中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》強調指出：「探索自然資源資產所有者權益的多種有效實現形式，發揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平。」落實這一自然資源資產產權制度改革的精神和要求，應當充分發揮市場機制在自然資源權利流轉中的作用，完善自然資源權利交易的市場規則，推動自然資源權利按照市場規律有序、便捷、高效流轉起來。
路徑選擇
發揮市場配置自然資源權利的決定性作用，既有利於充分實現國家作為自然資源所有者的權益，也有利於調動一般民事主體開發利用自然資源的積極性，還有利於充分發揮自然資源的「物」之價值。為充分發揮市場作用，首先應當充分挖掘市場配置自然資源權利的實現路徑。
一方面，可以通過自然資源物權制度設計對自然資源開發利用進行權利配置。根據我國現行法律法規，絕大多數的自然資源屬於國家所有或者集體所有，其所有者只能是國家或者集體組織，國家或者集體組織的所有者身份是不可以讓渡給普通公眾的。通過自然資源物權制度對自然資源權利進行配置，在不改變自然資源所有權主體的前提下，設置自然資源用益物權，從而實現了從自然資源國家所有到自然資源開發利用的銜接。通過設置自然資源用益物權，一般的民事主體雖然不能成為自然資源的所有者，卻能夠通過取得自然資源用益物權來開發利用國家所有或者集體所有的自然資源。發揮市場規則在自然資源權利配置中的決定性作用，關鍵就是要打通一般民事主體取得自然資源用益物權的制度性障礙，核心就是要改變自然資源用益物權的傳統行政審批模式，積極引入自然資源權利競爭性取得的市場規則。隨著我國自然資源管理體制機制改革的不斷深化，自然資源用益物權制度將在市場配置自然資源權利的過程中發揮日益重要的作用。
另一方面，還可以通過合同自由對自然資源進行權利分配與安排。通過賦予自然資源開發利用主體自然資源用益物權的模式，有利於實現物權法定、賦權於民。但也正是由於我國法律採取了嚴格的物權法定主義，如果純粹依賴設定自然資源用益物權的模式，市場在自然資源權利配置中的作用發揮還是非常有限的。此時，通過合同自由對資源權利進行分配與安排就應當引起充分的重視。當然，自然資源開發利用權利的市場配置，因自然資源自身的特殊性而需要更多地兼顧社會公共利益和生態環境利益，合同自由在自然資源權利流轉過程中會受到更多的限制。這就需要從立法上進一步完善自然資源權利合同流轉的限制規則，從而保障自然資源權利市場的健康發展。
在市場配置自然資源權利的過程中，市場與政府應當有一個合理的分工。發揮市場在自然資源權利配置中的決定性作用，並不表明市場的作用是萬能的，市場配置自然資源權利也是有限度的。具體而言，對於根據現有技術條件無法有效開發利用的自然資源，因對其開發利用無法形成激勵機制，不需要市場機制的介入；對於數量無窮大、不存在稀缺性的自然資源，因對其開發利用無法實現經濟效益，不需要市場機制的介入；對於數量極其有限的稀有自然資源，因對其開發利用涉及國家的自然資源安全，應當儘量避免市場機制的介入；對於外部負效應不明確的自然資源，因其開發利用對生態環境的破壞程度尚未探明，市場機制也應當慎重介入。
制度創新
一是要建立健全開發利用自然資源的權利主體資格制度。儘管市場配置是採取競爭性方式出讓自然資源開發利用權利，但並不代表任何主體都有資格參與自然資源權利取得的競爭，而應當根據不同類型自然資源的開發利用特點，設計相應的開發利用主體的資格門檻。例如，開發利用林木資源與開發利用礦產資源在隊伍、技術、設備等方面的要求差異明顯，對開發利用主體的資質要求也就完全不同，應當根據各自的特點制定相應的主體資格制度。
二是要建立健全自然資源開發利用權利出讓的信息公開制度。只有在信息充分供給、流動和對等的機制下，自然資源權利流轉市場才有可能健康運轉，市場的公平競爭才能得到有效體現。要形成良性的自然資源開發利用競爭格局，應當有一個健全的自然資源權利流轉信息平臺，暢通公眾獲取自然資源開發利用相關信息的渠道。以水資源權利交易為例，可利用網際網路的大數據技術，由專門的資源交易登記部門對資源交易的主體、範圍進行核實登記，並將地方權利登記系統對接國家水權交易中心，從而建立起水權交易的透明化機制。
三是要建立健全自然資源權利出讓的價格管理制度。出讓的價格太高，將導致自然資源權利取得成本提升，容易引發資源的掠奪性開發；出讓價格太低，則損害自然資源所有者的利益，國家或者集體的自然資源權益無法得到充分保障。因此，在採取競爭性出讓自然資源開發利用權利的過程中，必須要有一個科學的價格形成機制，讓市場主體可以有序地參與市場競爭。在這個過程中，尤其是要制定科學合理的自然資源開發利用權利出讓收益市場基準價，確保在權利出讓的過程中充分保障國家的自然資源收益。在自然資源部發布的《關於推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》中，專門把《油氣礦業權出讓收益市場基準價標準表》作為附件，充分表明了自然資源權利出讓基準價的標準制定已經引起了自然資源管理部門的充分重視。
立法完善
不斷提升自然資源權利的市場化配置水平，加快市場配置資源權利的立法步伐是根本保障。自然資源權利市場流轉規則的立法完善，既需要統籌兼顧，從整體上確立自然資源權利市場配置的一般規則，也需要有的放矢，根據自然資源權利市場流轉的具體情形設計相應的法律規則。
一方面，山水林田湖草是一個生命共同體，立法需要考慮自然資源權利市場配置法律規則的共性，完善自然資源權利市場流轉的通行規則，以確保自然資源權利的市場流轉在法治的軌道上有效運行。例如，通過完善自然資源權利交易的誠信登記規則，規範自然資源權利交易市場秩序；通過完善自然資源權利交易的環境保護義務，避免因自然資源權利交易而增加不必要的生態環境破壞。制定自然資源權利流轉的通行規則，既有利於節約立法成本，也有利於整體推進自然資源權利流轉市場化，還有利於資源環境的一體保護。
另一方面，不同類型自然資源的用途與功能各不相同，立法還需要考慮不同類型自然資源的差異性，制定具有針對性的自然資源權利市場配置規則。例如，在國有林權的市場流轉規則設計中，應當根據國有林改革和經營管理的情況，鼓勵各主體創新發展林業產業形式，並著重完善商品林贖買、林業碳匯交易、林業生態補償、林業生態旅遊等方面的法律規則；在水資源權利的市場流轉規則設計中，立法應當著重考慮如何逐漸打破由政府單一配置水資源權利交易的格局，承認並支持水資源權利的市場流轉，並完善水資源權利流轉的程序性規定；在礦業權的市場流轉規則設計中，立法應當著重營造一個公平競爭的礦產資源開發利用市場秩序，明晰政府行政權在礦業權市場流轉中的作用，建立健全以科學性、公平性、公正性為核心特徵的礦業權市場流轉評估規則，推動礦業權市場流轉高效、健康、穩定發展。
（本文系國家社科基金項目「自然資源國家所有權的行使研究」（15CFX057）階段性成果）
（作者單位：福建師範大學法學院）