。對於政務數據，通過開放制度促進數據供給；對於社會資源數據，通過培育數字經濟新業態方式予以支持發展壯大。
一方面加大了數據供給的制度保證，積極推動政務數據開放。《意見》指出：「推進政府數據開放共享。優化經濟治理基礎資料庫，加快推動各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單。研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規範」。在此次疫情影響推動下，我國政府部門間的數據共享和政府數據開放也有了長足的進步，各地政府通過多種渠道發布疫情數據，並以電子化、結構化、可機讀格式開放數據集，激活了數據利用，提升了疫情防控數位化水平。其中，對於技術服務水平要求較高的領域，政府部門通過購買政務服務、依法依約引入市場力量開展數據資源利用，加速提升數位化水平，為政務民生服務提供了更好支撐，這些有益經驗應進一步通過制度予以推進。
另一方面，提升社會數據資源價值，培育新型數字業態。區別於政務數據較為明確的公共性質，這部分數據應通過面向社會開放來挖掘數據價值，社會資源數據的利用仍應以市場為主導，充分發揮市場激勵機制發展壯大。《意見》中也指出：「培育數字經濟新產業、新業態和新模式，支持構建農業、工業、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規範化數據開發利用的場景。發揮行業協會商會作用，推動人工智慧、可穿戴設備、車聯網、物聯網等領域數據採集標準化。」這將進一步堅定市場發展數字經濟信心，並明確了行業協會商會在該領域的作為空間，引導協會商會等社會力量積極推動數字業態發展。
第三，在數據權屬和競爭方面，吸收近年來司法實踐有益經驗，逐步建數據財產權益保護與良性健康的競爭秩序。「數據權屬」問題是一直影響數據資產化、數據交易的老大難問題，這根本上源於數據不同於土地、資本等傳統生產要素的特點——數據不僅是生產要素，也附著了社會關係，各方主體對數據的權益都有所投射，在數據處理周期中，難以將權屬歸於單一的主體。然而，「數據權屬」雖沒有明確定論，但其並不會構成對數據開放利用的阻礙，相反，數據價值開發在根本上並不取決於傳統的所有權定性，而是通過多方的市場參與，達成數據共享利用，促進價值生成的共識規則。
第四，綜合運用法律、技術、市場手段平衡安全、發展和開放利益。當前，我國已將《數據安全法》列入立法規劃，其中將以國家視角，明確國家數據安全的紅線。除法律制度以外，技術在解決安全問題方面也將發揮日益重要的作用。當前，包括將算法應用於數據（Algorithm －to－the －data）以及隱私保護計算（Privacy－preserving computation）等技術方式都旨在解決數據流通共享中的安全保密問題。國內多方安全計算技術產品蓬勃發展，成為促進數據共享，保障數據安全最為活躍的技術領域之一。在國家數據安全方面，跨境數據流動制度設計無疑是主要議題之一。由於我國數據本地化政策正處於探索期，需要在實踐中不斷探索，建立科學合理的機制，以有效平衡安全利益、發展利益和開放利益。我國在數字經濟領域具有一定的產業基礎，部分企業的國際化程度較高，需要在單一的「本地化」策略之外，為企業實現全球化發展提供更加多樣化的數據流動機制， 探索數據分級分類，在部分行業、地區開展出境管理試點工作，不斷積累管理經驗，為長效機制提供參考。最終推動我國數字經濟發展，切實保障國家數據安全。
（作者系騰訊公司高級副總裁、騰訊研究院理事長）